最高行政法院行政-TPAA,110,上,229,20220224,1

最 高 行 政 法 院 判 決
110年度上字第229號
上 訴 人 陳麗玥




訴訟代理人 楊慧娘 律師
邱芬凌 律師
蘇唯綸 律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 徐國勇
參 加 人 屏東縣政府

代 表 人 潘孟安

上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國110年1月14日
高雄高等行政法院108年度訴字第88號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、參加人辦理屏東火車站周邊光復路及柳州街拓寬工程（下稱系爭工程），需用屏東縣○○市○○段○小段7地號等37筆土地（下稱系爭工程用地），合計面積0.0605公頃，乃檢附徵收土地計畫書（下稱系爭徵收計畫書）及圖等有關資料，經民國107年2月7日被上訴人土地徵收審議小組（下稱審議小組）第150次會議決議准予徵收，被上訴人遂以107年3月23日台內地字第1070017483號函（下稱原處分）核准徵收，及一併徵收土地改良物（下稱系爭徵收案）。
交由參加人以107年4月10日屏府地權字第10712372501號公告（下稱107年4月10日公告），並以屏府地權字第10712372502號函知土地所有權人，以屏府地權字第10712372503號函知土地改良物所有權人。
上訴人所有之系爭189-1、189-4及189-5地號土地(面積各爲14平方公尺、6平方公尺、3平方公尺) 及其土地改良物（下稱系爭房地）坐落於系爭工程範圍內，上訴人不服原處分，提起訴願，經決定駁回，遂向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：「訴願決定及原處分均撤銷」。
經原審依職權命參加人獨立參加本件被上訴人之訴訟，並以108年度訴字第88號判決（下稱原判決）駁回後，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人暨參加人在原審答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
㈠參加人依土地徵收條例第10條規定，分別於105年3月7日、105年4月29日及105年5月27日舉行3場公聽會，說明興辦事業概況與事業計畫之公益性、必要性、適當性及合法性，並針對土地所有權人及利害關係人陳述意見進行明確回應及處理。
參加人提出之協議價購價格，係委託太宇不動產估價師事務所（下稱太宇事務所）查估之市價，因系爭工程用地屬都市計畫所劃設之道路用地即公共設施保留地，不動產估價師事務所乃依不動產估價技術規則第97條規定為價格查估，綜合評估系爭工程用地之合理市價為每平方公尺新臺幣（下同）67,700元至79,800元，參加人以綜合評估後之價格與土地所有權人協議，難謂有不合理之處。
參加人舉辦3次協議價購會議前，均分別通知土地所有人開會事由、時間、地點，並檢附說明資料，以利土地所有人進行協議並表示意見；
並於現場回答土地所有人提出之問題，若有以書面陳述意見者，亦以書面回答。
又被上訴人曾以106年5月9日台內地字第1060032080號函命參加人就回覆人民陳述意見予以補正，參加人業以106年9月28日屏府地權字第10673029300號函附審查意見回覆表補正及說明。
太宇事務所估價報告書等原始協議價購工作屬機關作成行政決定前之準備作業文件，部分內容亦涉及個人隱私，依行政程序法第46條第2項第1款及第3款規定，參加人未予提供尚無違誤。
㈡審議小組第150次會議附帶決議第1點促請參加人對異議之部分土地所有權人持續加強溝通，係為減少日後實施開發之阻力，性質僅屬事實上之建議，並非課予參加人特定之作為義務，亦未對審議小組之決議內容加以限制，更未要求參加人就系爭工程之必要性及妥適性或徵收合法性進行修正、說明。
