最高行政法院行政-TPAA,110,上,69,20220120,1

最 高 行 政 法 院 判 決
110年度上字第69號
上 訴 人 陳春練
訴訟代理人 高傳盛 律師
張鈞綸 律師
被 上訴 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
上列當事人間地籍清理條例事件，上訴人對於中華民國109年12月10日臺北高等行政法院108年度訴字第1304號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、爭訟經過：

(一)坐落臺北市○○區○○段四小段1、69地號、同區段五小段50、122地號及同區○○段四小段447、547地號等6筆土地(下合稱系爭土地，各筆土地僅以地號稱之)原登記名義人鄭倭，前經被上訴人據臺北市松山地政事務所(下稱松山地政所)清查其土地登記簿未登載住址，且日據時期土地臺帳業主(鄭氏倭)之住所欄亦空白，因認屬地籍清理條例第32條規定之土地，被上訴人爰以民國99年8月25日府地籍字第09932333600號公告，通知土地權利關係人自99年9月3日起至100年9月2日止1年內，檢具足資證明文件申請更正登記；

因屆期無人申請登記，被上訴人依同條例第11條第1項規定代為標售，經2次公開標售均流標而未完成標售，被上訴人遂依同條例第15條第1項規定，分別於104年6月25日(就69、50、122地號土地)、105年4月20日(就1地號土地)囑託松山地政所登記為國有，經該所辦理國有登記(下稱系爭土地國有登記)完畢。

嗣上訴人與訴外人陳林珠裡、陳明哲、陳明倫、陳素娥及高楊美玉(下合稱陳林珠裡等5人)以其等為鄭倭之繼承人，依地籍清理條例第15條第2項、第3項規定，以107年4月24日申請書檢附相關文件，申請按應繼分(共2/9)發給系爭土地價金(下稱系爭申請案)，並依被上訴人通知期限完成補正後，經被上訴人審查無誤，以107年11月29日府地登字第10731151901號公告周知並徵詢異議(下稱系爭周知公告)，公告期間自107年11月29日至108年3月1日止。

(二)其間，被上訴人於107年11月5日函囑轄內各地政事務所，就依地籍清理條例第15條規定辦竣國有登記之土地，再次清查確認是否屬該條例規定應清理之標的。

案經松山地政所依國史館臺灣文獻館典藏史料《臺灣總督府檔案》之「拂下願」資料，查得系爭土地原登記名義人鄭倭曾設籍於臺北州七星郡內湖庄後山220番地，據向被上訴人陳報系爭土地非屬權屬不明之土地。

被上訴人乃依行政程序法第117條規定，以108年2月14日府地登字第10801066942號公告(下稱108年公告)撤銷系爭周知公告，續以撤銷為登記原因，囑託松山地政所塗銷系爭土地國有登記，經該所於108年2月18年塗銷系爭土地國有登記而回復所有權人為原登記名義人鄭倭。

嗣被上訴人依地籍清理條例施行細則第15條第1款「依法不應發給」之規定，作成108年3月12日府地登字第1086004795號函(下稱原處分)駁回系爭申請案。

上訴人對原處分不服，循序提起行政訴訟，聲明：1.原訴願決定(即內政部108年6月25日台內訴字第1080027470號訴願決定)及原處分均撤銷。

2.被上訴人應就系爭申請案，作成准予按應繼分(共2/9)發給系爭土地價金予上訴人與陳林珠裡等5人之行政處分。

經原審法院判決駁回，上訴人不服，提起上訴，

二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以:

(一)按地籍清理條例第1條、第3條、第5條第3款、第11條第1項、第15條及第32條等規定可知，遇有土地總登記時登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符時，僅於主管機關未能釐清土地權利內容及權屬，且該土地符合地籍清理條例第11條第1項所定情形下，立法者始賦予主管機關得行使代為標售私有土地之公權力；

倘主管機關係得依法釐清土地權利內容及權屬，土地登記名義人並無不明之情形，主管機關即無權依上開條例代為標售私有土地，更無權於經2次標售而未完成標售後，將該私有土地囑託登記為國有，則該非屬登記為國有之土地，即無適用地籍清理條例第15條第2項規定申請發給土地價金之餘地。

