最高行政法院行政-TPAA,109,裁,1958,20201029,1

最 高 行 政 法 院 裁 定
109年度裁字第1958號
抗 告 人 臺中市政府環境保護局

代 表 人 陳宏益
訴訟代理人 李永裕 律師
上列抗告人因與相對人行政院環境保護署間聲請停止執行事件，對於中華民國109年8月7日臺北高等行政法院109年度停字第70號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主 文

抗告駁回。

抗告訴訟費用由抗告人負擔。

理 由

一、抗告人代表人原為吳志超，嗣變更為陳宏益，茲據變更後代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

三、事實經過：㈠抗告人於民國108年11月29日派員至參加人台灣電力股份有限公司所屬台中發電廠（下稱台中發電廠）執行稽查作業，發現台中發電廠M01至M08、M13及M14鍋爐發電程序自108年1月26日起至同年11月28日止，總生煤使用量為1,110萬2,718公噸，已逾1,104萬公噸，未符合抗告人核發之操作許可證及生煤使用許可證登載內容：「……自本市自治條例公布起4年內減少生煤使用量百分之40」、「108年1月26日至109年1月25日全廠生煤年使用量不得超過1,104萬公噸」或「……至109年1月26日前應減少全廠生煤年使用量百分之40」，違反「空氣污染防制法第24條第2項、第4項、第28條第2項」「固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法第23條」「行為時生煤、石油焦煤或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法（109年3月23日修正發布名稱為易致空氣污染之物質使用許可證管理辦法）第10條」及「臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例第3條第4項後段」規定（下合稱空污法第24條第2項等規定），爰以108年12月3日中市環空字第1080143156號函及所附同號裁處書（下合稱處分1），從一重依「空氣污染防制法第62條第1項第5款」「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（109年6月10日修正發布名稱為公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則）」規定，處參加人罰鍰新臺幣（下同）300萬元，並限期於108年12月13日前完成改善，並請於改善期限屆滿前，提送相關改善或證明文件，及依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第8條規定處環境講習2小時。

㈡抗告人於108年12月14日派員至台中發電廠進行複查，查獲該廠鍋爐發電程序M02、M03、M06、M07、M13、M14製程運轉中仍有生煤持續使用，顯未完成改善，違反空污法第24條第2項等規定，爰以108年12月14日中市環空字第1080148321號函及所附同號裁處書（下合稱處分2），從一重依空氣污染防制法第62條第1項第5款等規定，處參加人罰鍰600萬元，並限期於108年12月23日中午12時前完成改善，屆期如仍有生煤持續使用之情形，將按次處罰，及依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第4條、第5條及第8條規定處參加人環境保護權責人員吳年芳環境講習4小時。

㈢抗告人復於108年12月23日派員至台中發電廠進行複查，查獲該廠鍋爐發電程序M02、M03、M06、M07、M08、M13、M14製程運轉中，仍有生煤持續使用，顯未完成改善，違反空污法第24條第2項等規定，爰以108年12月25日中市環空字第1080151698號函及所附同號裁處書（下合稱處分3），從一重依空氣污染防制法第96條第1項第3款及同法第62條第1項第5款等規定，處參加人罰鍰900萬元，並自109年1月1日起廢止該廠鍋爐發電程序M02(2號機)及M03(3號機)操作許可證（中市府環空操證字第0083-08號及第0084-07號，下稱系爭M02及M03操作許可證）及生煤使用許可證（中市府生煤許可使用煤字第004-8號及第005-7號，下稱系爭M02及M03生煤使用許可證），並依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第4條、第5條及第8條規定處參加人環境保護權責人員吳年芳環境講習8小時。

㈣參加人不服處分1、2、3，向臺中市政府提起訴願，相對人於臺中市政府受理參加人訴願期間，以109年2月25日環署空字第1090014354號函、109年2月25日環署空字第1090014354A號函（下分別稱系爭4號函、4A號函）撤銷抗告人處分1、2、3。

抗告人不服系爭4號函及4A號函，向行政院提訴願，經訴願決定以相對人為空氣污染防制法之目的事業主管機關，對於抗告人有行政監督權限，為行政程序法第117條所稱上級機關；

相對人以原處分查明抗告人所為處分1、2、3屬違法行政處分，以系爭4號函及4A號函將之撤銷，抗告人對相對人基於指揮監督權限所為撤銷決定，自應遵從而不得提起訴願。

至抗告人對參加人所為處分1、2、3經相對人以系爭4號函及4A號函撤銷，或有事實上利害關係，惟難謂有權利或法律上利益因之受有損害而有法律上之利害關係，抗告人對之提起訴願，非屬適格，乃作成不受理決定。

