最高行政法院行政-TPAA,109,裁,1748,20201008,1

最 高 行 政 法 院 裁 定
109年度裁字第1748號
抗 告 人 吳國亨
訴訟代理人 吳榮昌 律師
上列抗告人因與相對人臺中市政府間有關土地事務事件，對於中華民國109年7月15日臺中高等行政法院109年度訴字第80號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主 文

抗告駁回。

抗告訴訟費用由抗告人負擔。

理 由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、本件原裁定：1.抗告人基於下述原因事實，以相對人於民國109年2月19日作成府授地用字第1090034211號函(下稱109年2月19日函)為程序標的，視其為行政處分，而在未經訴願之情況下，逕行訴請撤銷該函文。

A.抗告人原與他人共有、坐落改制前臺中縣○○市○○○段000○0○000○00○號之2筆土地(應有部分均各1/2，下稱系爭土地)，因政府於81年初為整治大里溪之緊迫需要，而予竊佔。

B.嗣改制前臺中縣政府曾以82年1月27日府地價字第019433號函略謂：訂於82年2月15日前補辦徵求地主同意，先行提供土地使用，並以5年計畫辦理區段徵收，5年內如未辦成區段徵收，即改辦一般徵收。

C.惟迄今未辦理徵收補償，相對人係屬權責機關，怠於作成行政處分。

相對人及本案之輔助參加人經濟部水利署不能以94年間之協議價購取代一般徵收。

D.但經抗告人以書面請求相對人應就系爭土地補辦徵收補償，相對人竟以109年2月19日函予以拒絕。

2.但查：A.依土地徵收條例第2條、第3條前段、第14條、第15條第1項、第17條、第18條第1項、第19條等條文之規定意旨可知，國家因交通事業需要，固得徵收私有土地，然應由需用土地人依上開規定，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，申請徵收土地或土地改良物，送由核准徵收機關，即土地徵收之中央主管機關內政部核准，經作成核准之徵收處分後，再由土地徵收之執行機關即直轄市或縣(市)主管機關為公告及將需用土地人繳交之補償費發給應領取補償費之人，以完成徵收之程序。

足見作成核准徵收之權限機關為內政部，縣市政府僅具徵收執行機關地位，無由對土地所有權人之徵收土地請求為准駁決定。

B.故本件相對人就徵收與否既無准駁權限，其對抗告人之申請徵收系爭土地，函轉其他權責機關依法辦理，顯非具權限機關行使公權力之准駁決定，並不規制任何法律效果，自非行政處分，非屬行政爭訟標的，抗告人以之為標的提起本件課予義務訴訟，即難謂合法有據。

C.再者，依據中央法規標準法第5條規定，足認凡事項屬於憲法或法律有明文規定應以法律定之者，或關於人民之權利、義務者，或關於國家各機關之組織者，或其他重要事項之應以法律定之者，皆應以法律規定之，並本於權力分立原則及依法行政原則，行政機關辦理土地徵收事項不能無立法機關制定施行之法律為其權限依據。

是以倘未經立法機關就申請權之要件、行使主體、受理權限機關及相關權利義務事項完成立法程序，並經總統公布施行，人民即無實體法上之請求權基礎，人民殊無向國家機關申請徵收其私有土地之實體法依據。

D.本案相對人就抗告人前開徵收系爭土地申請案件，係以109年2月19日號函覆略以：「主旨：有關吳國亨君陳情所有大里區番子寮段154-4及154-24 (持分各1/2)地號2筆土地補辦徵收、核發不足價款及遲延利息一案，請查照。

說明：……吳君所有旨揭持分土地為貴署辦理大里溪治理計畫第一期實施計畫頭汴坑溪立仁橋下游至大里溪匯流口路堤工程之土地，係貴署於95年間以協議價購方式取得之土地，非屬徵收，請貴局（係指經濟部水利署第三河川局）本於需地機關權責妥處逕復吳君並副知本府。」

等語，核諸前開說明，本件相對人對土地徵收案件既不具准駁決定權限，上開函文並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。

