最高行政法院行政-TPAA,111,上,240,20240131,1

最 高 行 政 法 院 判 決
111年度上字第240號
上 訴 人 國防部 應受送達處所：臺北中山郵政9001
4號信箱
代 表 人 邱國正 應受送達處所：同上
訴訟代理人 李進明 應受送達處所：同上
蔡智翔 應受送達處所：同上
被 上訴 人 黃桂蘭
訴訟代理人 官振忠 律師（法扶律師）

上列當事人間照護金事件，上訴人對於中華民國110年12月30日
臺北高等行政法院109年度訴字第404號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決除確定部分外廢棄，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。

理 由
一、事實概要：
(一)被上訴人之子顏○○(下稱顏君)原係陸軍軍官學校（下稱陸軍官校）學生，前經上訴人以民國93年8月11日隋玟字第0000000000號令(下稱撫卹基礎核定)核定顏君於同年7月24日因公死亡，撫卹受益人為被上訴人及其配偶顏○○(顏君之父，下稱顏父)。
前國防部聯合後勤司令部〔下稱前聯勤司令部，102年1月1日併編陸軍，關於撫卹之留守業務由前國防部後備司令部（102年改制為國防部後備指揮部，111年改制為國防部全民防衛動員署後備指揮部，下稱後指部）承受〕即據以對代表領受撫卹照護之受益人即被上訴人，以93年8月27日隋玟字第0000000000號函，核定給與一次照護金及該年度年照護金之數額，暨年照護金之給與年限為「終身」，並檢附上訴人93年8月27日國照字第SD00002號照護令（其內給卹年限亦載為「終身」，下稱前照護令）及發卹單各1份（下合稱前撫卹處分）。
(二)嗣後指部於辦理撫卹金核發作業時，發現顏君為軍事學校（下稱軍校）軍費學生（下稱軍費生），其因公死亡，依「軍事學校軍費學生傷亡照護金發給辦法」（下稱軍費生照護辦法）第6條第2款規定，年照護金給與年限僅15年，前撫卹處分關於年照護金給與年限之核定錯誤，乃以108年1月10日國後留撫字第0000000000號函，向被上訴人及顏父依職權撤銷前撫卹處分，並重新核定前述年照護金給與年限為15年，發給重核後之核卹資料表及上訴人108年1月10日國照字第SD00002號照護令（其內給卹年限改為「15年」，下稱後照護令）各1份（下合稱後指部重核處分）。
被上訴人及顏父均不服後指部重核處分，提起訴願，經訴願決定以後指部僅照護金發給作業之執行機關，非照護金審核權責機關為由，撤銷後指部重核處分，命後指部於1個月內將全案呈報權責機關即上訴人辦理（下稱前訴願決定）。
嗣上訴人審認後，亦認顏君因公死亡依法之年照護金給與年限僅15年，自93年7月起發放至108年7月止未再發放乃已屆滿年限，前撫卹處分就年照護金給與核定為「終身」超過上述年限部分（下稱系爭部分）為違法，乃依行政程序法第117條規定，於108年9月20日以國人勤務字第0000000000號函（下稱原處分），依職權將前撫卹處分系爭部分予以撤銷。
被上訴人不服，循序向原審法院提起行政訴訟，先位訴訟聲明「⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉後指部應自108年8月1日起至被上訴人終身，依前照護令給付被上訴人年照護金。」
備位訴訟聲明「上訴人應自108年8月1日起至被上訴人終身，每年依軍費生照護辦法第6條所訂相當6個基數之補償金給付被上訴人，並自每年應給付日之翌日起至清償日止，按年息5％計付之利息。」
經原審法院以109年度訴字第400號判決（下稱原判決）依被上訴人先位訴訟聲明而為判決，上訴人就原判決於其不利部分提起上訴（另後指部就其敗訴部分並未上訴，已告確定）。
二、被上訴人起訴之主張、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審就先位訴訟對上訴人部分為其不利之判決，係以：㈠依軍人撫卹條例第3條第1項、第27條第1項前段、軍費生照護辦法第3條、第9條等規定，軍校軍費生撫卹照護令、照護金之發給、核定權責等事項主管機關為上訴人。
雖軍費生照護辦法規定關於照護令及照護金發給作業，上訴人得委任前聯勤司令部辦理，惟該辦法乃行政程序法制定施行後始訂定施行，上述作業事項之委任，應依行政程序法第15條規定辦理，而上訴人未提出將此事項委任之公告及刊登公告之政府公報或新聞紙，難認上訴人已依行政程序法第15條第3項所定程序，將事項權限委任予前聯勤司令部。