抗告人以其合法之處分1、2、3遭相對人以違法瑕疵之系爭4號函、4A號函撤銷，致使參加人就其台中發電廠得恣意超量使用生煤，不受任何限制，台中發電廠於訴願決定不受理當日（109年6月24日）重啟M02製程，使用柴油電火預熱、爐室溫度升溫約至260°C，更於同年月29日公開表示將重啟M03製程，系爭4號函、4A號函之執行將造成臺中市、甚至全國嚴重的環境污染問題，且將對臺中市市民、甚至全國民眾生命身體健康造成重大危害，將致生難於回復之損害且情況急迫，具備暫時權利保護之必要及急迫性，爰依行政訴訟法第116條第3項規定，向臺北高等行政法院（下稱原審）聲請停止系爭4號函、4A號函之執行，經原審依參加人之聲請裁定准許其獨立參加聲請停止執行程序，嗣以109年度停字第70號裁定（下稱原裁定）駁回抗告人之聲請，抗告人遂提起本件抗告。

四、抗告意旨略謂：㈠在行政處分停止執行審查中，「保全之急迫性」與「本案權利存在之蓋然率」應當成二個衡量因素，彼此間有互補功能，是「本案權利存在蓋然性」之權衡，涉及「保全之急迫性」審查標準寬嚴，屬法院無從迴避之議題。

詎原裁定竟以行政處分無如一望即知具有明顯違法疑義，就不應被納入停止執行考量云云，過度拘泥條文，將「原處分違法性爭議」形式化為全有或全無之要件，並迴避「本案權利存在之蓋然率」權衡，復未就「本案權利存在之蓋然率」預估結果定其「保全之急迫性」之審查標準，即逕行對「保全之急迫性」作成判斷，自應予廢棄。

㈡臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例第3條第4項所稱減少「生煤使用量」40%係以「生煤實際使用量」為計算，惟系爭4號函、4A號函違法以「原許可證核定生煤用量」為計算，明顯違反上開自治條例立法者於總說明之例示，且此一違法瑕疵只要翻閱卷內之上開自治條例總說明即可輕易查知；

相對人於臺中市政府審議處分1、2、3之訴願期間，逕以系爭4號函、4A號函撤銷處分1、2、3，則系爭4號函、4A號函形式上違反行政程序法第117條所定「法定救濟期間經過後」之要件，此屬無待調查一望即知之違法。

基上，原裁定認系爭4號函、4A號函沒有一望即知之違法性，難認有據。

㈢地方自治團體就地方自治事項之立法權、執行權係屬地方自治之核心領域，核心成分，原裁定否定臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例之規制效力，已侵害臺中市關於其環境保護事項之地方立法權，復認系爭4號函、4A號函已使抗告人就執行地方制度法第18條第9款第2目「直轄市環境保護」之職權陷於無法行使，則系爭4號函、4A號函顯已剝奪地方自治團體（臺中市）地方自治核心領域，臺中市地方自治權核心領域之損害自屬難於回復，乃原裁定竟以無涉地方自治團體之組織、地位之推翻，認系爭4號函、4A號函所侵害之臺中市自治權未發生難於回復之損害，要屬無稽。

又本件合理估算原處分剝奪臺中市關於環境保護之地方自治事項執行權、立法權至少3年2月，此期間臺中市之自治核心領域所受損害，顯無法以金錢賠償，依一般社會通念，應屬難於回復之損害，惟原裁定為相反認定，顯屬可議。

㈣受處分人在行政訴訟勝訴確定後，其所受侵害之抽象法律地位當然回復，此與受處分人在本案訴訟確定前所受之具體損害是否屬難於回復，係屬二事，惟原裁定認為，只要抗告人在行政救濟勝訴判決確定後所受地方自治權之侵害即得回復、不致於發生難於回復之損害云云，顯將二者混淆，要屬無稽。

㈤科學技術專業領域並非法院不得介入審究之禁地，縱然是在聲請行政處分停止執行案件，法院仍應為實質認定，有原審109年8月6日院楨丁股109停00062字第1090009994號函（另案109年度停字第62號案件：行政院函告臺中市政府訂定公布之臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例第3條、第4條及第6條無效）可證。

