最高行政法院行政-TPAA,110,上,542,20230510,1

最 高 行 政 法 院 判 決
110年度上字第542號
上 訴 人 大西南貿易有限公司

代 表 人 王培禎
訴訟代理人 戴智權 律師
謝昆峯 律師
被 上訴 人 臺北市政府衛生局

代 表 人 陳彥元
上列當事人間食品安全衛生管理法事件，上訴人對於中華民國110年5月27日臺北高等行政法院108年度訴字第1489號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、本件上訴繫屬中，上訴人代表人由王金圳變更為王培禎；被上訴人代表人則由黃世傑遞次變更為陳正誠及陳彥元，均已分據其等具狀聲明承受訴訟，經核均無不合。

二、爭訟概要：上訴人係經營食品輸入業之食品業者。

經被上訴人會同法務部調查局臺北市調查處及新北市政府衛生局於民國107年11月9日至上訴人位於門牌號碼臺北市○○區○○街○段000號0樓辦公室後方第2間倉庫與新北市○○區○○○街00號之承租冷藏庫稽查結果，發現上訴人貯存之「魔味-根昆布（160公克/包）」等13項食品（產品名稱、貯存地點、有效日期及數量均詳如原判決附表所載，下合稱系爭食品）均已逾有效日期。

被上訴人經對上訴人受任人曾琴玲與上訴人前代表人王金圳訪談調查，並通知上訴人陳述意見後，審認上訴人有違反食品安全衛生管理法第15條第1項第8款規定，貯存逾有效日期食品之情事，乃依同法第44條第1項第2款規定，並參據食品安全衛生管理法第44條第1項罰鍰裁罰標準（下稱裁罰標準）第4條第1項規定，作成108年3月8日北市衛食藥字第1083027001號裁處書（下稱原處分），就上訴人上開貯存逾有效日期食品之13個違規行為，各裁處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，總額78萬元。

上訴人不服，循序提起訴願後，續行向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

經原審以108年度訴字第1489號判決（下稱原判決）駁回其訴後，遂提起本件上訴。

三、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。

四、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如下：㈠上訴人違反食品安全衛生管理法第15條第1項第8款規定，貯存逾有效日期之系爭食品之客觀事實明確：⒈依食品安全衛生管理法第22條第1項第7款規定，並參衛生福利部食品藥物管理署（下稱食藥署）102年12月25日FDA食字第1021351916號函（下稱102年12月25日函）及104年9月16日FDA食字第1041303237號函（下稱104年9月16日函）意旨，可知包裝食品均應由原製造工廠制定有效日期並加以標示，未經進一步加工即分裝出售者，不得延長製造商所提具之有效日期，此係對食品之品質保證及食品安全之風險控管，具有產品責任意義，如有違反，則應加以處罰。

原判決附表編號2及9至13之昆布、乾燥海帶等食品既經製造商制定有效日期並予以標示，上訴人未經加工即分裝待售，不得延長其有效日期，應以製造商所標示之有效日期為準。

上訴人主張上開食品本身無效期，食品安全無虞，不得以逾外箱上標示之有效日期即予以處罰，核與法規範不符。

至該附表編號1之食品雖有部分未標示有效日期，然依上訴人前代表人王金圳接受被上訴人調查時已表示該品項最後一批進貨日期為102年12月5日，保存期限為4年等情，其最後有效日期為106年12月5日，迄查獲時當已逾有效日期。

⒉揆諸食品安全衛生管理法第25條第1項、第2項、同法施行細則第20條等規定，並參考衛生福利部101年9月12日公告生效之散裝食品標示相關規定及101年7月23日公告修正「散裝食品標示問答集（Q&A）」關於「散裝食品因為無完整之包裝或無任何包裝，其標示無法完全比照包裝食品標示規範全數標示，例如生鮮農產品並無需標示有效日期。