從而，參加人依據上述附帶決議第3點，以107年3月5日屏府地權字第10707693500號函（下稱107年3月5日函），向被上訴人檢陳其申請徵收說明簡報及「屏東火車站周邊之光復路、柳州街及建民路交通流量調查報告」（下稱系爭交通流量調查報告）後，被上訴人以原處分核准徵收，經核尚無違誤。
㈢上訴人主張系爭徵收計畫書及系爭交通流量調查報告內容不實，然查：
⒈系爭工程係配合屏北鐵路高架化計畫、變更屏東都市計畫以因應屏北鐵路高架化、屏東火車站之新建，及陸橋拆除後原通往車站之車流將改行系爭路段所生之交通需求，所辦理站區周邊道路拓寬工程。
依系爭工程周邊道路通往車站示意圖所示，臺鐵高架化啟用，鐵路陸橋拆除後，台3、台27省道係與光復路將形成平面交會路口，原經由民族路或逢甲路通往屏東火車站之台3及台27省道車流將直接行駛於光復路，並無上訴人所稱將車流自光復路導引左轉至柳州街（即建民路）再至台3線之規劃。
而參加人開通之重慶路係屬站區內道路，乃強化屏東火車站前後站之連結，紓解車流量有限，故不能因此否定柳州街、建民路之道路拓寬需要。
⒉屏東火車站作為全臺西側鐵路之一環，彼此相通，具有加乘之運輸效果，且車站之新建，尚須仰賴聯外道路系統之配合，方能發揮其連結屏東縣市內外交通網路樞紐之功能，顯然並非僅提供在地居民出入使用。
故縱使屏東縣近年確有人口遞減之情形，亦尚難僅以單一人口負成長之趨勢，遽論系爭徵收計畫書所引據之92至96年屏東站平均「旅客運送量」之數據資料與現狀不符，進而否定光復路及柳州街作為屏東火車站聯外道路所承載之交通需求。
⒊依系爭徵收計畫書所附「屏東縣屏東市交通路網整體規劃可行性評估委託規劃期末報告書第三章」之市區道路幾何特性表及路段旅行速率表，光復路（柳州街-復興路段）為雙向各1混合車道，道路等級為二級，於晨昏尖峰時段道路車行速率服務水準多為C級，僅有平日晨峰時段提升至B級，顯示該路段道路服務水準不佳。
又參加人針對光復路、柳州街及建民路之路段，另重新進行道路服務水準及交通流量相關調查分析。
系爭交通流量調查報告係以交通部運輸研究所臺灣地區公路容量手冊，作為判別道路服務水準之依據，在屏東火車站周邊道路分3處駐點，分別於假日及平日之尖峰時段，即6點至9點、16點至19點之上、下班通勤時段，調查道路容量及各時段車輛通行數量，並據以計算道路飽和度（V/C）及其服務水準。
駐點一柳州街、建民路與光復路口之平日車流量，柳州街車流量狀況屬穩定車流，服務水準皆處於B或C級；
建民路車流量狀況屬接近不穩定車流及不穩定車流，服務水準皆處於C級至E級，且建民路與柳州街及光復路之路口前約60公尺皆為商家，值上、下班時段其服務水準恐已處於強迫車流（交通阻塞之狀態），故建議改善方式：1.擬定車流改道路線及方案、2.進行道路拓寬，可見柳州街、建民路與光復路路段，於平日尖峰時段之承載狀態已不堪負荷，確有進行道路拓寬之需要，並非無據。
且系爭交通流量調查報告業經參加人於審議小組第150次會議中向各委員補充說明，並以107年3月5日函檢陳供被上訴人歸檔查考。
是上訴人指摘系爭徵收計畫書部分參數不詳、部分引據資料精準度不足或失準，均不影響審議小組之判斷結論。
⒋上述報告於107年1月28日（星期日）及107年1月30日（星期二）進行調查，距春節假期半個月以上，自無受傳統年節影響之情形。
且對照系爭交通流量調查報告圖一「屏東火車站周邊道路交通流量調查位置」及系爭徵收計畫書附件13「土地使用計畫圖」，柳州街與建民路係銜接屏東火車站站區南北側交通主要動線之一，通行車輛並非以往來傳統市場之車輛為限。
則上訴人以調查期間及地點受傳統年節及傳統市場影響為由，主張上述報告內容不實，並不可採。
又系爭交通流量調查報告已敘明其判斷道路服務水準，則無必要調查原始工作底稿。
上訴人主張協昌工程顧問有限公司（下稱協昌公司）逾越業務項目及執業範圍縱然為真，至多屬是否構成工程技師懲戒問題，並無調查數據不能使用之情形存在，系爭交通流量調查報告尚非不能作為參加人及審議小組審視屏東火車站周邊道路服務水準之參考。
㈣需用土地人對於興辦公益事業所需土地之勘選，容有一定之「裁量空間」；
如其裁量與經驗及論理法則並無違背，即難認與土地徵收條例第3條之1規定不符情事。
查系爭徵收案係配合都市計畫，將站區西側之柳州街拓寬為12公尺，以作為屏東火車站周邊地區之主要聯外道路之一，確實有助於達成提升交通運輸效能；