是以，抗告人於原審已提出證據說明燃燒生煤對環境污染、生命身體健康之危害，倘原審對之有所疑問，亦可向抗告人及相對人為必要調查及闡明，惟原裁定稱參加人重啟鍋爐是否致生污染環境、傷害健康等損害，尚待科學驗證其因果關係，顯然迴避法院「實質審查」之義務。

又原處分撤銷抗告人之處分3，已使台中發電廠於109年6月24日重啟M02製程，燃燒生煤排放對人體生命身體健康有害之物質，並得隨時輕易重啟M03製程，且系爭4號函、4A號函亦使抗告人於本案爭訟確定前（合理估算約3年2月）無法本於職權另為處分抑制，則系爭4號函、4A號函之效力致使台中發電廠得違法使用M02及M03製程，造成空氣污染，危害臺中市民、全國人民之生命身體健康，惟原裁定卻認為系爭4號函、4A號函之效力無法推導出有何損害發生，復稱如果參加人重新啟動鍋爐，並非系爭4號函、4A號函不停止執行所致，自有違誤。

五、本院查：㈠系爭4號函及4A號函係以抗告人之處分1、2、3違反空氣污染防制法第24條第4項及第28條第2項規定授權發布之固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法之規定，而依行政程序法第117條規定，依職權撤銷抗告人所為處分1、2、3（見原審卷1第45至51頁）。

而處分1、2、3係抗告人以參加人違反空氣污染防制法第24條第2項、第4項、第28條第2項、第62條第1項第5款、第96條第1項第3款、固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法第23條、行為時生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法第10條及臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例第3條第4項後段規定，分別對參加人裁處罰鍰、限期改善、廢止系爭M02及M03操作許可證及生煤使用許可證，並命參加人環境保護權責人員環境講習等（見原審卷1第53至68頁）。

抗告人不服系爭4號函及4A號函向原審聲請停止執行，並於原審裁定後於109年8月11日提起本案訴訟。

㈡本件抗告人對於相對人依行政程序法第117條規定撤銷其處分1、2、3，有所不服，乃屬與中央監督機關間公法上之爭議，而中央對地方監督之個案處置是否該當行政處分，得否提起行政爭訟？可否聲請停止執行？因地方自治團體所辦理事項係自治事項或委辦事項而有不同。

倘地方自治團體辦理自治事項之決定遭中央主管機關撤銷，則涉及中央法規適用在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋，屬於有法效性之意思表示，係行政處分，地方自治團體對該處分不服者，自得循行政爭訟程序解決之，並得依行政訴訟法第116條聲請停止執行該處分。

惟倘若地方自治團體辦理委辦事項之決定遭中央主管機關撤銷，則在委辦事項之領域，地方自治團體受國家之委任而承擔起國家任務，與國家之間處於「內部法律關係」，而與憲法對地方自治之制度性保障無涉，係中央主管機關對於地方自治團體所為之監督措施，並不發生外部法律效果，故其性質並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟或聲請停止執行。

本件抗告人所不服之程序標的，究屬關於自治事項或中央委辦地方之委辦事項，涉及憲法第10章中央與地方權限劃分、地方制度法第14條所定直轄市辦理自治事項與委辦事項之事務應如何區分，此一實體爭議，自須由抗告人、相對人及參加人於本案訴訟詳為攻防，經由言詞辯論後而為判定，實難於暫時的權利保護程序，於受限的時間內，僅依兩造提出的證據資料，即時為調查的結果，就此實體爭議予以認定。

然縱依抗告人之主張，系爭4號函、4A號函果係行政處分，則其依行政訴訟法第116條之規定，聲請停止系爭4號函、4A號函之執行，亦必須系爭4號函、4A號函的執行，抗告人將發生難於回復的損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響時，始得准予停止執行。

反之，如系爭4號函、4A號函的執行，並不會致抗告人難於回復之損害，即與停止執行之要件不合，自難准予其停止執行之聲請。

原裁定循此就停止執行要件而為論述，理由雖有不同，但駁回抗告人聲請的結論是正確的（詳後述），仍應予以維持。

㈢復按行政訴訟法第116條第2項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」

所謂「難於回復之損害」，係指損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難的程度，而且其損害不能以相當金錢填補者而言，至於當事人主觀認知上難於回復的損害，並不屬於該條所指難於回復的損害。

經查：1.系爭4號函及4A號函，縱如抗告人所稱係對其所為之行政處分，然系爭前開函既係相對人依行政程序法第117條所為撤銷抗告人之處分1、2、3，一經作成並對外發生效力，即生消滅所撤銷之行政處分之法律上效力，無待另為執行行為。