㈡前撫卹處分除轉載上訴人所為撫卹基礎核定之內容外，僅就其增加記載給與年限為終身及該年度應給與金額等部分，有另對外發生公法上法律效果，但此等部分乃撫卹照護之核心，應屬上訴人審核之權限，非前聯勤司令部所得自行審核，又未經上訴人合法委任前聯勤司令部辦理，應屬欠缺管轄權限之違法但瑕疵未達重大明顯而無效之程度。
惟本件有爭執者，僅前撫卹處分關於給與年限終身之記載，給與金額部分之計算，則屬正確。
又前撫卹處分關於給與年限終身之核定，也與軍費生照護辦法第6條第2款規定不符而違法。
㈢依陸軍軍官學校93年8月4日重大違紀犯法及意外事件調查處理經過報告（下稱顏君事件調查報告），顏君非因作戰死亡，依軍費生照護辦法第6條規定，僅可適用同條第2款「因公死亡」或第3款「因病或意外死亡」可資適用；
況依同條第1款規定，軍費生即使作戰死亡，照護金給與年限也僅20年，並無終身之可能。
而依顏君在校身體不適送醫治療後因敗血症併發多重器官衰竭身亡，經前疾病管制局證實乃受類鼻疽桿菌感染，推斷可能受污染土壤或水之感染所致等情節，有可能乃因病或意外死亡，以顏君當時為士二專二年級學生，依同辦法第6條第3款規定，所能領取照護金之給與年限，較因公死亡之15年為低，被上訴人既曾請求陸軍官校以因公辦理撫卹事宜獲准，對軍校生照護辦法第6條所定3款事由，及同條第2款規定因公死亡者之照護金給與年限為15年等，均應有所瞭解，故對前撫卹處分系爭部分之違法情事，縱非明知也有重大過失而不知，其信賴不值得保護。
㈣照護令及照護金發給權限雖屬上訴人，但上訴人實務上均認其業務已委任前聯勤司令部及承接業務之後指部，後指部於接獲上訴人撫卹基礎核定後，亦為實質上照護令及照護金發給作業機關，則行政程序法第121條第1項所定除斥期間之起算，應綜合上訴人、前聯勤司令部、後指部作成相關行為代表之意義；
是否知悉有得撤銷原因，應以行政機關整體觀察，不以承辦人員為限，只要知悉原授益處分因事實上或法律上瑕疵而有違法，撤銷權之除斥期間即應開始計算。
另縱使於撤銷權得以行使之期間，若有符合權利失效法理，仍應認為行政機關不得行使撤銷權。
㈤本件上訴人、前聯勤司令部、後指部等作為軍費生照護辦法之主管或適用機關，對軍費生因公死亡之年照護金給與年限依法為15年，知之甚詳。
前聯勤司令部既作成年照護金給與年限明顯錯誤違法之前撫卹處分並送達被上訴人，即應儘早更正。
依後指部於原審所述及所提出之照護金明細資料，顏君撫卹年限代號於104年12月25日前原為代表終身之「9900」，至105年12月22日改為代表15年之「1500」，乃後指部郭姓士官長於105年間更新留守資訊系統時發現原登載年限有誤，以為是系統轉換所致，逕於電腦系統手動更正，但未向上通報，也未通知被上訴人。
被上訴人則依前撫卹處分之說明，辦理相關撫卹事宜，每年領取照護金作為維持生活必須費用，雖其信賴不值得保護，但未使用任何不法行為，可期待應能終身領取相同金額，其直至108年間收受僅給付至7月而非1年之照護金，經詢問始了解原因。
參照行政程序法第1條所定立法目的，為尊重保護被上訴人對於前撫卹處分日益增加之信賴，當認後指部郭姓士官長於105年間發現錯誤當時，就應視為權責機關上訴人已發現錯誤，並起算行政程序法第121條第1項所定之2年除斥期間，始符合實質正義；
上訴人至遲於107年間即應行使同法第117條之撤銷權，原處分於108年9月20日作成，已逾除斥期間而違法。
㈥另縱認撤銷權行使期間應從上訴人接獲108年6月18日前訴願決定及後指部108年6月27日呈文後才起算，依權利失效法理及公法上誠實信用原則，前聯勤司令部、後指部或上訴人在93年間作成前撫卹處分之初就應及早撤銷，卻可歸責於己而經長時間不行使，甚至郭姓士官長105年間發現錯誤未向上陳報，使被上訴人如過往繼續領取相同金額照護金，被上訴人得推論上訴人已放棄行使撤銷之權利，而仰賴該照護金維持基本生活，仍屬中低收入戶，上訴人作成原處分對被上訴人造成不可期待之重大損害，應認上訴人之撤銷權縱未消滅，亦不得再行使，始符合公法上誠實信用原則及被上訴人之權利保護。
原處分、訴願決定均違法，應併予撤銷，前撫卹處分關於給恤年限終身的記載仍為有效，後指部前僅給付被上訴人年照護金僅至108年7月底，被上訴人先位訴訟另請求後指部應自108年8月1日起至被上訴人終身，依前照護令給付被上訴人照護金亦有理由，應予准許。
