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最 高 行 政 法 院 裁 定
110年度抗字第196號
抗 告 人 不當黨產處理委員會
代 表 人 林峯正
訴訟代理人 魏潮宗 律師
歐陽芳安 律師
相 對 人 中華民國婦女聯合會
代 表 人 雷倩
訴訟代理人 朱應翔 律師
相 對 人 財團法人中華民國婦聯社會福利基金會
代 表 人 鍾張培士
訴訟代理人 柏有為 律師
共 同
訴訟代理人 徐履冰 律師
上列當事人間聲請停止執行事件，抗告人對於中華民國110年6月8日臺北高等行政法院110年度停字第47號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
原裁定除確定部分外廢棄。
前項廢棄部分相對人在原法院之聲請駁回。
聲請及抗告訴訟費用均由相對人負擔。
理 由
一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、抗告人於民國107年2月1日以黨產處字第107001號處分（下稱107年2月1日處分），依政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱黨產條例）第4條第2款規定，認定相對人中華民國婦女聯合會（下稱婦聯會）為社團法人中國國民黨（下稱國民黨）之附隨組織，並於107年10月4日就婦聯會之財產是否為黨產條例第4條第4款規定之不當取得財產及是否應命婦聯會移轉其不當取得財產為國有等爭點召開聽證會後，於108年3月19日作成黨產處字第108001號處分（下稱108年3月19日處分），認定該處分書附表1所列財產係屬婦聯會依黨產條例第4條第4款所定不當取得之財產，並命婦聯會應於108年3月19日處分書送達之次日起30日內移轉前開財產及自處分作成日起至移轉為國有之日止之孳息為中華民國所有。
婦聯會認108年3月19日處分執行後將造成難以回復之損害，向臺北高等行政法院（下稱原審）聲請108年3月19日處分於行政救濟程序終局確定前停止執行，經原審108年度停字第26號裁定108年3月19日處分關於命婦聯會應於處分書送達之次日起30日內，移轉該處分附表1所列財產及自處分作成日起至移轉為國有之日止之孳息為中華民國所有部分，於該處分行政救濟程序終結確定前，停止執行；
其餘聲請駁回。
婦聯會及抗告人均提起抗告，經本院108年度裁字第737 號裁定抗告均駁回而確定在案。
嗣抗告人於110年5月11日作成黨產處字第110002號處分（下稱原處分），第1項：臺北市○○區○○段2小段95地號土地及臺北市○○區○○段2小段839號建物（下稱系爭房地）為相對人婦聯會不當取得財產之現存利益（下稱系爭確認處分）；
第2項：相對人財團法人中華民國婦聯社會福利基金會（下稱社福基金會）應於原處分書送達之次日起30日內，移轉系爭房地為中華民國所有（下稱系爭下命處分）。
相對人認為原處分執行後將造成難以回復之損害，遂於110年5月20日向原審提起行政訴訟（案號：110年度訴字第585號，下或稱本案訴訟），並於同日依行政訴訟法第116條第2項規定，聲請原處分於行政救濟程序終結確定前停止執行。
嗣原審以110年度停字第47號裁定系爭下命處分於本案訴訟終結確定前，停止執行；
其餘聲請駁回。
抗告人就准予停止執行部分不服，提起本件抗告（駁回部分，相對人未抗告已確定）。
三、原裁定略以：㈠原處分於110年5月11日送達相對人社福基金會，倘相對人社福基金會未依系爭下命處分所定期限移轉系爭房地為國有，抗告人即可依黨產條例第5章之相關規定執行，堪認系爭下命處分自110年6月11日後即隨時有開始執行之虞；
參以相對人社福基金會108年度資產負債表，系爭房地價值約新臺幣（下同）9.28億元之鉅額，則系爭下命處分倘經本案訴訟判決撤銷確定，國家將負擔賠償相當之損害，且將衍生爭訟致社會資源無謂耗費。
是以，相對人主張系爭下命處分將致其有難於回復損害之急迫情事，尚非無據。