而依徵收土地圖說、土地使用計畫書及本案都市計畫及套繪之地籍圖，清楚顯示系爭工程用地範圍內公有土地、私有土地及系爭房地坐落位置，足見系爭工程為盡可能使用交通部臺灣鐵路管理局（下稱臺鐵局，原判決漏載交通部）之土地，係將部分鐵路及車站用地作為道路使用以增加路寬，以減少私有土地徵收及地上物拆遷，亦核屬具備妥適性之最小侵害手段。
系爭房地坐落位置既在建民路緊臨屏東火車站站區之一側，在辦理道路開闢時，自無可避免使用到系爭房地，具有徵收之必要性。
上訴人所指公勇路及建華一街中間之建民路段，既未與光復路直接相連，且非緊鄰站區周邊之道路，本不在系爭工程及徵收範圍，自難認原處分有何瑕疵。
依據107年2月7日審議小組第150次會議紀錄，審議當時均無委員反應有未收受相關書圖資料或資料缺漏之情形，且作成准予徵收之決議，可見被上訴人會前提供審議小組委員之相關資料，應已足以作為渠等進行審議判斷之基礎。
上訴人再以被上訴人未提出會議全程錄音譯文，或未依其請求說明附帶決議內容等由，主張審議小組徒具會議形式、未實質審議，並聲請傳喚該次會議出席委員到庭證述系爭徵收案討論過程及決議情形云云，均屬主觀之臆測，亦無可採，且無調查必要等語，以原判決駁回上訴人於原審之訴。
四、上訴意旨略謂：
㈠被上訴人核定原處分，係根據參加人提送之「變更屏東都市計畫（配合屏北鐵路高架化計畫）（第一階段）案」為基礎，而該都市計畫乃本於「變更屏東都市計畫（配合台鐵高雄潮州捷運化建設計畫）案」加以辦理，惟上開都市計畫變更均適用都市計畫法第27條第1項第4款而非以定期通盤檢討之方式辦理。
由交通部鐵路改建工程局（下稱鐵工局，業於107年6月11日改制為交通部鐵道局）提出上開都市計畫變更既成道路為計畫道路之內容，已可預見將因此發動徵收，除了不見例外適用個案變更之規定外，亦無從勾稽該變更之科學數據說明，然參加人卻照單全收，並於徵收計畫中才加入交通流量分析，配合鐵工局不帶理由之變更明甚。
原審雖認定審議小組已斟酌系爭徵收案之必要性等，卻忽略審議小組漏未討論所審核之文件適用依據是否有違法之虞，即有判決理由不備。
再者，審議小組於第150次會議附帶決議要求參加人補充說明技術服務廠商應就系爭房地相關路段提出交通流量調查報告，以實徵收必要性，則「變更屏東都市計畫（配合屏北鐵路高架化計畫）（第一階段）案」之決定亦應提出。
然參加人在99年都市計畫委員會及103年被上訴人都市計畫委員會審議時，均無提供上開交通流量相關資料供委員討論之用，被上訴人作成決定即屬可疑。
上訴人於原審一再表示應重新檢視被上訴人審議小組委員審閱之資料以及是否有實質審議，原審略而不論，僅表明所提資料均已符合要求，顯有判決不備理由。
㈡審議小組所作「補正後再議」之決議，係為說明「變更屏東都市計畫（配合屏北鐵路高架化計畫）（第一階段）案」中既成道路變更為計畫道路之必要性是否存在，上訴人質疑協昌公司不具備交通調查之業務項目及專業能力，要求參加人及被上訴人提出具體事證說明，即非無據。
況參加人遲至107年徵收審議期間方提出該補充資料，利害關係人於公告或公開展覽時無從表示意見，程序已有瑕疵。
原審認定技術服務廠商無專業能力，卻又接受其提出之數據，直接代替審議小組認定該數據應可使用，即有判決理由矛盾。
㈢參加人函知上訴人參加協議價購會議時，所提文件已載明「按照當期之市價補償其地價」、「應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價」等。
惟上訴人因無從知悉參加人計算之方式，遂陳述意見請求釋疑，參加人未實質回應，經被上訴人請參加人提出說明，參加人回覆係資料已附上、內容已說明云云。
為此，上訴人於原審請求調閱太宇事務所留存之原始工作底稿暨相關調查資料等，用以瞭解協議價購之鑑估基礎資料，但參加人未提出，原審也容忍參加人提出估價報告書副本替代，該文件內容僅係「不動產估價報告書內容摘要」，上訴人仍無從知悉參加人提出之報告所據為何。
是以協議價購過程是否符合土地徵收補償市價查估辦法第2條、第6條及不動產估價技術規則第8條規定，不僅無法週知，且無受檢視之可能，則人民形同被迫單方接受，而無議價討論之機會。
