最高行政法院行政-TPAA,110,上,532,20230616,1

最 高 行 政 法 院 判 決
110年度上字第532號
上 訴 人 社團法人中國國民黨

代 表 人 朱立倫
訴訟代理人 張少騰 律師
被 上訴 人 不當黨產處理委員會

代 表 人 林峯正
訴訟代理人 黃旭田 律師
上列當事人間政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例事件，上訴人對於中華民國110年5月27日臺北高等行政法院107年度訴字第1176號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由

一、本件上訴人之代表人已由江啟臣變更為朱立倫，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、被上訴人依政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱黨產條例）第4、5、6、14條、黨產條例施行細則第3條第3項等規定，立案調查上訴人取得坐落臺北市○○段○小段000地號土地（下稱系爭土地）及原地上建物（臺北市○○○路00號，民國87年重新建造前之原建物，下稱原建物，與系爭土地下合稱系爭土地及原建物，原判決稱為系爭土地及建物），有無違反政黨本質或有其他悖於民主法治原則情事。

經被上訴人於107年5月22日就系爭土地及原建物是否為上訴人不當取得之財產及應否追徵價額及其金額等爭點舉行聽證後，被上訴人於107年7月24日第46次委員會議決議認定，系爭土地及原建物係上訴人以違反政黨本質、悖於民主法治原則方式取得之財產，並因系爭土地已移轉於他人，原建物亦經拆除，而無法返還，乃以107年7月24日臺黨產調二字第1070002576號函（下稱107年7月24日函）檢附黨產處字第107004號處分書（下稱原處分），自上訴人之其他財產追徵其價額共計新臺幣（下同）1,139,729,956元（原追徵價額記載為1,139,730,006元，嗣經被上訴人以110年1月29日臺黨產調二字第1100800032號函更正為1,139,729,956元）。

上訴人不服，提起行政訴訟，並聲明：原處分撤銷。

經臺北高等行政法院（下稱原審）107年度訴字第1176號判決（下稱原判決）駁回，上訴人遂提起本件上訴，並聲明：原判決撤銷，原處分撤銷或發回原審。

三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。

四、原判決駁回上訴人之訴，係以：

(一)上訴人於民國前18年11月24日成立，8年由中華革命黨改組而成，於78年2月10日依動員戡亂時期人民團體法規定向主管機關內政部備案之政黨，符合黨產條例第4條第1款「政黨」定義。

上訴人之中央委員會於79年2月23日向國有財產局北區辦事處申請承購系爭土地及原建物獲同意後，於79年6月底即以377,121,619元承購系爭土地及原建物而取得所有權。

其中，系爭土地部分以374,048,604元出售，原建物部分，當年期價額3,073,065元計。

其後，上訴人將原建物拆除，於87年間重新建造為現地上建物，嗣於95年3月24日，將系爭土地及現地上建物，以系爭土地計價1,660,000,000元及現地上建物計價640,000,000元，共計2,300,000,000元出售予財團法人張榮發基金會（下稱張榮發基金會），並約定土地增值稅146,221,440元由上訴人負擔。

(二)上訴人之中央委員會申購系爭土地及原建物，依行為時（即70年1月12日修正公布）國有財產法第49條第1項「非公用財產類不動產之出售，其已有租賃關係，難於招標比價者，得參照公定價格，讓售與直接使用人。」

之規定，須以該不動產有「難於招標比價」為要件。

復依行為時（即89年11月15日修正前）國有財產法施行細則第51條（89年11月15日刪除）規定，行為時國有財產法第49條所稱「難於招標比價」係指不動產在租賃關係存續中，由承租人居住使用或建築使用或耕作使用或墾植使用中或曾經承租人修繕增建或投資改良，因而收回確有困難，不宜以招標比價方式售與他人。