又抗告人自陳，促進轉型正義條例（下稱促轉條例）第7條第1項規定之特種基金目前尚未設立，因此，系爭房地依系爭下命處分移轉為國有後僅能暫由國有財產署保管，無從為有效利用；
反之，系爭房地現為相對人日常推行業務及辦理各項公益活動使用之場所，則在相對人婦聯會是否為國民黨之附隨組織，及相對人婦聯會不當取得財產之範圍暨系爭房地是否為婦聯會不當取得財產之現存利益均未確定下，停止系爭下命處分之執行，不僅無害於公益，且相較於系爭房地移轉為國有而無法充分利用，卻使相對人需另謀其他處所推展業務，並致使相對人處於更不利之狀態，其所受難以回復損害之機率，更會大幅提高；
況相對人婦聯會是否為國民黨之附隨組織，及相對人婦聯會不當取得財產之範圍暨系爭房地是否為相對人婦聯會不當取得財產之現存利益等訴訟將涉訟多年，倘不停止系爭下命處分之執行，則在此期間即有可能變動系爭房地之法律關係，並致系爭房地仍有遭拍賣或移轉致使無法回復之風險。
㈡依黨產條例第9條第1項前段規定及其立法理由可知，該條項規定禁止處分之效力或適用並未因抗告人已依黨產條例第6條第1項、第2項規定作成命移轉為國有之處分後即消滅。
系爭房地依系爭確認處分而推定為相對人婦聯會不當取得財產之現存利益，則除為履行法定義務或其他正當理由，及符合抗告人所定許可要件，並經抗告人決議同意等兩種情形外，依法原則上是禁止處分，且抗告人亦可依黨產條例第9條第4項規定囑託該管登記機關辦理限制登記，是系爭房地無脫產之風險。
再者，衛生福利部（下稱衛福部）為相對人社福基金會之主管機關，則關於系爭房地得否處分或設定負擔，自應考量相關事項，倘抗告人已依黨產條例第9條第4項規定就系爭房地囑託該管登記機關辦理限制登記，則對相對人社福基金會財產之保管及運用有監督權之衛福部（財團法人法第19條第1項前段規定參照）自無可能不予置理而率予許可相對人社福基金會就系爭房地為處分或設定負擔，是以，系爭房地確無脫產之風險。
從而，無論依黨產條例第9條第1項、第4項或社福基金會捐助章程第11條第2項第4款或財團法人法第45條第2項第4款規定，系爭房地均無法任由相對人社福基金會處分或設定負擔，已能保障黨產條例所欲維護之公益（建立政黨公平競爭環境、健全民主政治及落實轉型正義），抗告人主張系爭下命處分倘停止執行，將導致相對人社福基金會應移轉國有之鉅額不當取得財產面臨移轉或隱匿等風險，對公益有重大影響等語，即非可採。
㈢依黨產條例第9條第1項前段、第5項規定，相對人社福基金會就系爭房地已不得為任何處分（縱然出租，亦須符合公益之目的，且有嗣後執行應否除去租賃權之爭議），倘其違反禁止處分規定，所為之處分無效，故不無影響系爭下命處分於確定合法後之執行。
另依抗告人提出相對人社福基金會92至107年度之資產負債表及相對人提出108年度之資產負債表可知，相對人社福基金會在黨產條例通過以前並無已發生之鉅額既存債務，且至108年12月31日止，亦無出現大量之負債。
是以，依現有事證，並無抗告人所慮相對人社福基金會是否會有其他債權人基於對相對人社福基金會之債權而對系爭房地聲請強制執行，致抗告人將來仍有執行無著之可能。
原審據此，在沒有具體事實之情況下，尚難認停止系爭下命處分之執行，於公益有重大之影響。
綜上，系爭下命處分部分，堪認其執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，而該部分之停止執行復難認於公益有重大影響，乃准許相對人之聲請。
四、抗告意旨略謂：㈠相對人社福基金會未經抗告人認定為黨產條例第4條第2款規定之附隨組織，故其持有之財產並無黨產條例第5條第1項推定為不當取得財產及同條例第9條原則上禁止處分等規定之適用，原裁定錯誤適用黨產條例第5條第1項及第9條等規定，進而認相對人社福基金會無脫產風險，即屬違誤。