另產品之價格，尚非屬食品衛生管理法所轄事項，各國亦無列為標示項目，故未列入…」之說明，食品安全衛生管理法第25條第1項關於散裝食品未將價格及有效日期等應標示事項一併列入之立法理由載謂：散裝食品並無容器或包裝，惟其衛生安全及品質亦應予確保，以落實維護國人健康之食品安全衛生管理法之立法目的。

考量散裝食品之消費型態於我國並非少見，乃採取循序漸進之管制方式，授權由中央主管機關公告採取一定作為，以兼具實效性及可行性等語。

可知散裝食品可不標示有效日期，僅適用於食品販賣業者於陳列販賣散裝食品時，非謂散裝食品本身無有效日期，故不受有效日期等相關標示規範。

⒊本件上訴人為進口貿易商，自國外輸入食品後，先貯存於倉儲處所，再分裝出售予通路商，已難謂其對所販售之進口食品有效日期一無所悉；

且案關違規事實係貯存逾期食品，與陳列販賣無包裝散裝食品應否標示效期無涉，自無適用散裝食品得不予標示有效日期之餘地。

上訴人稱原判決附表編號1、9至13係屬散裝食品，無需標示效期，乃對法令解釋的誤會，縱使採信自上訴人進貨販賣之證人吳明堂證稱：原判決附表9至13品項於陳列販賣時確為散裝食品等情，亦不足為有利於上訴人之認定。

⒋食品安全衛生管理法第15條第1項第8款已明定食品業者不得貯存逾期食品，否則應予處罰。

則食品業者進行倉儲管制即應依循食品良好衛生規範準則第6條第5款、第6款實施定期檢查，並確實記錄，對於逾有效日期或報廢之食品，不得與正常食品一併貯存，並應立即處理。

若食品業者未依規辦理，任將逾期食品與未逾期食品混雜堆置，即可能發生交叉污染風險，或可能因倉儲管制失誤造成逾期食品流入市場，因此，食藥署102年7月25日FDA食字第1028011768號函（下稱102年7月25日函）無違食品安全衛生管理法第15條第1項第8款規定之意旨，未增加法律所無之限制。

上訴人將原判決附表編號1至8等食品放置於其辦公室後方第2間倉庫，與未標示效期之咖哩塊、未過期之魔味昆布、乾海帶等食品一併貯存，顯認未依前引食品良好衛生規範準則規定，落實食品倉儲管制，自難卸免貯存逾期食品之違規責任。

又行為人只須貯放逾期食品，即已違反食品安全衛生管理法第15條第1項第8款規定，至其有無將該逾期食品對外銷售或供人食用，並非所問。

㈡被上訴人認定上訴人貯存系爭食品13項，成立13個違規行為，並無違誤：⒈原判決附表編號2及9至13等食品之品項及包裝規格已有所差異，且各項逾期日均相隔一段時間，而上訴人於每項食品逾期時，即應處置不得予以貯存，竟怠於檢查處置仍予貯存，可見其於不同食品逾有效期日，分別違反法定不作為義務予以貯存，應有數個違反不作為義務之行為，即屬食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準（下稱行為數認定標準）第2條第1款所指「不同日之行為」，尚不能以食品品名相同，僅包裝方式及重量有別，即認係相同品項而屬一行為。

其次，原判決附表編號1食品部分未標示效期，已逾最後進口批次之有效日期106年12月5日；

另原判決附表編號3食品效期僅相隔1日，經被上訴人從寬認定為有利於上訴人之同一行為；

又原判決附表編號3至8均屬同公司製造之調味品，係品項不同之食品，不能以其數量較少，抑或查獲日、申請入關日相同，即認屬一行為。

再者，食品良好衛生規範準則第3條第2款所指原料，包含主原料、副原料及食品添加物，均屬食品安全衛生管理法第3條第1款所定義之食品內容項目。

故副原料或食品添加物之食品安全衛生管理法之規範管制目的或處罰標準，與主原料並無高低之分。

⒉上訴人從事食品進口貿易業務，屬食品安全衛生管理法第3條第7款食品業者，自應遵守該法相關規定，自主管理定期查核，發現貯存食品逾期，即應及時進行處理，確保其品質及衛生安全管理，竟疏未注意、未及時清理逾期食品仍予貯存，且未明確標示區分，與正常品混放，縱無故意，亦難謂無過失。