查原建物之所有權人係日本赤十字社，光復後按特種國有財產接收，並辦訖國有登記；

38年中央政府遷臺後，由上訴人之中央委員會於56年10月與改制前財政部國有財產局（下稱國有財產局，現為財政部國有財產署）北區辦事處簽訂之56國房借字第65號國有房屋借用契約（下稱借用契約1），供作辦公廳使用，借用期間為56年10月1日至58年9月30日止。

借用期間屆滿後，復於58年12月1日再與國有財產局北區辦事處簽訂借用期58年12月1日至60年11月30日之58國房借字第65號國有房屋借用契約（下稱借用契約2）。

2份契約第3條均約定「期滿本借用契約即行終止」等語。

又借用契約2簽立時，國有財產法已施行，依當時國有財產法第40條規定，借用人即上訴人之中央委員會不符借用主體，辦公廳舍之使用亦不能認係為「公務用或公共用」，借用時間亦與上開規定有違。

(三)又依當時國有財產法第41條、借用契約2第8、9、10條、國有財產局56年9月30日台財產(三)字第7427號函（下稱國有財產局56年9月30日函）可知，借用契約2屆期後，借用關係即告終止，倘借用機關仍有保留借用之必要，應向出借機關洽請續借，否則出借機關應接管收歸為國有。

上訴人之中央委員會於借用契約2屆期後，既未再以申請續借等方式展延借用關係，自應無條件歸還系爭土地及其上建物（包括系爭建物、增建建物）。

上訴人之中央委員會雖嗣於72年2月間向國有財產局北區辦事處申請租賃系爭土地及原建物，經財政部於72年4月間核准上訴人繳納自57年4月至72年3月間使用補償金後，訂約承租，租賃期間為72年4月1日至75年12月31日止（下稱租賃契約1）；

租約屆期後，再續訂租賃期間76年1月1日至80年12月31日（下稱租賃契約2）。

惟於借用契約2屆期後，借用法律關係即已結束，無占用之法律依據，縱上訴人於借用關係中有增建、修繕或投資改良，亦應認於借用期滿後，原建物即由國有財產局接管，不因嗣後另訂租賃契約而可回溯主張仍有權利，況亦不符行為時國有財產法第42條第1項出租國有財產限於「原有租賃期限屆滿，未逾6個月者」之規定。

另上訴人固主張其早期公文記載係由前東南軍政長官公署列冊移交使用系爭土地及原建物等語，其於38年12月使用之始為善意，符合行為時國有財產法第42條第1項第2款承租資格云云，惟被上訴人調查後未查得相關公文可佐，難予究明。

縱屬為真，上訴人亦不符行為時國有財產法施行細則第44條規定申請租用之承租人須具有房屋權屬證明文件。

綜上，上訴人79年間承購取得系爭土地及原建物，與行為時國有財產法第49條第1項規定要件不符。

(四)上訴人取得系爭土地及原建物，其借用、租賃及承購行為，與行為時國有財產法相關規定多有未符，違反當時法令；

縱認有形式上合法行為，亦因實質內容已違反自由民主憲政秩序要求之方式，而自國家取得該等財產並累積成政黨財產，也違反自由民主憲政秩序價值。

依司法院釋字第793號解釋理由書意旨，系爭土地及原建物已該當黨產條例第4條第4款「政黨以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式，使自己或其附隨組織取得之財產」之不當取得財產。

而系爭土地已移轉於他人，系爭原建物亦經拆除而無法返還，依黨產條例第6條第3項規定，就上訴人其他財產追徵價額1,139,729,956元［計算式：1,660,000,000元（上訴人移轉系爭土地時價格）＋3,073,065元（原建物移轉於上訴人時之價值）－377,121,669元（上訴人取得系爭土地及原建物所付出對價）－146,221,440元（上訴人交易系爭土地時所繳納之土地增值稅）＝1,139,729,956元］，於法並無不合等語為其判斷之基礎。