又黨產條例第9條係規範依同條例第5條第1項推定為不當取得之財產原則上禁止處分，惟原處分係以相對人社福基金會符合黨產條例第6條第1項規定（無正當理由且無償自附隨組織婦聯會取得婦聯會不當取得之系爭房地），相對人社福基金會屬該條項規定負有返還義務之第三人，乃作成系爭下命處分，迺原裁定未說明，依黨產條例第6條認定為不當取得之財產，如何適用同條例第9條原則上禁止處分等相關規定，逕認系爭房地屬受推定為不當取得財產，黨產條例第9條原則上禁止處分效力之適用並未消滅，進而認相對人社福基金會無脫產風險，亦有違誤。
況行政權對於行政目的之實現有手段選擇自由，行政法院無從就行政行為之合目的性進行審查，原裁定似認抗告人應以保全措施取代系爭下命處分之執行，恐有介入行政機關之行政裁量權及手段選擇自由之嫌，違反權力分立原則。
再者，衛福部就財團法人之法定權限僅及於財團法人法第1條規定之範圍，並不及於黨產條例，自難以財團法人法之管制監督，防範相對人違法處分系爭房地，或藉任意增加債務致生將來對系爭房地聲請強制執行，以致抗告人將來有執行無著之風險。
此外，相對人社福基金會歷屆董事、監察人名單與相對人婦聯會常務委員名單高度重疊，且其歷任代表人皆相同，顯見其間有實質關聯，加以婦聯會過去曾有隱匿財務資料、湮滅事證、違法處分資產等傾向，倘系爭下命處分停止執行，系爭房地可能會遭到移轉或隱匿的風險，致黨產條例建立政黨公平競爭環境、落實轉型正義等立法目的無法實現，於公益有重大影響，原裁定見解顯有違誤。
㈡系爭下命處分執行後，系爭房地係列暫收保管，並無處分系爭房地之法源依據，縱原處分日後於本案訴訟判決撤銷確定，國家非不能以移轉登記、返還財產之方式回復原狀，難認不停止執行之結果將使國家負擔過重之金錢賠償。
原裁定一方面認定系爭房地移歸國有後，暫由國有財產署保管，另方面卻稱訴訟期間可能變動系爭房地之法律關係，致系爭房地遭拍賣或移轉而生無法回復之風險，已有矛盾外，其復以系爭房地價值甚鉅為由，逕認系爭下命處分之執行將致難於回復損害云云，亦屬率斷。
此外，行政處分執行後，處分標的是否受到充分有效之利用，與處分相對人是否將受難於回復損害，並無關聯，惟原裁定以系爭房地移歸國有後無從充分有效利用，作為不採信抗告人之主張，已逸脫行政訴訟法第116條「難於回復損害」要件，應屬違誤；
況相對人縱因系爭下命處分之執行而需另謀其他處所推展業務而受有支付租金等財產權損害，惟此非不得以金錢賠償回復，原裁定以之認定系爭下命處分之執行將致相對人受有難於回復損害，實有違誤。
㈢黨產條例所追求憲法上特別重要公益為匡正並恢復過去違反自由民主憲政秩序之財產變動狀態，依本院103年度裁字第1451號裁定意旨，系爭下命處分之執行如僅導致處分相對人與其他法人或團體回歸至同一立足點公平競爭，而不執行該處分卻將導致立法者所追求之客觀公平秩序遭到嚴重破壞，則難認停止原處分之效力與公益無重大影響。
原裁定未論及黨產條例所追求之重要公益，逕認停止系爭下命處分之執行無害於公益，應有違誤。
五、本院查：㈠按行政訴訟法第116條第2項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。
」可知，我國法制以行政處分不停止執行為原則，停止執行為例外。
而聲請原處分停止執行必須具備「執行將發生難於回復之損害」、「有急迫情事」之積極要件，且「對公益無重大影響」及「本案訴訟非顯無理由」之消極要件。
所謂「難於回復之損害」，係指損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難的程度，而且其損害不能以相當金錢填補者而言，至於當事人主觀認知上難於回復的損害，並不屬於該條所指難於回復的損害。
又受處分人因原處分之執行所受損害是否達到難於回復之程度，應就個案具體事實為整體觀察與綜合評價，如不能認定其有非停止原處分執行，將發生難於回復之損害，聲請停止執行即不為法所許。
又同項但書所稱「但於公益有重大影響者，不得為之。」
意指原處分或決定之執行雖符合「將發生難於回復之損害且有急迫情事」之積極要件，但如具備「對公益有重大影響」之消極要件，仍不許裁定停止執行而言。
易言之，聲請停止原處分執行事件如未具備積極要件，即應駁回所請，核無再審究其消極要件是否具備之必要。
