最高行政法院行政-TPAA,110,上,635,20230621,1

最 高 行 政 法 院 判 決
110年度上字第635號
上 訴 人 新北市政府殯葬管理處

代 表 人 黃秀川
訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師
被 上訴 人 郭麗卿
上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國110年8月19日臺北高等行政法院109年度訴字第377號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決關於不利於上訴人部分廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由

一、被上訴人所有○○市○○區○○○○段○○○小段00地號土地（面積15,887平方公尺，應有部分12分之1，下稱系爭土地）位在○○市○○區第二公墓範圍內，經上訴人作為公墓使用。

被上訴人主張上訴人無權使用系爭土地，依公法上不當得利法律關係，向原審提起行政訴訟，聲明：上訴人應給付被上訴人新臺幣（下同）1,143,166元。

經原審以原判決命上訴人應給付被上訴人259,887元，並駁回被上訴人其餘之訴。

上訴人不服原判決不利於其部分，乃提起上訴（被上訴人於原審受敗訴判決部分未據上訴已確定）。

二、被上訴人起訴主張及上訴人在原審答辯，均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人為實現其給付行政的公法上任務占有使用系爭土地，即屬受有利益，不以有無收取規費而有差別。

上訴人有無使用系爭土地的法律上原因或依據，屬應由其舉證的事項。

依○○市○○區公所（於民國99年12月25日改制前為○○縣○○鄉公所，下稱○○鄉公所）105年6月13日新北○民字第1052227927號函，無可佐證○○鄉志就系爭土地為被上訴人祖先私捐作為公墓使用的記載為真。

○○鄉志為83年出版，該時適用地方志書纂修辦法第2條及第8條第1項並無鄉志的編纂、審查及審定等有關規範，內政部亦無○○鄉志的審查資料，難認○○鄉志是依循法定程序編撰，具有法律上效力的公文書。

依○○鄉志序言所載，該鄉志是委請研究臺灣史的專家戴○○教授協助撰寫文稿、審核校對而成。

經函詢戴○○教授關於系爭土地權屬記載為「私捐」的依據，依其所述可能只是片面依○○鄉公所就系爭土地現況為公墓使用的事實而為記載，並無具體的人、事、物等實據或有何深入的考究可以證明，尚難以認為上訴人有使用系爭土地的法律上原因或依據。

㈡系爭土地於35年7月土地總登記時的地目編列為「墓」及「埋葬許可原簿」於36年間有埋葬紀錄等情，僅能證明系爭土地於36年間，甚或日治時期即作為公墓使用的事實，但不能證明系爭土地是被上訴人祖先自願提供作公墓使用。

即便日治時期及國民政府接收臺灣後的法制規範，相關墳墓的設置、埋葬均應經有關機關核准，且下葬地點以公墓為限等，仍不足以推論系爭土地是被上訴人祖先自願提供作公墓使用；

也無法以系爭土地長期作公墓使用的事實，推論被上訴人祖先未曾表達反對意見，已同意系爭土地作公墓使用。

系爭土地自始即登記為包括被上訴人在內的私人所有，不因無證據顯示其對系爭土地作公墓使用的狀態有具體的反對意見，即認其同意系爭土地作公墓使用，而喪失使用、收益系爭土地的權能。

㈢上訴人並無提出系爭土地已提供公用的行政處分為證，縱認系爭土地因行政處分或長期供作使用的事實行為而成立公物，但這僅是限定系爭土地具有特定之公共使用目的，系爭土地所有權人有配合公物目的使用的容忍義務，不表示行政機關得以提供公用侵害系爭土地所有權人的權利。

系爭土地所有權人不同意提供公用時，上訴人仍應以徵收或其他方式補償，否則將牴觸憲法對人民財產權的保障。

故系爭土地縱如上訴人所述已經行政處分提供公用，成立公物，該處分的效力範圍也不及於上訴人有權使用系爭土地。

㈣審酌系爭土地○○市土地，土地使用分區為農業區，現在○○市○○區第二公墓範圍內作公墓用地使用中（並未禁葬），併同第二公墓範圍內○○○○段○○○小段00及00地號土地，共有約554座墓基數（含個人墓、夫妻墓及家族墓），僅有一柏油路為聯外道路，四周均為雜草，無店家等商業活動跡象；

系爭土地自96年1月起的申報地價之情形，可認系爭土地的經濟利用價值不高，綜合考量系爭土地所在地理位置、附近繁榮程度、上訴人利用系爭土地的公益價值及公私益衡平原則等情狀，認被上訴人得請求上訴人給付相當於租金的不當得利數額，應以系爭土地申報地價年息4％為計算依據，方屬適當。