從而，以其為聲請停止之程序標的，作用在行政訴訟法第116條第5項所稱之停止其效力，即不生處分之形成效力。

2.關於我國現行暫時權利保護的「停止（原處分）執行」制度，法律並沒有以外國學說所稱的「審究本案訴訟勝訴概然性」直接作為法律要件，而是於訴願法第93條第3項、第2項及行政訴訟法第116條第2項分別將「行政處分之合法性顯有疑義」及「原告之訴在法律上顯無理由」列為「得停止執行」及「不得停止執行」的態樣，以符合停止執行制度原則上是對獲得撤銷訴訟勝訴判決確定的受處分人或訴願人，提供有效法律保護的基本精神。

從而，行政法院於審查停止執行的聲請時，依即時可得調查的事證判斷，如果聲請人的本案訴訟勝訴可能性大於敗訴可能性，則可認行政處分的合法性顯有疑義，即得裁定停止執行；

反之，如果聲請人的本案訴訟顯會敗訴（法律上顯無理由），則應駁回其聲請；

如果聲請人的本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴的情形，則應審查原處分的執行是否會發生難於回復的損害，而且有急迫情事，以及停止執行對公益有無重大影響等要件，再加以決定。

3.相對人以系爭4號函及4A號函撤銷抗告人之處分1、2、3，其理由係以107年8月1日修正公布之空氣污染防制法第24條第4項及第28條第2項規定，已授權中央主管機關增加全國一致性審查原則及審查程序之訂定，俾利遵循，以減少爭議，相對人亦已於108年9月26日發布固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法，抗告人之處分1、2、3業已違反前揭空氣污染防制法及固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法等情。

行政院並於109年3月13日函告臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例部分條文無效。

因此系爭4號函及4A號函之爭議，實係源於相對人以空氣污染防制法於107年8月1日修法後，對於固定污染源操作許可，已制定全國一致性之審查標準，而認抗告人對「生煤使用之許可條件」之解釋與「生煤使用許可證審查原則」與相關規定不合，相對人係基於上級機關之監督，據以撤銷抗告人之處分1、2、3。

抗告人則以相對人之監督處置已對臺中市自治權形成干預，屬難於回復之損害，抗告人為臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例之主管機關，且臺中市政府有關空氣污染防制法之權限係由抗告人執行，因而為之聲請系爭4號函及4A號函於其行政爭訟終結確定前停止執行。

是本件爭議，中央對地方監督之個案處置究竟是自治事項或委辦事項，系爭4號函及4A號函客觀上是否有抗告人所指的違法情事，仍應經實質調查、審理認定才能判斷，無法僅憑抗告人所述的情形，或現有及時可調查之事證，就足以認定系爭4號函及4A號函的合法性顯有疑義。

抗告人另主張臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例第3條第4項所稱減少「生煤使用量」40%係以「生煤實際使用量」為計算，惟系爭函違法以「原許可證核定生煤用量」為計算，明顯違反上開自治條例立法者於總說明之例示，且此一違法瑕疵只要翻閱卷內之上開自治條例總說明即可輕易查知，此屬無待調查一望即知之違法云云。

然依固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法第9條及第62條第3項規定，係明定記載於生煤使用許可證上之核定之燃料「使用量」而非「實際使用量」，則臺中市所制定之公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例第3條第4項後段規定「……自本自治條例公布日起4年內減少生煤使用量百分之40」究應為許可證「許可使用量」或「實際使用量」即生爭議，難認抗告人就系爭4號函及4A號函之本案訴訟勝訴可能性大於敗訴可能性，自難認定系爭4號函及4A號函合法性顯有疑義。

抗告人前開主張，自無足採。

4.抗告人主張系爭4號函及4A號函不停止執行，將使抗告人就執行地方制度法第18條第9款第2目「直轄市環境保護」之職權陷於無法行使，顯已剝奪地方自治團體（臺中市）地方自治核心領域，臺中市地方自治權核心領域之損害自屬難於回復云云。

然系爭4號函及4A號函係以抗告人之處分1、2、3違反空氣污染防制法第24條第4項及第28條第2項規定授權發布之固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法之規定，而撤銷抗告人之處分1、2、3，自無涉及臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例之規制效力。