上開資料並不在政府資訊公開法第7條第1項及第18條之規定限制公開之範圍，原審稱「惟參加人已提出太宇事務所估價報告書，並就協議價購價格資訊及價格訂定之程序，以口頭及書面等方式充分告知土地所有權人，則相關原始工作底稿暨相關調查資料是否提供土地所有權人閱覽，對參加人與各土地所有權人進行實際磋商議價尚無影響」尚嫌速斷，有判決理由不備。
㈣上訴人依原判決所示內政部地政司網址查詢，發現該網站在107年1月23日「審查會議預告」對於審議小組第150次會議系爭工程之檔案文件內容，僅18頁加上圖5頁共23頁而已。
原審認定審議委員已取得完整之徵收計畫書，顯然與事實不符，違反論理、經驗法則，且對於上訴人主張恝置不論，亦有判決理由不備。
與會委員明顯僅以該18頁文字，即率認參加人徵收程序合法准予徵收，所為判斷明顯「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」，而被上訴人恣意濫用，原判決未予撤銷，顯有違反本院99年度判字第326號判決之違背法令。
又如開會資料均有寄給與會之委員，應該屬大宗郵件，上訴人在原審多次請求函中華郵政總局及命內政部會計室提出郵資支出傳票，況上開寄送資料及會議錄音檔案為107年，迄至109年僅短短兩年，仍在公文保存期限，被上訴人卻稱時日久遠拒為提出云云，原審反而認為其主張事實為真實，顯有違反恣意禁止原則、誠信原則、信賴保護原則及行政訴訟法第164、165條之違背法令。
㈤依原審109年8月25日在系爭房地現場勘驗並製作之示意圖及卷附照片，可知建民路臨公勇路以北之街道東側邊線之延伸，與上訴人之街道延伸成一直線，道路邊線順暢，不會造成壅塞，反而上訴人對面之住戶即西側道路邊線往南延伸，有一大片建物阻擋在建民路道路中心線西側上，應徵收對面住戶土地方能貫連建民路南北道路。
果徵收上訴人土地，則自柳州街要進入建民路時，必須刻意左轉才能進入建民路，待行經本徵收路段後另需再向右轉回建民路，反而通行更不便。
故原處分徵收上訴人土地，明顯違反必要性及妥適性，顯有濫用權利。
而需用機關提供審議委員之徵收圖示比例尺過大，審議委員無法獲得完全正確之資訊，造成錯誤判斷，原處分違反公益原則（司法院釋字第382號解釋），且違反土地徵收條例第3條第2款及第3條之1第1項及第13條規定徵收須符公益性、必要性、妥適性及合理性。
原審認無可避免要使用到上訴人之土地而有徵收之必要云云，惟本件縱徵收西側○○段297-303等地號土地，亦未違反公有地優先徵收原則，原審顯未依事實認定而有違證據法則，且未說明不採上訴人爭執之徵收妥適性及必要性之理由，亦同有理由不備。
㈥原判決對於徵收計畫書所附「屏東縣屏東市交通路網整體規劃可行性評估委託規劃期末報告書」第三章提及光復路、柳州街及建民路之流量負荷乘載不敷使用，徵收範圍即為柳州街、光復路與建民路之路段，均為緊鄰站區，卻稱建民路非屬站區之範圍，顯然昧於事實，前後理由矛盾。
五、本院判斷：
㈠土地徵收條例第3條第2款規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；
徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：二、交通事業。」
第3條之1第1項規定：「需用土地人興辦公益事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，並應儘量避免耕地及優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地。」
第10條第2項前段規定：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」
第11條規定：「（第1項)需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；
所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。
(第2項)前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。