(二)經查，觀之卷存系爭土地登記公務用謄本、土地登記簿、土地臺帳可知，系爭土地重測前地號為分別為「○○段1033、315-9、713、519-1、466-7、477-4地號」，原登記名義人鄭氏倭之住址為空白，確有記載不全之情形。

惟依國史館臺灣文獻館館藏史料查詢系統查得「拂下願」(典藏號:00000000000）記載系爭土地於重測前地號：○○段1033、315-9、713、519-1、466-7、477-4地號、姓名：鄭倭、住所：臺北州七星郡內湖庄後山220番地，並經松山地政所查得登記名義人鄭倭曾設籍於臺北州七星郡內湖庄後山220番地之戶籍資料，可認登記名義人「鄭氏倭」與上訴人主張之被繼承人「鄭倭」應為同一人，足認系爭土地之原登記名義人鄭倭之住址雖有記載不全，惟顯非屬主管機關不能向戶政、地政等機關查詢以查明釐清權屬之情形。

(三)次查，系爭土地雖前經被上訴人認為權屬不明之土地，經清理程序囑託松山地政所登記為國有，但業經松山地政所陳報系爭土地非屬地籍清理條例規定應清理標的，被上訴人亦已囑託松山地政所撤銷系爭土地國有登記，而恢復為原登記名義人鄭倭所有，並經松山地政所於108年2月18日辦竣在案。

而觀諸卷存上訴人於108年4月11日向內政部提出之訴願書可知，其上僅表明對原處分及108年公告不服，請求撤銷原處分，並未就松山地政所撤銷系爭土地國有登記表示不服，且上訴人就108年公告提起訴願，亦另經內政部為不受理決定確定在案。

準此，系爭土地國有登記既經撤銷而恢復所有權人為原登記名義人鄭倭之登記，且該土地登記並未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效，依行政程序法第110條第3項規定，該土地登記之效力即繼續存在，且本件訴訟對象亦非松山地政所上開土地登記，原審並不能審查該土地登記之合法性，是亦無從審認其是否有上訴人主張違反行政程序法上之依法行政原則、信賴保護原則、誠實信用原則與禁反言原則等情形。

系爭土地既已恢復為原登記名義人鄭倭名下，即非屬地籍清理條例第15條第2項所規定登記為國有之土地，則上訴人依同條例第15條第2項及其施行細則第13條規定申請發給系爭土地價金，即非有據。

(四)上訴人主張被上訴人或訴外人新北市政府就同類型申請案件均已核准發給權利人土地價金，卻否准系爭申請案，有違平等原則云云。

惟上訴人所主張同類型申請案僅有數件，尚難認定已有形成行政慣例；

況系爭土地既不符合地籍清理條例第32條及同條例施行細則第26條之權屬不明土地，已如前述，上訴人本不得向被上訴人申請發給系爭土地價金，自無許過往行政慣例凌駕法律之理，而由被上訴人再為核准系爭申請案。

另土地法第73條之1規定列冊管理標的乃是權屬明確的土地，地籍清理條例規定清理標的則為權屬不明土地，二者法律規範內容及適用情形並不相同，系爭土地既經釐清權屬，自始即非地籍清理條例規定應清理之範圍，並無與土地法有「同一事項」之情形適用，自無特別法與普通法之問題。

況被上訴人既已釐清系爭土地之權屬，且系爭土地登記名義人之繼承人並非僅有上訴人，此由上訴人於系爭申請案記載其與陳林珠裡等5人之應繼分共計2/9甚明，上訴人僅因其個人有領取土地價金之意願而為上開主張，容屬其一己主觀之法律見解，並無足取等詞，而判決駁回上訴人在第一審之訴。

四、本院按：

(一)臺灣光復之初，人民因不諳法令及地政機關人員法制觀念未臻健全，致地籍登記有與現行法令規定不符或權利內容不完整之情形，不僅影響土地之有效利用與國家稅賦徵收，亦妨礙土地政策之推行與人民財產權利之行使，故為健全地籍管理，確保土地權利及促進土地利用，特制定地籍清理條例(同條例第1條參照)。