五、本院按：

(一)行政訴訟法第125條第2項規定：「審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。」

第3項規定：「審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；

其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」

此乃關於審判長闡明義務之規定，於受命法官進行準備程序時準用之（行政訴訟法第131條）。

是遇有當事人於事實及法律上之陳述未明瞭或不完足之處，應由審判長或受命法官行使闡明權，向當事人發問或告知，令其敘明或補充之，若未盡闡明之責，逕行裁判，即難認適法。

(二)為調查及處理政黨、附隨組織及其受託管理人不當取得之財產，建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，以落實轉型正義，制定有黨產條例。

該條例第4條規定：「本條例用詞，定義如下：一、政黨：指於中華民國76年7月15日前成立並依動員戡亂時期人民團體法規定備案者。

……四、不當取得財產：指政黨以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式，使自己或其附隨組織取得之財產。」

第5條規定：「（第1項）政黨、附隨組織自中華民國34年8月15日起取得，或其自中華民國34年8月15日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於本條例公布日時尚存在之現有財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，推定為不當取得之財產。

（第2項）政黨、附隨組織自中華民國34年8月15日起以無償或交易時顯不相當之對價取得之財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，雖於本條例公布日已非政黨、附隨組織或其受託管理人所有之財產，亦推定為不當取得之財產。」

第6條規定：「（第1項）經本會認定屬不當取得之財產，應命該政黨、附隨組織、受託管理人，或無正當理由以無償或顯不相當對價，自政黨、附隨組織或其受託管理人取得或轉得之人於一定期間內移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有。

（第2項）前項財產移轉範圍，以移轉時之現存利益為限。

但以不相當對價取得者，應扣除取得該財產之對價。

（第3項）第1項規定之財產，如已移轉他人而無法返還時，應就政黨、附隨組織、其受託管理人或無正當理由以無償或顯不相當對價，自政黨、附隨組織或其受託管理人取得或轉得之人之其他財產追徵其價額。」

(三)觀諸黨產條例第1條規定之立法宗旨，其立法理由載明：「……二、現代民主政治係以政黨政治方式呈現，各政黨之自由、正當發展必須給予保護。

為使各政黨維持競爭之機會均等，須保障各政黨具有在平等基礎上從事活動之權利。

是以，為建立政黨公平競爭環境，並健全民主政治，爰以特別立法方式制定本條例調查及處理於解嚴前成立之政黨及其附隨組織取得之財產，以實現政治公平競爭之立足點平等，落實轉型正義。

三、依監察院中華民國90年4月6日函送行政院之調查意見指出，過去威權體制下，政黨將原屬國家的財產移轉登記為該黨所有，或接受各級政府機構無償贈與土地及建築物，係訓政、戒嚴時期、動員勘亂時期，以黨領政，黨國不分時代之現象，不符實質法治國原則之要求。

惟如依現行法律規定請求政黨返還，基於法律安定之考量，或已罹於時效或除斥期間已經過，且可能涉及第三人已取得權益之保障，均有其困難，爰有以特別立法方式，妥為規範處理政黨黨產之必要性。」

等語，可知黨產條例在於重新檢視於76年7月15日我國解除戒嚴前成立之政黨，其取得財產之正當性，係採舉證責任轉換之立法體例，即政黨自34年8月15日起取得，或其自34年8月15日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於黨產條例公布日時尚存之現有財產，除黨費等一般收入外，均推定為不當取得之財產，由政黨舉證該財產之取得係符合政黨本質與民主法治原則，始能保有該財產，俾符合實質法治國原則之要求。

(四)經查，上訴人係於民國前18年11月24日成立，嗣於8年由中華革命黨改組而成，經13年1月20日在中國大陸廣州地區舉行第1次全國代表大會，並於78年2月10日依動員戡亂時期人民團體法規定向主管機關內政部備案之政黨，符合黨產條例第4條第1款之政黨定義。