㈡按黨產條例第6條第1項規定：「經本會認定屬不當取得之財產，應命該政黨、附隨組織、受託管理人，或無正當理由以無償或顯不相當對價，自政黨、附隨組織或其受託管理人取得或轉得之人於一定期間內移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有。」
其立法理由略以：「針對依前條推定為不當取得之財產，如未能證明其係合法取得且符合實質法治國原則，則該等財產即屬不當，本會應課予該政黨、附隨組織、受託管理人或無正當理由以無償或顯不相當對價，自政黨、附隨組織或其受託管理人取得或轉得之人，於一定期間內負有移轉之義務，並賦予其法律效果……。」
「自政黨、附隨組織或其受託管理人，無正當理由以無償或顯不相當對價取得不當取得財產之人及無正當理由以無償或顯不相當對價取得之轉得人，由其性質內涵觀之非民法中所稱之善意第三人，亦應令其盡數於一定期間內移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有，以回復公平正義之財產秩序。」
是抗告人依上開規定為下命處分後，處分相對人所負者，乃將不當取得之財產，於一定期間內移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有之行為義務；
又參之黨產條例第6條第2項規定：「前項財產移轉範圍，以移轉時之現存利益為限。
但以不相當對價取得者，應扣除取得該財產之對價。」
其立法理由亦明揭：「財產應移轉之範圍，因時空環境的轉變，為符合公益及公平，爰明定第1項之財產以移轉時之現存利益為範圍。
上開所稱現存利益，包括原不當取得財產變形後之代替物在內……。」
準此，處分相對人所負移轉財產之範圍，應視移轉時之現存利益而定，如係以不相當對價取得者，尚應扣除取得該財產之對價。
㈢經查，原處分係包含抗告人依黨產條例第6條規定認定系爭房地為相對人婦聯會不當取得財產之現存利益之系爭確認處 分（此部分經原審駁回相對人停止執行之聲請，相對人未抗告，業已確定），以及命相對人社福基金會於原處分書送達之次日起30日內，移轉系爭房地為中華民國所有之系爭下命處分。
原審雖裁准相對人社福基金會就系爭下命處分停止執行之聲請，然系爭下命處分之執行標的為系爭房地，係命相對人社福基金會將系爭房地之所有權移轉為中華民國所有，而依促轉條例第7條第1項規定，不當取得之不當黨產經移轉為國有後，依法應成立特種基金。
惟依促進轉型正義委員會110年3月19日召開促進轉型正義基金設置進程諮詢會議所載資料略以：行政院認為促轉條例第7條之特種基金因財源不足、尚在訴訟中具不確定性等疑義，故暫緩設立特種基金（原審卷第253至263頁），抗告人主張系爭房地經移轉國有後，因特種基金尚未設立，僅得由國有財產署暫收保管，並無拍賣出售之計畫乙節，尚屬可採。
是系爭下命處分之執行，依客觀情形及一般社會通念，倘相對人日後本案訴訟勝訴判決確定，則抗告人再辦理回復登記予相對人社福基金會，即可回復其所有權登記，並無回復不能或極大困難之處。
相對人未釋明抗告人將系爭房地移轉為國有後，必然立即為拍賣出售或移轉登記等情，無從認相對人將因系爭下命處分之執行受有如何難於回復之損害。
況相對人社福基金會之系爭房地，縱經抗告人日後為拍賣出售或移轉登記致使無法回復登記，固致相對人社福基金會財產權受損，惟依相對人社福基金會108年度之資產負債表觀之（原審卷第89頁），系爭房地之價值約為9.28億元，此部分損害在客觀上明顯可以查估鑑定，並無計算困難之情形，若相對人社福基金會將來獲得本案訴訟勝訴判決確定，衡諸國家資力明顯足以完全賠償，並無難於回復損害之情形。