又上訴人貯存逾期食品達13項，逾有效日期從數週至6年5月，顯示其對有效日期之管理忽視程度非低，是被上訴人審認上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反此義務所得利益，無行政罰法第18條減輕事由存在，依裁罰標準第4條第1項規定，斟酌各項加權事實、倍數，就每項逾期食品裁處最低罰鍰6萬元；

另依行為數認定標準第2條第2款規定，每1項逾期食品以一行為數計算，共13項逾期食品，以原處分裁處上訴人78萬元罰鍰，於法核無違誤，無上訴人所指裁量怠惰、濫用或違反比例、責罰相當等原則。

五、經核原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法俱無違誤。茲就上訴意旨補充論述理由如次：㈠按食品安全衛生管理法第15條第1項第8款規定：「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：……八、逾有效日期。」

第44條第1項第2款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣6萬元以上2億元以下罰鍰；

情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；

經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄：……二、違反第15條第1項、第4項或第16條規定。」

第55條之1規定：「依本法所為之行政罰，其行為數認定標準，由中央主管機關定之。」

衛生福利部依食品安全衛生管理法第55條之1規定授權訂定行為數認定標準第2條第2款規定：「依本法有不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列特定物品之義務而違反者，依下列基準判斷其行為數：……二、不同品項之物品。」

第4條規定：「判斷前2條之行為數時，應斟酌下列各款情事：一、違反之動機及目的。

二、違反之手段。

三、違反義務之影響程度。

四、違反義務所致之所生危害及損害。」

裁罰標準第4條第1項規定：「違反本法第15條第1項……第8款……規定者，其罰鍰之裁罰基準，規定如附表三。」

附表三：「違反法條：本法第15條第1項……第8款……；

裁罰法條：本法第44條第1項第2款；

違反事實：一、食品或食品添加物有下列情形之一者，進行製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：……（四）逾有效日期。

……；

罰鍰之裁罰內容：處新臺幣6萬元以上2億元以下罰鍰；

裁罰基準：一、依違規次數，按次裁處基本罰鍰（A）如下：（一）一次：新臺幣6萬元。

……二、有下列加權事實者，應按基本罰鍰（A）裁處，再乘以加權倍數作為最終罰鍰額度；

加權事實：資力加權（B）加權倍數：一、符合下列資力條件者：B=1(一)自主管機關查獲違規事實當日起前12個月內，所有違規產品之銷售額未達新臺幣240萬元者。

（二）辦理公司或商業登記之資本額或實收資本額、在中華民國境內營運資金未達新臺幣1億元者或未具有商業登記者；

加權事實：工廠非法性加權（C）加權倍數：一、依法取得工業主管機關核准免辦理工廠登記者：C=1；

加權事實：違規行為故意性加權（D）加權倍數：過失（含有認識過失或無認識過失）：D=1；

加權事實：違規態樣加權（E）加權倍數：違反本法第15條第1項第8款……者：E=1；

加權事實：違規品影響性加權（F）加權倍數：一、違規品回收深度經依食品及其相關產品回收銷毀處理辦法第4條第2項第2款報請直轄市、縣（市）主管機關核定為批發商層面者：F=1二、違規品未出貨，不須辦理回收者：F=1；

加權事實：其他作為裁量之參考加權事實（G）加權倍數：違規案件依前揭原則裁罰有顯失衡平之情事者，得斟酌個案情形，敘明理由，依行政罰法規定予以加權，其加權倍數得大於1或小於1。

其有加權者，應明確且詳細記載加權之基礎事實及加權之理由。

最終罰鍰額度計算方式：A×B×C×D×E×F×G元」㈡復按違規行為個數之判斷，應著眼規範之目的與對違規行為之合理評價及責難，不能有評價不足，或過度評價，而牴觸規範目的之情形。