如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。
(第3項)第1項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。
(第4項)第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。
(第5項)前項所稱市價，指市場正常交易價格。」
第13條第1項、第2項規定：「（第1項）申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。
（第2項）中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。
二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。
三、該事業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。
四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。
五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。
六、依本條例第34條之1提出之安置計畫是否合理可行。
七、其他依法應為或得為審查之事項。」
第13條之1第1項規定：「前條所稱徵收計畫書，應記載下列事項，並檢附相關證明文件：……四、興辦事業計畫之必要性說明。
五、與土地所有權人或土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得之經過情形及所有權人陳述意見之情形。
六、公益性及必要性評估報告。
……十二、舉行聽證、公聽會、說明會之情形，並應檢附會議紀錄及出席紀錄。
……」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」
第15條規定：「（第1項）中央主管機關為審議徵收案件，應遴聘（派）專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式辦理之。
（第2項）前項專家學者應由地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域學者組成，其中專家學者及民間團體代表不得少於2分之1。」
㈡內政部土地徵收審議小組設置要點第1點規定：「內政部（以下簡稱本部）為審議土地徵收案件，特設土地徵收審議小組（以下簡稱本小組）。」
第2點第1款規定：「二、本小組任務如下：㈠審議申請徵收土地或土地改良物案件。」
㈢查，參加人為因應屏北鐵路高架化及配合屏東都市計畫劃定屏東火車站站區周邊道路之計畫寬度，即站區北側光復路由計畫道路南界往站區拓寬5公尺，寬度至18公尺，長度800公尺，站區西側柳州街由計畫道路西界往站區拓寬至12公尺，爰辦理系爭工程；
需用土地總筆數96筆面積共5,176平方公尺，其中私有土地61筆面積863平方公尺(其中涉及上訴人所有各14平方公尺、6平方公尺、3平方公尺等3筆土地，及店面騎樓及店面一部分）、公有土地35筆面積4,313平方公尺，乃依土地徵收條例第10條規定，分別於105年3月18日、105年5月10日及105年6月6日舉行3場公聽會（原判決誤載為105年3月7日、105年4月29日及105年5月27日），說明興辦事業概況與事業計畫之公益性、必要性、適當性及合法性，並針對公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見進行明確回應及處理，及於105年9月30日、105年11月24日及106年11月28日舉行3場協議價購會議，經協議價購取得其中24筆土地，其餘37筆土地協議未成，參加人乃於106年4月14日以屏府地權字第10612048400號函檢送徵收土地計畫書及徵收土地圖說、土地使用計畫圖等文件，向被上訴人申請徵收系爭工程用地，並一併徵收其土地改良物，經被上訴人提交審議小組實質審議，嗣經審議小組第150次會議決議准予徵收，被上訴人遂以原處分核准系爭徵收案，交由參加人以107年4月10日公告，並以屏府地權字第10712372502號函知土地所有權人，以屏府地權字第10712372503號函知土地改良物所有權人等情，已經原審依調查證據之辯論結果詳予認定在案，核與卷內證據相符。