該條例第3條第1項規定：「主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記；

其未能釐清權利內容及權屬者，應予標售或處理；

除本條例另有規定外，其清理程序如下：清查地籍。

公告下列事項：㈠應清理之土地。

㈡受理申報或受理申請登記之機關。

㈢申報或申請登記之期間。

受理申報。

受理申請登記。

審查及公告審查結果。

登記並發給權利證書。

異動或其他之處理。」

第5條規定：「有下列各款情形之一者，直轄市或縣(市)主管機關依第3條第1項第2款公告應清理之土地前，應向稅捐、戶政、民政、地政、法院等機關查詢；

其能查明土地權利人或利害關係人者，應於公告時一併通知：……土地總登記時……，登記名義人姓名或住址記載不全或不符。」

第11條第1項第1款規定：「……第32條……規定之土地，有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣(市)主管機關代為標售：屆期無人申報或申請登記。」

第15條規定：「(第1項)依第11條規定代為標售之土地，經2次標售而未完成標售者，由直轄市或縣(市)主管機關囑託登記為國有。

(第2項)前項登記為國有之土地，權利人自登記完畢之日起10年內，得檢附證明文件向直轄市或縣(市)主管機關申請發給土地價金；

經審查無誤，公告3個月，期滿無人異議時，依該土地第2次標售底價扣除應納稅賦後之餘額，並加計自登記國有之日起儲存於保管款專戶之應收利息發給。

……。

(第3項)前項權利人已死亡者，除第19條及第26條規定之土地外，得由部分繼承人於前項申請期限內按其應繼分申請發給土地價金。」

第32條規定：「已登記之土地權利，除第17條至第26條及第33條規定之情形外，土地總登記時……，登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符者，土地權利人或利害關係人應於申請登記期間內檢附證明文件，申請更正登記。」

同條例施行細則第15條第1款規定：「直轄市或縣(市)主管機關受理申請發給土地價金案件後，有下列各款情形之一者，應以書面駁回：依法不應發給。」

另內政部依地籍清理條例第4條授權訂定之地籍清理清查辦法第6條則規定：「直轄市或縣(市)主管機關辦理地籍清查工作程序如下，必要時，得實地調查：清查現行地籍資料庫，並查閱日據時期及光復後土地登記簿、土地臺帳、連名簿、臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書、共有人名簿、登記申請書與其附件、建物填報表及其他相關文件，逐筆清查土地權利，……；

必要時，得向相關機關查對資料。」

(二)依上規定可知，為落實保障土地權利人之旨，主管機關於清查地籍發現土地總登記時登記名義人之姓名或住址記載不全、不符者，應先查閱地籍資料相關文件或向相關機關查對資料，以釐清土地權屬，重新辦理登記，其未能調查釐清土地權屬者，始納入應清理之土地，依地籍清理條例第3條規定為公告；

且主管機關公告該等土地為應清理之土地前，應再向稅捐、戶政、民政、地政、法院等機關查詢；

其能查明土地權利人或利害關係人者，應於公告時一併通知。

而經依上開地籍清理程序未能釐清權屬之土地，主管機關於符合地籍清理條例第11條第1項之情形，得代為標售或讓售；

如經2次標售而未完成標售之土地，依同條例第15條第1項規定，由主管機關囑託登記為國有，土地權利人或其繼承人就上開已讓售或登記國有之土地，則得於規定期限內申請發給土地價金(同條例第14條、第15條第2、3項參照)。

足見，地籍清理條例規範之地籍清理程序，為多階段的行政程序，主管機關依地籍清理條例第15條第1項規定，就未能完成標售之土地囑託登記為國有；

及就此類登記國有之土地，依同法條第2、3項規定，依土地權利人或其繼承人之申請發給土地價金，分屬不同階段的行政處分，且須經辦竣國有登記之土地，其土地權利人或繼承人始得申請發給土地價金。

而行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在(行政程序法第110條第3項參照)，應為所有人民及國家機關(包括法院)所承認及尊重，並以之為既存之構成要件事實，作為其本身行為或決定之基礎。

據此，關於主管機關就依地籍清理條例第15條第1項規定囑託登記國有之土地，經向相關機關查對資料而確認其權利內容及權屬，因認該土地非屬未能釐清權利內容及權屬之土地，不應列為應清理之土地範圍，爰依行政程序法第117條規定，依職權撤銷原囑託國有登記而回復原登記名義人，並據以駁回土地權利人或繼承人請求發給土地價金之申請案。