系爭4號函及4A號函撤銷抗告人處分僅係其對個案之處置，無涉地方自治團體組織、地位之推翻，亦非直接對自治法規效力之否定，系爭4號函及4A號函若不停止執行，其所影響無非係抗告人處分因被撤銷而溯及失效，使抗告人未能依其處分對參加人為罰鍰、限期改善、講習及廢止系爭M02及M03操作許可證及生煤使用許可證。

惟罰鍰部分既以金錢為內容，如抗告人未來本案勝訴，仍可執行該罰鍰處分，不會發生難於回復之損害。

又講習部分，縱未停止執行，抗告人未來本案訴訟勝訴，再對參加人執行講習處分，亦無困難，亦不生難於回復之損害。

至抗告人主張系爭4號函及4A號函撤銷抗告人之處分，抗告人無法對參加人限期改善及廢止系爭M02及M03操作許可證及生煤使用許可證，台中發電廠於109年6月24日重啟M02製程，燃燒生煤排放對人體生命身體健康有害之物質，並得隨時輕易重啟M03製程，且系爭4號函及4A號函亦使抗告人於本案爭訟確定前（合理估算約3年2月）無法本於職權另為處分抑制，則系爭4號函及4A號函之效力致使台中發電廠得違法使用M02及M03製程，造成空氣污染，危害臺中市民、全國人民之生命身體健康云云。

然查，參加人於108年11月22日向抗告人提出系爭M02及M03操作許可證及生煤使用許可證展延申請，抗告人雖以處分3廢止系爭M02及M03操作許可證及生煤使用許可證，惟經相對人以系爭4號函予以撤銷，故系爭M02及M03操作許可證及生煤使用許可證仍屬有效，參加人就此所為之操作許可證及生煤使用許可證展延申請，仍待抗告人依法續為審查，依空氣污染防制法第30條第3項規定，於未為准駁之審查期間，參加人仍得依原許可證內容操作或使用，此有相對人109年6月10日環署空字第1090041577號函文可稽（見原審卷3第287至289頁），因此於現行法秩序下，縱未停止系爭4號函及4A號函之執行，參加人仍須遵照抗告人核發之許可證繼續操作，受許可證有關總量管制之規制，並不存在管制真空之情形。

參加人既須受空氣污染防制法所定標準規範及許可證之管制，抗告人無論基於自治事項或委辦事項對於參加人之監督管制權之行使，並無難於回復之損害。

抗告人前開主張，自無足採。

5.又依抗告人所核發參加人之操作許可證及生煤使用許可證登載內容，相對人主張縱依4年內減少4成，則參加人全年使用生煤數量不得超過1,260萬公噸；

抗告人則主張依臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例第3條第4項後段規定，參加人108年1月26日至109年1月25日全廠生煤年使用量不得超過1,104萬公噸。

是縱未停止系爭4號函及4A號函之執行，參加人全年使用生煤數量係最高1,260萬公噸或1,104萬公噸之區別，其間相差156萬公噸，參加人主張本年度截至109年7月26日止，全廠僅使用約677.4萬公噸生煤，未逾1,104萬公噸，則抗告人自須釋明未停止執行系爭4號函及4A號函之執行，參加人生煤使用量必然逾1,104萬公噸，且須釋明就所相差156萬公噸之生煤數量必然造成空氣污染，危害臺中市民、全國人民之生命身體健康。

因無論系爭4號函及4A號函是否停止執行，參加人本得繼續依許可證操作各機組，各項空氣污染物排放仍須依照空氣污染防制法及許可證所定之排放標準，非謂參加人使用M02及M03製程，即必然造成空氣污染，系爭4號函及4A號函之執行與造成臺中市民、全國人民之生命身體健康損害，其間之直接因果關連性，尚待釋明。

抗告人僅泛稱系爭4號函及4A號函之執行將造成臺中市甚至全國之空氣污染，致生難於回復之損害，顯未盡釋明責任，抗告人既未能釋明系爭4號函及4A號函之執行，將致其受有難於回復之損害，更難謂有何急迫之情。

抗告人於原審所為停止執行之聲請，自不應准許。

㈣綜上，原裁定以抗告人所為本件停止執行之聲請，不符行 政訴訟法第116條所定要件，而予駁回。

揆之上開規定及說 明，尚無不合。

抗告意旨猶執前詞指摘原裁定違誤，求予 廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 109 年 10 月 29 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新
法官 陳 秀 媖
法官 林 妙 黛
法官 王 俊 雄

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 10 月 29 日
書記官 張 玉 純