原判決因認原處分業已實質審查系爭徵收案之公益性、必要性及妥適性，並踐行與上訴人協議價購程序未能達成協議，始作成核准徵收之原處分，因而駁回上訴人之訴，經核與前揭規定相合，認事用法並無違誤。
㈣按事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。
關於系爭徵收案之公益性、必要性及被上訴人審議過程，原判決業已論明，本件經被上訴人召開審議會議，其中106年10月25日召開之審議小組第143次會議審議結果，決議請參加人就協議價購程序再行檢視確認，並補充相關書面資料，而決議「補正後再議」。
嗣經參加人補正後，被上訴人再於107年1月23日以台內地字第1071301237號開會通知單，檢附該次會議議程、待審案件一覽表等會議資料通知審議小組委員及相關單位將於107年2月7日召開審議小組第150次會議，該函文備註第2點載明，徵收土地計畫書、徵收土地圖說及土地使用計畫圖已上傳至被上訴人國土空間及利用審議資訊專區（網址：http://lud.cpami.gov.tw /歷次會議），供審議委員於會議前詳細閱覽，而據107年2月7日審議小組第150次會議紀錄，審議當時均無委員反應有未收受相關書圖資料或資料缺漏等情形。
又系爭交通流量調查報告所載，駐點一柳州街、建民路與光復路口之平日車流量，柳州街車流量狀況屬穩定車流，服務水準皆處於B或C級；
建民路車流量狀況屬接近不穩定車流及不穩定車流，服務水準皆處於C級至E級，且建民路與柳州街及光復路之路口前約60公尺皆為商家，值上、下班時段其服務水準恐已處於強迫車流（交通阻塞之狀態），故建議改善方式：1.擬定車流改道路線及方案、2.進行道路拓寬（原審卷一第207至221頁），可見柳州街、建民路與光復路路段，於平日尖峰時段之承載狀態已不堪負荷，確有進行道路拓寬之需要，參加人並將系爭交通流量調查報告於審議小組第150次會議中向各委員補充說明，並以107年3月5日屏府地權字第10707693500號函檢陳供被上訴人歸檔查考（原處分卷第3、39頁），故配合都市計畫，將站區西側之柳州街拓寬為12公尺，以作為屏東火車站周邊地區之主要聯外道路之一，確實有助於達成提升交通運輸效能。
本件審議小組委員已於會前取得會議資料，而得先行準備、掌握審議重點，提升會議進行審查、討論之效率，審議小組委員認有資料不足或缺漏可能影響審查者，均可命被上訴人或參加人補正後再行審議，依上述過程可知被上訴人會前提供審議小組委員之相關資料，已足以作為審議小組委員進行審議判斷之基礎，自屬有據，並已詳述其認定所憑證據及理由，經核與證據法則無違，亦無違經驗法則及論理法則。
上訴意旨徒以審議小組第150次會議資料不全，其以不完全之資訊所為判斷，即屬恣意，原審竟採信被上訴人拒不提出寄送會議資料及會議錄音檔之理由，對上訴人之主張不予置理，且參加人係於審議小組審議時始提出有關協昌公司評估交通流量壅塞假像之報告等補充資料，惟協昌公司是否具備交通調查之專業能力，顯屬可疑，上訴人無從於原處分作成前階段之公告或公開展覽時表示意見，原判決顯違反恣意禁止、誠信原則、信賴保護原則及行政訴訟法第164條、第165條等違背法令情事，並有判決理由不備及矛盾之違法云云，即非可採。
㈤原判決復以審議小組嗣於第150次會議實質討論後審酌：「一、本計畫道路係為因應屏北鐵路高架化及屏東車站新建後，出入旅客、接送車輛以及客運車輛調度增加，以及復興路橋與和平路橋拆除後，原往返於台3線、台27線間及通往火車站經由民族路及逢甲路之車流逐漸改行本工程路段，使原有路幅寬度不足之道路更形壅塞，導致站區周邊光復路形成交通瓶頸、整體行車速度降低、服務水準不佳及行車安全等問題，爰配合屏東都市計畫變更，檢討調整站區周邊之光復路及柳州街計畫寬度，以強化屏東新站周邊市區道路運輸功能，並作為屏東車站、屏東轉運站銜接周邊地區之主要聯絡道路。