易言之，對於違規行為之個數判斷，必須就具體個案之事實情節，從行為人主觀犯意、構成要件實現及受侵害法益、違規行為發生時空之可分性與獨立性、違反行政法上義務規定所欲達成之規範目的等各種因素，依社會通念綜合判斷之。

觀諸食品安全衛生管理法第15條第1項係課予食品業者不得有特定行為，而非將反覆多數違規行為集合成單一營業行為予以規範。

而同法第55條之1復授權中央主管機關就該法所為之行政罰，訂定其行為數之認定標準。

觀諸衛生福利部依授權訂定之行為數認定標準第2條明定依本法有不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列特定物品之義務而違反者之行為個數依不同日之行為、不同品項之物品、不同場所之行為或物品、受侵害對象之個數等基準判斷，應斟酌行為人違反之動機及目的、違反之手段及違反義務之影響程度等情事，核其所定行為個數判斷基準，乃本於法律授權為執行母法即食品安全衛生管理法而訂定之細節性、技術性法規命令，未逾越母法授權之目的與範圍，並無牴觸其規範意旨，且與行政罰法第25條規定「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之」之意旨相符，不致造成對單一違規行為之評價不足或過度評價之虞，被上訴人自得援為判斷上訴人上開違規行為個數之準據。

㈢又按認定事實乃事實審法院之職權，茍其事實認定無違背經驗法則、論理法則或其他證據法則，當事人要難以原審取捨證據與認定事實與其認知及主張相左，即謂為原判決有違背法令之情形。

又原判決認定事實及法律之判斷，若無不應適用而誤為適用之情形，自不構成行政訴訟法第243條第1項規定之違背法令情形。

而所謂判決不備理由，乃判決有未載理由，或所載理由不完備或不明瞭等情形。

故原判決已敘明其認定事實及法律上判斷之理由，依其推理論述及引據之法令，足以驗證判決結論之正確者，尚難指其有違背法令之情形。

㈣經核原判決參採被上訴人承辦人員於查獲當場拍攝之系爭食品實況照片（見原處分卷第173頁至第183頁及第451頁至第460頁）、系爭食品原來進口報單及輸入食品及相關產品許可通知（見同上卷第237頁至第281頁）及上訴人原負責人王金圳於107年11月15日及同年12月7日受被上訴人調查時陳述之筆錄（見同上卷第78頁至第86頁及第301頁）等證據資料，憑以認定上訴人從事食品輸入業務，為進口貿易商，屬於食品安全衛生管理法第3條第7款所稱之食品業者；

其自國外輸入食品後，先貯存於倉儲處所，再分裝出售予通路商；

經被上訴人於107年11月9日至上訴人位於臺北市○○區○○街0段000號辦公室後方第2間倉庫及設於新北市○○區○○○街00號之冷藏庫稽查，發現貯存系爭食品13項；

依原判決附表所示食品外包裝標示之有效日期，迄查獲時均已逾期；

而該附表編號1之蒟蒻粉雖有部分未標示有效日期，但依上訴人原負責人王金圳上開所述：上訴人最後一批次進口蒟蒻粉之日期為106年12月5日，有效期間為4年等情，亦已逾有效日期，且上訴人係將系爭食品與正常食品一併貯放等事實，核與卷內證據資料相符，並無認定事實不憑證據或違反經驗法則、論理法則之情形，自得為本院判決基礎。

㈤上訴意旨雖謂：本件原判決附表編號9至13食品為「乾燥海帶 」（下稱系爭海帶）係自日本進口，原產地僅有製造日期，並未制定有效期限，其上中文標示係出口商為配合我國進口通關之需要始黏貼，並非該商品真實的有效期限，上訴人於原審已提出原製造商出具之書面說明，以證明系爭海帶無「有效日期」可認定逾期之依據，且系爭海帶係散裝食品，不具有限日期（即無限期），與食藥署102年12月25日函所指情形有別，非屬食品安全衛生管理法第15條第1項第8款處罰之客體；