土地權利人或其繼承人如不服，認主管機關不應以撤銷原囑託國有登記而回復為原登記名義人名下，而駁回其發給價金之申請者，自應對主管機關撤銷原囑託國有登記而回復原登記名義人之處分及否准發給土地價金之處分，一併提起行政爭訟請求救濟，始為正確之權利救濟途逕。

若土地權利人或其繼承人僅就主管機關否准發給土地價金之處分提起行政訴訟，因其爭議的先決問題即主管機關撤銷原囑託國有登記而回復原登記人名義之處分，非訴訟對象，依上說明，受訴法院不能審查其合法性，並應以之作為裁判基礎之要件事實，則土地權利人或其繼承人援引主張主管機關撤銷原囑託國有登記處分之違法事由，執以請求判決主管機關應作成准予發給土地價金之處分，受訴法院自無法審酌而為土地權利人或其繼承人有利之判決。

(三)經查，被上訴人於地籍清查發現系爭土地之土地登記簿、土地臺帳均未登載原登記名義人鄭倭之住址，經依地籍清理條例第3條規定公告為應清理之土地，因屆期無人申請登記，且2次標售均流標，而囑託松山地政所辦理國有登記完畢。

上訴人與陳林珠裡等5人以其等為鄭倭之繼承人，提出系爭申請案申請按應繼分發給系爭土地價金，經被上訴人審查無誤，作成系爭周知公告並徵詢異議。

公告期間，松山地政所依國史館臺灣文獻館藏「拂下願」檔案，查得系爭土地原登記名義人鄭倭曾設籍臺北州七星郡內湖庄後山220番地之戶籍資料，據向被上訴人陳報系爭土地非屬權屬不明之土地，被上訴人乃依行政程序法第117條規定，以108年公告撤銷依地籍清理條例第15條第2項所為系爭周知公告，並撤銷原囑託國有登記而經松山地政所辦理回復所有權人為原登記名義人鄭倭之登記後，續以原處分駁回上訴人與陳林珠裡等5人之申請。

惟上訴人僅就108年公告及原處分提起訴願，經內政部分別以108年5月21日台內訴字第1080017671號訴願決定就108年公告為不受理決定；

以原訴願決定就原處分為駁回訴願決定，上訴人復僅對於原處分部分不服，向原審提起課予義務訴訟等情，已經原審依調查證據之辯論結果，認定甚明，核與卷內證據並無不符，亦無上訴人所指未依職權調查證據之違法。

則依上開規定及說明，原審論以：系爭土地國有登記既經撤銷而恢復所有權人為原登記名義人之登記，該土地登記未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效，其效力即繼續存在，且上開土地登記非本件訴訟對象，法院並不能審查該土地登記之合法性，是亦無從審認其是否有上訴人主張違反依法行政原則、信賴保護原則、誠實信用原則與禁反言原則等違法情形，而系爭土地既已恢復為原登記名義人鄭倭名下，即非屬地籍清理條例第15條第2項規定登記為國有之土地，被上訴人認系爭申請案係屬地籍清理條例施行細則第15條第1款所定依法不應發給之情形，以原處分予以駁回，並無違誤，而駁回上訴人在原審之訴，即無不合。

上訴意旨執其主觀之見解，就原審已詳為論斷之事項，主張：系爭土地既登記為國有，依法自應依上訴人之申請發給土地價金，被上訴人以上訴人提出鄭倭之「拂下願」資料囑託松山地政所重新清查，並撤銷系爭土地之國有登記，已違反法律保留原則、誠實信用原則及信賴保護原則，有重大明顯瑕疵，自屬無效；

並援引與本件個案情形不同(未經主管機關撤銷國有登記)之其他經核准發給土地價金之申請案，主張被上訴人否准上訴人之申請，違反平等原則；

暨執與本件爭議無關之土地法第73條之1規定(有關未聲請繼承土地列冊管理)，主張被上訴人依職權撤銷囑託國有登記之可議且不當的作法，將使地籍清理條例第15條根本不可能再有適用之空間，亦即該規定事實上已遭土地法第73條之1架空云云，指摘原判決有適用法規不當、不適用法規及理由不備之違法，並無可採。

(四)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 111 年 1 月 20 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 胡 方 新
法官 陳 國 成
法官 曹 瑞 卿
法官 林 惠 瑜
法官 蕭 惠 芳

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 1 月 21 日
書記官 高 玉 潔