況且，依現行法令，抗告人亦無本於私有土地所有權人地位向相對人申請徵收之公法上請求權，其請求顯非屬依法申請之案件至明。

3.是以抗告人起訴求為撤銷相對人作成之109年2月19日函，不具備起訴合法要件，且無從命補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。

三、抗告意旨略謂：1.相對人作成之原處分（即109年2月19日函，下同）已實質侵害並剝奪抗告人之財產權，違反憲法第15條「財產權應予保障」規定之規範目的。

2.依司法院釋字第440號解釋意旨，原處分對人民之財產權造成特別犧牲，應給予合理保障，憲法第15條規定可為上訴人本件徵收補償請求之規範依據。

原裁定認「相對人無作成徵收補償處分，發給補償金之公法上義務，有違憲法第15條之「財產權保障」規定，及憲法第7條之「平等原則」規定。

3.相對人就系爭土地有徵收義務，其駁回抗告人補辦徵收之申請，係作為義務之違反，抗告人本諸被政府徵收利用土地之所有權人地位，有請求徵收之主觀公法上權利，原裁定之認事用法於法有違，應予撤銷。

此等權利之內涵，參酌司法院釋字第747號解釋本旨，乃是類推適用土地徵收條例第13條、第57條第2項等相關規定，請求相對人擬具詳細之徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送請核准徵收機關即內政部核准後，予以金錢補償。

4.系爭土地因有抵押權設定，致依協議價購方式處理，週邊之事業興辦用地卻以徵收方式處理，顯與平等原則有違。

5.本案抗告人之徵收補償請求權並無罹於時效而消滅。

四、經核：1.原裁定認事用法均無違誤，應予維持。

至於抗告意旨之各項主張內容，實與原裁定之正確法律適用無涉，無從推翻原裁定終局判斷之合法性，爰說明如下：A.原裁定在本案中之法律適用，其核心論點為：相對人作成之109年2月19日函非屬行政處分，因為相對人非屬作成徵收處分之權責機關，無法對系爭土地作成徵收處分。

B.在此法律論點基礎下，抗告人以下之主張內容，即與原裁定終局之合法性判斷無關。

(1).抗告意旨稱「相對人作成之『原處分』，已實質侵害並剝奪抗告人之財產權，違反憲法第15條『財產權應予保障』規定之規範目的」云云。

但既然相對人無作成徵收處分之權責，其作成之109年2月19日函又非屬行政處分，則何有抗告意旨在此處所稱「原處分」與「財產權受侵犯」等情存在。

(2).「特別犧牲應受補償」之法理，亦與相對人是否有權作成徵收處分(甚或徵收補償處分)，欠缺關連性(是否有特別犧牲之存在以及應如何給予補償，不僅可能另屬其他機關之職權，亦有其應依循之法定申請流程）。

(3).又依抗告人在抗告意旨中，對前述主觀公權利內涵之論述內容而言(即「類推適用土地徵收條例第13條、第57條第2項等相關規定，請求相對人擬具詳細之徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送請核准徵收機關即內政部核准後，予以金錢補償」等)，更可積極佐證「相對人作成之109年2月19日函，非屬『足以單方發生法律效果，改變權利義務關係』之(徵收)行政處分」(因為只有內政部才有權單方形成徵收之法律關係)。

由此亦可知悉，抗告人在原審起訴時，其「請求撤銷109年2月19日函」之「訴訟聲明」，自始即有違誤。

(4).另外本案中「系爭土地採取協議價購方式為處理是否有違平等原則」以及「抗告人之徵收補償請求權是否罹於時效而消滅」等情，同樣與本案相對人能否作成徵收處分或徵收補償處分，以及109年2月19日函是否為行政處分，欠缺關連性。

2.是以抗告人本件抗告難認有理由，應予駁回。

五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 109 年 10 月 8 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中
法官 林 玫 君
法官 李 玉 卿
法官 帥 嘉 寶

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 10 月 8 日
書記官 徐 子 嵐