食藥署102年7月25日函擴張食品良好衛生規範準則明定之處罰態樣，增加法律所無之限制，違反法律保留原則，原判決引用該函釋據以認定原判決附表編號2至8食品逾有效日期等情詞，據以指摘原判決有適用法規錯誤及不當暨判決理由不備等之違背法令情形。

惟：⒈食品安全衛生管理法第22條第7款明定食品之容器或外包裝應明顯標示有效日期，旨在確保食品衛生、安全及品質，以維護消費者健康權益。

故食品之有效日期應依其所使用之原料、產品製程、產品特性並經相關儲存試驗予以制定，經標示後，自當憑以遵守，除經由具科學依據之證據資料外，無從擅自更改或否定原標示之效果。

⒉食品安全衛生管理法第8條第1項、第4項規定：「（第1項）食品業者之從業人員、作業場所、設施衛生管理及其品保制度，均應符合食品之良好衛生規範準則。

……（第4項）第1項食品之良好衛生規範準則、第2項食品安全管制系統準則，及前項食品業者申請登錄之條件、程序、應登錄之事項與申請變更、登錄之廢止、撤銷及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」

衛生福利部依上開授權規定訂定之食品良好衛生規範準則第6條第5款、第6款規定：「食品業者倉儲管制，應符合下列規定：……五、倉儲過程中，應定期檢查，並確實記錄；

有異狀時，應立即處理，確保原材料、半成品及成品之品質及衛生。

六、有污染原材料、半成品或成品之虞之物品或包裝材料，應有防止交叉污染之措施；

其未能防止交叉污染者，不得與原材料、半成品或成品一起貯存。」

食藥署102年7月25日函略以：「……過期食材視同廢棄物，應即時清理移至垃圾廢棄區，如發現未將逾期食品移至廢棄區或暫予明顯區隔，已涉及違反食品衛生管理法第15條第1項第8款規定……」食品業者為履行食品安全衛生管理法第15條第1項第8款所課予已逾有效日期食品不得貯存之義務，自須逐日檢查其庫存區食品之有效日期，並即時清理已逾效期之食品，俾能與正常食品相區隔，落實分區管理，以確保食品安全衛生。

故食品業者若未將已逾有效日期之食品與正常食品區隔，而有混合貯存之情事，即違反上開規定之義務，應依同法第44條第1項第2款規定予以論處。

⒊再者，食品安全衛生管理法第25條第1項規定：「中央主管機關得對直接供應飲食之場所，就其供應之特定食品，要求以中文標示原產地及其他應標示事項；

對特定散裝食品販賣者，得就其販賣之地點、方式予以限制，或要求以中文標示品名、原產地（國）、含基因改造食品原料、製造日期或有效日期及其他應標示事項。

國內通過農產品生產驗證者，應標示可追溯之來源；

有中央農業主管機關公告之生產系統者，應標示生產系統。」

而「本法第25條第1項所稱散裝食品，指陳列販賣時無包裝，或有包裝而有下列情形之一者：一、不具啟封辨識性。

二、不具延長保存期限。

三、非密封。

四、非以擴大販賣範圍為目的。」

復為同法施行細則第20條第1項所明定。

準此，從事食品輸入業者將所進口之包裝食品予以分裝貯存，以供轉賣下游業者販賣之用者，自不符合上開條文所稱之散裝食品，其分裝食品之有效日期自應依原包裝所標示者為準據，無從因分裝後即成為不具效期之食品，而不受食品安全衛生管理法關於食品有效日期之規定規範。

是以，食藥署102年12月25日函關於包裝食品（含油品）之有效日期應由原製造工廠依其所使用之原料、產品製程、產品特性並經相關儲存試驗所制定，而有效日期除為產品品質之保證外，仍賦有廠商對該產品負責之責任意義，故輸入者不得擅自制定或更改；