又38年中央政府遷臺後，系爭土地與原建物依日產接收後，由上訴人自38年12月起作為中央委員會辦公廳使用。

嗣於56年10月間，上訴人為整修、增建原建物，向當時之國有財產局北區辦事處簽訂借用契約1（借用期間自56年10月1日至58年9月30日止）；

借用期間屆滿後，復於58年12月1日與國有財產局北區辦事處簽訂借用契約2（借用期間自58年12月1日至60年11月30日），上訴人於借用契約2期滿後，未再申請借用然仍繼續使用。

上訴人於72年4月間，與當時之國有財產局北區辦事處簽訂租賃契約1，依約定繳納自57年4月至72年3月使用補償金後承租系爭土地及原建物（租賃期間自72年4月1日起至75年12月31日）；

租約屆期後，雙方續訂租賃契約2（租賃期間自76年1月1日起至80年12月31日）。

上訴人中央委員會於79年2月23日向國有財產局北區辦事處申請承購系爭土地及原建物，獲同意後，於79年6月底即以377,121,619元承購系爭土地及原建物而取得所有權。

其後，上訴人於82年4月11日將原建物拆除，於87年間重新建造為現地上建物，嗣於95年3月24日，將系爭土地及現地上建物，以系爭土地計價1,660,000,000元及現地上建物計價640,000,000元，共計2,300,000,000元出售予張榮發基金會，並約定土地增值稅146,221,440元由上訴人負擔等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，核與卷內證據相符，自得為本院判決之基礎。

(五)原判決以綜觀前述上訴人取得系爭土地及原建物之過程，不僅其借用、租賃及承購行為，與行為時國有財產法之相關規定多有未符之處，而違反當時法令；

縱認有形式上看來合法之行為，因其實質內容已屬違反自由民主憲政秩序要求之方式，而自國家取得該等財產並累積成政黨之財產，亦違反憲法所彰顯之自由民主憲政秩序價值，已該當黨產條例第4條第4款「政黨以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式，使自己或其附隨組織取得之財產」之不當取得財產無訛，進而依黨產條例第6條第3項規定，就上訴人其他財產追徵價額1,139,729,956元，固非無見。

惟衡諸黨產條例第4條第4款規定之立法理由：「按法治國之基本理念乃在於透過『以法而治』之形式意義法治國概念，進而遂行『價值判斷』、『法律目的』為內涵之實質意義法治國原則，以追求實質正義。

根據實質法治國原則，對於政黨之規範，應以自由民主憲政秩序為根本價值。

本條例旨在調查及處理政黨於威權體制下所取得之財產，爰參考監察院調查報告所列財產取得之情形，並依據實質法治國原則，斟酌現代民主法治國家政黨應有之地位與功能，定義本條例所稱應返還所取得之財產係指政黨違反政黨本質或其他民主法治原則所取得之財產，或使其附隨組織取得之財產。

例如︰政黨由各級政府依贈與或轉帳撥用方式以無償或不相當對價取得財產、政黨投資或經營營利事業取得財產等。」

可知上開法條是依黨產條例之核心理念及立法目的，闡述「不當取得財產」概念之定義性規定。

至於「不當取得財產」之具體內容、範圍（含取得時間之限制），依黨產條例第5條第1項、第2項：「政黨、附隨組織自中華民國34年8月15日起取得，或其自中華民國34年8月15日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於『本條例公布日時尚存在之現有財產』（本院所為之引號），除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，推定為不當取得之財產。」

「政黨、附隨組織自中華民國34年8月15日起『以無償或交易時顯不相當之對價』取得之財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，雖於『本條例公布日已非政黨、附隨組織或其受託管理人所有之財產』（本院所為之引號），亦推定為不當取得之財產。」

之規定，並參酌其立法理由：「……二、民主國家政黨之合法財務來源為黨員繳交之黨費、政府對政黨之補助經費（公職人員選舉罷免法第43條）及個人、人民團體或營利事業之政治獻金、對於競選經費之捐贈及上述財產所生孳息，爰將上開財產排除於推定為不當取得之財產範圍之外。