又抗告人於原審及 抗告程序均主張相對人社福基金會105年至107年流動資產、基金及長期投資3年平均約為13.24億元，105年至107年基金孳息收入分別為15,577,575元、14,071,914元及14,391,194元（原審卷第265、267頁），相對人社福基金會對此亦未加爭執，足見相對人社福基金會除系爭房地外，尚有流動資產、基金及長期投資3年平均約為13.24億元及每年穩定基金孳息收入可資運用，前開充裕財產足供其持續推動章程任務之需用，不至於業務停擺，導致其人格消滅，故相對人社福基金會於系爭房地移轉為國有後，如未能於現址繼續處理業務，並非不能遷移他址正常營運，所需費用之損害亦屬可以金錢賠償，並無難於回復損害之情形。
㈣再者，停止執行制度係為避免行政處分之受處分人，因行政救濟所得請求回復之權利或法律上利益無從回復之目的而設，是所稱難於回復之損害，自係指受處分人因該行政處分之執行致其權利或法律上利益所受損害而言，與相對人其從事社會公益事業活動所能創造之公共利益無涉，即使相對人社福基金會因系爭下命處分致影響從事章程活動減少，致使弱勢團體失其活動空間受到損害，亦非屬相對人社福基金會之損害，相對人據此主張其有難於回復之損害，自無可採。
依上開規定及說明，尚難認相對人社福基金會將因系爭下命處分之執行而受有難於回復之損害，更難謂有何急迫之情。
㈤另關於我國現行暫時權利保護的「停止（原處分）執行」制度，法律並沒有以外國學說所稱的「審究本案訴訟勝訴概然性」直接作為法律要件，而是於訴願法第93條第3項、第2項及行政訴訟法第116條第2項分別將「行政處分之合法性顯有疑義」及「原告之訴在法律上顯無理由」列為「得停止執行」及「不得停止執行」的態樣，以符合停止執行制度原則上是對獲得撤銷訴訟勝訴判決確定的受處分人或訴願人，提供有效法律保護的基本精神。
從而，行政法院於審查停止執行的聲請時，依即時可得調查的事證判斷，如果聲請人的本案訴訟勝訴可能性大於敗訴可能性，則可認行政處分的合法性顯有疑義，即得裁定停止執行；
反之，如果聲請人的本案訴訟顯會敗訴（法律上顯無理由），則應駁回其聲請；
如果聲請人的本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴的情形，則應審查原處分的執行是否會發生難於回復的損害，而且有急迫情事，以及停止執行對公益有無重大影響等要件，再加以決定。
本件爭議所涉之黨產條例業經司法院釋字第793號解釋認定合憲，且抗告人108年3月19日處分與系爭下命處分之執行標的係屬不同，系爭下命處分自不為抗告人108年3月19日處分就移轉國有部分之停止執行效力所及。
抗告人108年3月19日處分及系爭下命處分客觀上是否有相對人所指的違法情事，仍應經實質調查、審理認定才能判斷，無法僅憑相對人所述的情形，或現有及時可調查之事證，就足以認定系爭下命處分的合法性顯有疑義，難認相對人就其本案訴訟勝訴可能性大於敗訴可能性，無從逕指系爭下命處分合法性顯有疑義。
本件相對人聲請停止系爭下命處分之執行，與行政訴訟法第116條第2項規定之法定要件不合，而無從准許。
又本件相對人就系爭下命處分聲請停止執行，既未具備「將發生難於回復之損害且有急迫情事」之積極要件，自無審究「對公益無重大影響」消極要件之必要。
原裁定未慮及上情，認本件有難於回復之損害，且具有急迫情事，准許系爭下命處分於本案訴訟終結前，停止執行，即非適法。
抗告意旨指摘原裁定除確定部分外違法，求予廢棄，為有理由，爰將原裁定除確定部分外廢棄，並自為裁定駁回相對人在原審之聲請。
六、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、第104條、民事訴訟法第492條、第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 7 月 23 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新
法官 陳 秀 媖
法官 林 妙 黛
法官 王 俊 雄
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 7 月 23 日
書記官 張 玉 純
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