二、工程範圍內無已登錄之文化古蹟，且對生態環境影響甚微。
本計畫道路呈L形（光復路及柳州街），光復路西段起於柳州街兩側，東側沿鐵路往東延伸銜接正交復興路止；
柳州街北端起於光復路往南至公勇路止，總長度分別為800、110公尺，依據都市計畫寬度18及12公尺辦理拓寬。
為達道路服務水準的要求下，於都市計畫變更階段已採公有地優先利用原則，以最小限度徵收需求之最精簡設計，盡量避免徵收私有土地，用地勘選已達必要最小限度之範圍，尚無其他可替代地區。
工程完工後可為市區居民及搭乘火車之民眾提供安全優良之行車空間，有效改善現況路寬不足問題，並配合站區整體交通動線，以提升車流運作之效率、整體運輸效能及道路服務水準。
經依土地徵收條例第3條之2所定評估因素綜合評估及審查結果，符合徵收之公益性及必要性。」
等情後，決議「准予徵收」；
而系爭工程用地計私有土地61筆（約863平方公尺）、公有土地35筆（約4,313平方公尺），私有土地約佔用地總面積16.67％，公有土地部分約佔用地總面積83.33％，依徵收土地圖說、土地使用計畫書（系爭徵收計畫書第736頁、第740頁）及本案都市計畫及套繪之地籍圖（原審卷二第49、53頁）所顯示系爭工程用地範圍內公有土地、私有土地及系爭房地坐落位置之情形，已盡可能使用臺鐵局之土地，即將部分鐵路及車站用地作爲增加道路路寬使用，以減少徵收私有土地及地上物；
且系爭工程係為因應屏北鐵路高架化、屏東火車站之新建及路橋拆除後，原往返於台3線、台27線間及通往火車站經由民族路及逢甲路之車流將改行光復路所生之交通需求，配合都市計畫拓寬站區北側之光復路及與光復路接連之站區西側柳州街路段，以作為屏東車站、屏東轉運站銜接周邊地區之主要聯絡道路；
且依系爭工程周邊道路通往車站示意圖（鐵路高架及新站啟用前）、（鐵路高架及新站啟用後）所示（原審卷二第415、417頁），臺鐵高架化啟用，鐵路陸橋拆除後，台3、台27省道係與光復路將形成平面交會路口，原經由民族路或逢甲路通往屏東火車站之台3及台27省道車流將直接行駛於光復路，並無上訴人所稱將車流自光復路導引左轉至柳州街（即建民路）再至台3線之規劃。
而參加人開通之重慶路係屬站區內道路，乃強化屏東火車站前後站之連結，紓解車流量有限，不能因此否定柳州街、建民路之道路拓寬需要。
至於上訴人所指公勇路及建華一街中間之建民路段，未與光復路直接相連，且非緊鄰站區周邊之道路，不在系爭工程及徵收範圍，而上訴人所有之系爭房地坐落位置在建民路緊臨屏東火車站站區之一側（原審卷二第49、53頁），在辦理道路開闢時，無可避免使用到上訴人所有系爭房地。
是原判決據以認定審議小組就系爭徵收案之公益性、必要性及妥適性，業已斟酌參加人興辦事業計畫之公益性及必要性、其與預計徵收私有土地之合理關連，以及徵收範圍已考量公有地優先利用原則及手段最小侵害原則，且無他可替代地區及取得方式等因素，綜合權衡判斷系爭徵收案具公益性與必要性，自屬合法有據。
又審議小組第150次會議業依土地徵收條例第13條等規定，作成准予徵收之決議，則其所爲關於請 參加人仍應持
續與民眾溝通並提供必要協助，及請參加人將業經聽取之車流調查統計分析等相關會議補充資料及補充說明附卷等附帶決議，經核僅爲督促性質，並非核准徵收之附帶條件，不影響已作成之決議效力，故原判決認該附帶決議並非對決議內容加以限制或對系爭徵收案之公益性、必要性要求參加人進行修正方得徵收之意，認事用法亦無違誤。
上訴意旨仍執詞主張建民路臨公勇路以北之街道東側邊線之延伸，與上訴人之街道延伸成一直線，道路邊線順暢，不會造成壅塞，本件應徵收上訴人對面之住戶即西側道路邊線往南延伸，方能貫連建民路南北道路，審議小組委員未獲得完全正確之資訊，造成錯誤判斷，參加人復未依審議小組第150次會議附帶決議之要求，證實系爭徵收案之必要性，則系爭徵收案違反土地徵收條例第3條第2款及第3條之1第1項及第13條規定徵收須符公益性、必要性、妥適性及合理性，且縱徵收西側○○段297-303等地號土地，亦未違反公有地優先徵收原則，原判決未就以上各情詳予調查事實，違反證據法則，復未說明不採上訴人爭執之徵收妥適性及必要性之理由，指摘原判決理由不備云云，並無可採。