三、政黨、附隨組織或其受託管理人於公布日時尚存在之現有財產及公布日時雖非現有，然係於威權時期以無償或不相當對價取得者，均推定為不當取得之財產。」

等語，可知不當財產之取得原因，限於「以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式」取得之財產，不包括「黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息」等正當取得之財產。

而不當財產之範圍，限於「自34年8月15日起至黨產條例公布日（105年8月10日）」尚存在之「現有財產」；

以及黨產條例公布時雖非現有財產，然係於威權統治時期「以無償或交易時顯不相當之對價取得之財產」。

至於經認定為不當取得財產後，其財產如何回復，如已移轉他人而無法返還時，是否追徵其價額，則屬黨產條例第6條規定之範疇。

依原審依法確定之事實，上訴人於79年6月底承購系爭土地及原建物，嗣於82年4月11日將原建物拆除，於87年間重新建造為現地上建物，復於95年3月24日將系爭土地及現地上建物出售予張榮發基金會。

準此，系爭土地及原建物於105年8月10日黨產條例公布施行時已非上訴人所有之財產，而是屬於第三人張榮發基金會所有，基於前揭規定及說明，自應適用黨產條例第5條第2項規定，而非同條第1項規定。

查被上訴人107年7月24日函及原處分「陸、綜上論結」此段，記載上訴人取得之系爭土地及原建物係不當取得之財產，依黨產條例第4條、「第5條」、第6條、第14條及本條例施行細則第3條第3項規定辦理（見原處分第29頁、原審卷第53頁），並未言明係依第5條第1項或第2項規定。

另於原處分「參、二」此段，援引黨產條例「第5條第2項」規定及其立法理由（見原處分第10、11頁、原審卷第34、35頁）；

復於原處分「參、八、㈣」此段，記戴系爭土地及原建物已該當黨產條例「第5條第1項」及第4條第4款所稱之不當取得財產（見原處分第26頁、原審卷第50頁），是其前後記載已不一致。

再者，原處分已記載上訴人於79年間承購系爭土地及原建物，其中系爭土地之計價係財政部依78年度國有土地地價區段加成計算標準表，以當時土地公告現值（以78年7月公告現值計算51,770元/平方公尺）加計2成（以62,124/平方公尺計算之），即374,048,604元出售；

而原建物部分之計價係按臺北市稅捐稽徵機關查估，當年度價額3,073,065元計等情（見原處分第6、7頁、原審卷第30、31頁），然未敘明是否為「交易時顯不相當之對價取得之財產」。

從而，被上訴人究係依黨產條例第5條第1項或第2項規定，認定系爭土地及原建物為不當取得之財產？倘屬後者，原處分如何認定上訴人係以「交易時顯不相當之對價」所取得？此攸關被上訴人追繳上訴人其他財產價額有無理由之判斷，原審應依行政訴訟法第125條第2項、第3項規定行使闡明權，曉諭兩造就上述爭點進行充分攻防，以進行法律上及事實上適當完全之辯論。

惟原審對上開事項未予查明釐清，僅以系爭土地及原建物該當黨產條例第4條第4款規定之不當取得財產，即認原處分並無違誤，而以原判決駁回上訴人之訴，參照前述說明，尚嫌速斷。

(六)綜上所述，原判決既有上揭違背法令事由，且其違法情事足以影響判決結果，上訴意旨雖未指摘及此，然依行政訴訟法第251條第2項規定，本院調查高等行政法院有無違背法令，不受上訴理由之拘束，原判決此部分既有前揭違誤，上訴人求予廢棄，應認有理由，並因事證尚有未明，本院無從自為判決，有由原審再行調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審另為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 112 年 6 月 16 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 蔡 如 琪
法官 許 瑞 助
法官 王 俊 雄
法官 侯 志 融

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 6 月 16 日
書記官 蕭 君 卉