被上訴人先位訴訟均獲勝訴，無再行審究備位訴訟之必要等語，為其論據。
四、本院按：
(一)軍人傷亡撫卹，依軍人撫卹條例行之（同條例第1條參照）。
但該條例所稱之軍人，依同條例第2條規定，指陸、海、空軍現役軍官、士官、士兵。
至於依軍事教育條例規定，仍在接受常備軍官或士官之基礎教育而尚未期滿畢業，亦未依法任官任職而服常備軍官或常備士官之現役者，並非軍人撫卹條例所稱之現役軍人，僅為軍校學生，原無軍人撫卹條例之適用。
軍人撫卹條例於85年10月2日修正增訂第29條：「國軍各軍事院校學生及軍中聘任人員、僱用員工之撫卹，由行政院定之。」
其立法理由：「國軍各軍事院校學生於基礎教育期間，並未納入退撫改革案之適用對象且不予列
計服役年資。
另軍中聘僱人員亦同，故予另訂撫卹辦法，以臻明確。」
同條例於91年12月27日修正公布全文，將原第29條移列為第37條，並修正其內容，同條第1項第3款、第2項：「(第1項)具有下列情形之一者，所屬機關得視年度經費，及當事人生活狀況，發給照護金：……國軍各軍事學校軍費學生發生病傷死亡事故者。
……(第2項)前項各款照護金發給項目、適用地區、適用對象、發給條件、限制因素、金額標準、申領及作業程序之辦法，由國防部會同相關機關擬訂，報請行政院核定。」
其立法理由：「國防部依原條文訂有『國軍各軍事院校學生撫卹辦法』及『軍中聘任人員及僱用員工撫卹辦法』，然考量是類人員並不具軍人身分，爰擬以發給照護金方式取代撫卹金……。」
國防部並依上述授權，訂定軍費生照護辦法報請行政院核定後實施。
前撫卹處分作成時同辦法第2條：「本辦法所稱軍事學校軍費學生，指依軍事教育條例規定，接受軍事教育及享有公費待遇、津貼之人員。」
第3條：「(第1項)軍事學校軍費學生死亡或經檢定成殘者，除本辦法另有規定外，由國防部發給照護令及照護金。
(第2項)前項照護令及照護金之發給作業，國防部得委任國防部聯合後勤司令部辦理（關於國防部委任辦理對象，同條項95年9月8日修正為國防部後備司令部，並自102年1月1日起，依行政院101年12月25日公告，將國防部後備司令部受委任之權責事項，改由後指部管轄；
110年1月28日則修正同條項規定改為得委任後指部辦理）。」
第4條第1款：「軍事學校軍費學生傷亡照護金發給對象如下：死亡者：發給死亡照護金，以遺族為受益人。」
第5條：「軍事學校軍費學生死亡，依下列規定給與一次照護金：作戰死亡者，給與33個基數。
因公死亡者，給與26個基數。
因病或意外死亡者，給與20個基數。」
第6條：「軍事學校軍費學生死亡，除依前條規定，給與一次照護金外，每年給與6個基數之年照護金，給與年限如下：作戰死亡者：給與20年。
因公死亡者：給與15年。
因病或意外死亡，其就學未滿3年者，給與3年；
滿3年者，給與4年，以後每增加2年增給1年。
不滿2年之年資，按每增加2月增給1月計算，不滿2月者，以2月計；
最高以12年為限。」
第9條：「軍事學校軍費學生傷亡照護金發給遺族之順序、殘等檢定、發給程序、核定權責、申請與領受時效及照護金權利喪失等事項，準用軍人撫卹條例及其施行細則相關規定辦理。」
第10條：「本辦法所需各項經費，由國防部編列預算支應之。」
依此，軍校軍費生發生死亡事故，應對其遺族給與一次照護金及年照護金，乃國防部視其經費後，經裁量決定以其編列之預算，以軍費生照護辦法為依據之給付行政措施，其發給程序及核定權責，並準用軍人撫卹條例及其施行細則之規定。
而關於軍校軍費生死亡照護金之發給程序及核定權責，軍人撫卹條例第3條第1項：「軍人傷亡應予撫卹者，除本條例另有規定外，由國防部發給撫卹令及撫卹金。」
第27條第1項：「傷亡撫卹案之審核，由國防部為之。
必要時，並得交由所屬機關發給傷亡通報令。」
前撫卹處分作成之行為時同條例施行細則第2條：「本條例第3條第1項所定之撫卹令發給作業，由國防部委任國防部聯合後勤司令部 (以下簡稱聯勤司令部) 辦理。」
綜上，軍校軍費生死亡照護金發給之核定權責機關為上訴人，由上訴人核定之照護令與照護金之發給作業，則由前聯勤司令部執行辦理，於前聯勤司令部裁編後，該業務改由後指部辦理。
又軍校軍費生因公死亡之年照護金給與年限則為15年。
(二)行政程序法第117條：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；
其上級機關，亦得為之。
但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰撤銷對公益有重大危害者。