又原判決係指公勇路及建華一街中間之建民路段未在系爭工程及徵收範圍，非謂柳州街北端起於光復路往南至公勇路止之間之建民路不在徵收範圍，上訴意旨稱原判決認爲建民路均非屬站區範圍，指摘原判決之決定與事實不符且理由矛盾云云，顯非可取。
㈥次按都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫，都市計畫法第52條前段定有明文。
原判決已敘明系爭徵收案係因應屏北鐵路高架化及配合屏東都市計畫案所爲拓寬都市計畫道路之徵收，則審議小組據此審議系爭徵收案，即與都市計畫無違。
上訴意旨雖主張系爭徵收案係源自「變更屏東都市計畫（配合屏北鐵路高架化計畫）（第一階段）案」及「變更屏東都市計畫（配合台鐵高雄潮州捷運化建設計畫）案」，惟據上訴人主張並提出之上開都市計畫案均爲依據都市計畫法第27條第1項第4款規定於97年及104年間之個案變更(本院卷一第165-253頁)，上訴人如對上開都市計畫個案變更有所爭議應於法定救濟期間內對之提起救濟，且上開都市計畫變更適用都市計畫法第27條第1項第4款是否合法，並非審議小組之審核權限範圍。
上訴意旨執詞主張上開都市計畫無科學根據可憑，其既非以定期通盤方式辦理，故於都市計畫發布時已可預見將因此發動徵收，然審議小組未實質審議上開都市計畫變更時並未審酌交通流量等相關資料，竟完全配合上開都市計畫准予徵收，原判決未調查上情，判決不備理由云云，核係其一己之主觀見解，並不可採。
㈦至有關徵收系爭房地前之協議價購部分，原判決業已論明參加人舉辦3次協議價購會議前，均分別通知土地所有人開會事由、時間、地點，並檢附說明資料，以利土地所有人進行協議並表示意見；
並於現場回答土地所有人提出之問題，若有以書面陳述意見者，亦以書面回答，而爲確實之評估及溝通。
參加人已提出太宇事務所估價報告書，並就協議價購價格資訊及價格訂定之程序，以口頭及書面等方式充分告知土地所有權人，則相關原始工作底稿暨相關調查資料是否提供土地所有權人閱覽，對參加人與各土地所有權人進行實際磋商議價並無影響。
且系爭工程用地之私有土地原61筆土地，於歷經3次協議價購會議後，參加人已協議價購取得其中24筆，及上訴人及其代理人陳麗珍在協議價購程序中所為陳述意見，除質疑協議價購金額查估不實外，均在爭執都市計畫變更及用地取得程序違法，及欠缺徵收妥適性、必要性，並未爭執協議價購價格高低等情，核已詳述其認定所憑證據及理由，是原判決憑以認定參加人業已積極並實質與上訴人進行協議價購程序，上訴人經參加人說明後，仍無法接受參加人依法定方式查估之協議價購價格或基於其他理由無意願協議價購，參加人只能視為協議不成，依法申請徵收，難認有上訴人所稱拒絕協商、議價之行為，經核與論理法則、經驗法則及土地徵收條例第11條規定無違。
按協議價購係由需用土地人依據土地徵收條例第11條規定與土地所有權人雙方磋商價格，並非由需用土地人以行政處分單方決定，故參加人是否提供其形成價購金額之內部意見供土地所有權人參考，屬其協商自由範疇，法令並無規定應提出供土地所有權人檢視之必要，同理，土地所有權人如拒絕該價額或提出更高價額來回磋商，屬其自由，亦無需交待其內心想法，此乃協議價購之本質。
上訴意旨猶執前詞主張其無從知悉協議價購估價報告之計算基礎及其價格是否符合土地徵收補償市價查估辦法第2條、第6條及不動產估價技術規則第8條規定，形同被迫單方接受，而無議價討論之機會，原判決就此各節未加詳論，逕謂太宇事務所估價報告書之工作底稿並不影響本件協議價購之實質磋商，而有判決理由不備云云，顯係誤解協議價購之意旨，亦無可取。
㈧從而，原判決並無上訴意旨所指違背法令情事，上訴人上訴求予廢棄原判決，並無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 2 月 24 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良
法官 簡 慧 娟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 2 月 24 日
書記官 劉 柏 君