如業者輸入產品後僅進行分裝、改裝動作，則該產品之有效日期標示應與進口之原包裝所標示之有效日期相符之意旨，以及食藥署104年9月16日函關於產品倘僅由大包裝分裝成小包裝，未再經進一步之加工製程，恐已增加食品安全風險，為保障消費者食的安全，不得延長保存期限；

惟產品倘經調配、殺菌……等加工程序或處理，而改變原廠之保存期限，則業者應提供科學依據佐證備查之意旨，核與食品安全衛生管理法第22條第1項第7款之規範意旨及目的無違，自得予以援用。

⒋從而，原判決引據食品安全衛生管理法第22條第1項第7款及同法施行細則第20條等規定，並參照食藥署102年12月25日函及104年9月16日函等釋示意旨，闡述包裝食品均應由原製造工廠制定有效日期並加以標示，未經加工即分裝出售者，不得延長製造商所提具之有效日期，其有違反者即予以處罰；

散裝食品可不標示有效日期僅適用於食品販賣業者於陳列販賣散裝食品時，非謂散裝食品本身無有效日期，故不受有效日期等相關規定之規範。

本件上訴人自國外輸入食品後，先貯存於倉儲處所，再分裝出售予下游通路商，並非對所販售之進口食品有效日期無所知悉，且上訴人之違規事實係貯存逾期食品，並非陳列販賣無包裝之散裝食品，無適用散裝食品得不予標示有效日期之餘地等見解，以論駁上訴人在原審主張：系爭海帶具有長時間保存之特性，食品安全無虞，不得以逾外箱上標示之有效期限即加以處罰；

且系爭海帶係屬散裝食品，不適用應標示有效日期之規定等節，於法並無不合。

⒌關於上訴意旨所稱系爭海帶係自日本進口，原產地僅有製造日期，並未制定有效期限，其包裝上中文標示係出口商為配合我國進口通關之需要始黏貼云云，雖提出日本出口商出具之電子郵件及證明書為憑。

然稽上開電子郵件及證明書所載（見原審卷第255頁）乃大源株式會社應上訴人之請求，出於己意所形成，非屬具科學依據之證據資料，欠缺客觀憑信性，不足以證明原包裝上標示之有效日期不實，未發生標示之效果。

且系爭海帶既已輸入我國境內，並依食品安全衛生管理法及相關子法等規定，於包裝上標示有效日期，已發生標示之法律效果，無從徒依電子郵件及證明書所載，即憑認上訴人貯存系爭海帶未逾有效日期。

是故，原判決就上訴人於原審提出之上開電子郵件及證明書雖未敘明理由指駁，但核與判決結論不生影響。

⒍至於上訴意旨另主張上訴人主觀上不具可非難性及可歸責性，原判決違反行政罰法第7條規定之適用，且原判決未就上訴人各個違規行為分別認定是否有適用行政罰法第18條或司法院釋字第641號解釋應予減輕事由予以斟酌，而有判決適用法規不當及不備理由等節。

經核原判決已論明上訴人主觀上知悉系爭食品之有效日期，已逾效期仍予以貯存，其管理上顯有疏失，具有過失之可非難性，核無減輕事由存在等事實上及法律上之判斷；

復引據行為數認定標準第2條、裁罰標準第4條第1項、第8條等規定，對於原處分就上訴人貯存不同品項、不同包裝規格、有效日期互異之系爭食品13項，論以13個違規行為，均從法定最低罰鍰額度6萬元予以裁罰，自屬適法，未有裁量怠惰、裁量濫用或違反比例原則及責罰相當原則之情事，亦詳敘理由予以論斷（見原判決第11頁第15行至第19行、第12頁第20行至第13頁第3行、第14頁第19行至第16頁第22行）。

經核原判決認事用法俱屬有據，並無上訴人上開所指適用法規不當及不備理由之情形。

六、綜上所述，原判決認事用法俱無違背法令之情形。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 112 年 5 月 10 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳
法官 簡 慧 娟
法官 蔡 如 琪
法官 蔡 紹 良

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 5 月 11 日
書記官 莊 子 誼