被上訴人主張應按申報地價年息10％計算，尚屬過高，並不可採。

依此計算上訴人所受相當於租金的不當得利金額為259,887元，命上訴人應如數給付被上訴人等語，並駁回被上訴人於原審其餘之訴。

四、本院判斷：㈠按公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受利益者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。

雖然公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，惟為公法上固有之法理，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。

參酌民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。

雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。

」可認公法上不當得利返還請求權需具備以下要件：⑴須為公法關係之爭議；

⑵須有一方受利益，他方受損害；

⑶受利益與受損害之間須有直接因果關係；

⑷受利益係無法律上原因。

㈡25年10月30日制定公布(72年12月9日廢止)公墓暫行條例第3條規定，團體或一姓氏宗族或個人，呈經縣市政府之許可，得設置公墓。

72年11月11日制定公布之墳墓設置管理條例第2條規定該條所稱墳墓，包括公墓及私人墳墓，而所稱公墓，係指公立或私立供公眾營葬之公共設施；

所稱私人墳墓，係指私人報經主管機關核准營葬或在私有土地上設置，供特定人營葬之設施。

復依同條例第4條及第5條規定，可知公墓包括直轄市、縣 (市) 政府及鄉 (鎮、市) 公所設置之公立公墓及私人或團體設置之私立公墓。

而無論公立或私立供公眾營葬之公墓，依同條例第15條及第16條規定，直轄市及縣 (市) 政府得設公墓管理機構。

鄉 (鎮、市) 公所得置公墓管理員 (人)。

墳墓非經當地主管機關核發埋 (火) 葬許可證者，不得收葬。

另依同條例第30條規定，於該條例施行前，私人或團體已設立之公墓，應於本條例施行後1年內依本條例之規定補行申請；

逾期未申請者，得依第26條及第27條規定向墓地經營人、營葬者或墓主課責，命其遷葬，或代其執行遷葬等課責措施。

查，系爭土地於35年7月辦理土地總登記時地目即編為「墓」，並於36年間即有「埋葬許可原簿」及埋葬於「番社共同墓地」之使用紀錄等情，既為原審所認定，則系爭土地之供公眾埋葬先人，究係私人公墓或公營公墓性質？另依原審卷附土地台帳(原審卷第47-49頁)、繼承系統表及土地登記簿謄本(原審卷第53頁、第59-71頁)，系爭土地於日治時期地目原為「畑」，後於明治42年間地目變換為「墳墓地」，亦即在被上訴人之先祖郭○○、郭○○於明治43年(西元1910年)1月21日辦理系爭土地保存登記時，系爭土地似已為「墳墓地」，且郭○○、郭○○死亡後因無人辦理繼承而遭列冊管理，直到79年及82年間獲其繼承人分別辦理繼承登記。

按審理事實之法院，應遵守「訴訟資料之完整性」及「訴訟資料之正確掌握」，以綜合調查所得之各種直接及間接證據，本於論理法則及經驗法則得其心證，而為事實之判斷。

則系爭土地是否如上訴人於原審主張系爭土地乃被上訴人先祖業已提供作公墓使用，而後始經上訴人接手管理？其因何故並於何時接手管理？此長達百年之土地利用，何以被上訴人先祖及其繼承人等均未過問？上訴人是否係基於無人繼承土地，而以殯葬主管機關維護殯葬環境而為系爭土地所有人管理該土地？攸關上訴人有無管理系爭土地、有無法律上原因及直接受益之判斷，自有調查審認之必要，原審未加詳究，僅以上開系爭土地於土地總登記時地目編為「墓」及系爭土地於36年間有埋葬紀錄，只能證明系爭土地於日治時期即作公墓之事實而已，尚難認上訴人有使用系爭土地之法律上原因或依據，進而為不利上訴人之認定，殊嫌速斷，而有不適用行政訴訟法第125條第1項及第133條規定之不當，並屬判決理由不備之違背法令。

㈢綜上所述，原判決既有如上所述不適用法規及理由不備之違法，並將影響判決結論，故上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由。

又因本件事實尚有由原審法院再為調查之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決不利於上訴人部分廢棄，發回原審法院更為審理。

五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 112 年 6 月 21 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳
法官 蔡 紹 良
法官 蔡 如 琪
法官 簡 慧 娟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 6 月 21 日
書記官 蕭 君 卉