受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」
第119條第3款：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰……明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」
第121條第1項：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」
又同法第121條第1項規定之2年期間乃除斥期間，旨在為撤銷形成權之行使設定期間之限制，以使法律關係早日確定，維護法秩序之安定，2年之除斥期間量設，更寓有使撤銷權責機關得以查明個案是否有行政程序法第117條但書所列2款情事，並妥為合義務裁量之旨，此與消滅時效制度有意不提供怠惰行使請求權者權利保護，顯有不同，且參本院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議，上開條文之除斥期間，應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有違法而得予撤銷的原因時起算，是否確實知曉有撤銷原因，則為事實問題，行政法院本應依職權調查之相關事證，為客觀之具體審認，自不得依消滅時效制度之規範觀點，為論究權責機關對違法行政處分怠於及早撤銷之責，關於權責機關知曉之時點，逕為其不利之認定。
(三)經查，顏君為被上訴人之子，於陸軍官校軍費生期間，經上訴人以撫卹基礎核定因公死亡，被上訴人及顏父為撫卹受益人。
前聯勤司令部據以作成前撫卹處分並檢附前照護令及發卹單等，發給代表領受撫卹照護之受益人即被上訴人，其上記載年照護金之給與年限均為「終身」。
嗣經上訴人認顏君因公死亡依法之年照護金給與年限僅15年，自93年7月起發放至108年7月止未再發放乃已屆滿年限，前撫卹處分系爭部分為違法，依行政程序法第117條規定，依職權以原處分撤銷前撫卹處分等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符，且參附於原審卷內原處分之意旨，其撤銷前撫卹處分之範圍僅限於系爭部分，非其全部，上情並均為兩造所不爭執，自得為本院判決之基礎。
原審另依顏君事件調查報告之證據，及軍費生照護辦法第6條第2款、行政程序法第117條、第119條第3款等規定，論明：前撫卹處分關於年照護金給與年限超過15年至終身之核定，違反軍費生照護辦法第6條第2款規定而違法，且被上訴人對於前撫卹處分此部分違法情節，縱非明知也因重大過失而不知，依行政程序法第119條第3款規定，其信賴不值得保護，上訴人為作成前撫卹處分之上級機關，又為軍費生死亡事故依法得予核定撫卹照護之權責機關，原得依行政程序法第117條規定，將前撫卹處分上述違法部分予以撤銷等情，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則、證據法則等情事，且參前開規定及說明，並無違誤。
(四)關於上訴人以原處分撤銷前撫卹處分系爭部分，是否已逾行政程序法第121條第1項所定2年之除斥期間，經查顏君遺族受年照護金給與之年限，在上訴人所屬負責此等留守業務機關所建制之電腦資訊系統中，於104年12月25日前其代號登載為代表「終身」之「9900」，至105年12月22日已顯示為代表「15年」之「1500」，此乃後指部郭姓士官長於105年間更新留守業務資訊系統時發現，誤認乃電腦系統轉換所致之資訊登錄錯誤，故而逕於自行在電腦系統中手動更正，即未向上通報等情，已經原審依調查證據之辯論結果，認定甚明，核與卷內證據相符。
則依原審上述確定之事實，後指部郭姓士官長於105年間更新軍費生撫卹照護之留守業務電腦資訊系統時，既誤認資訊系統中關於顏君遺族受年照護金給與年限原為終身代號之登載，純屬資訊系統之錯誤，而逕予手動更正，顯見郭姓士官長自己即不知此項資訊系統登載之錯誤，源自前撫卹處分系爭部分之違法瑕疵，以致未向上通報，使後指部或上訴人得就前撫卹處分系爭部分另為適法裁量之處置，自難逕以郭姓士官長上述自行更正留守業務資訊系統之舉，推認上訴人或後指部於105年間均已確實知悉前撫卹處分已有系爭部分之違法瑕疵。
惟原判決卻以前撫卹處分系爭部分之違法極為明顯，前聯勤司令部本應儘早更正，參照行政程序法第1條增進人民對行政信賴之立法目的，為尊重保護被上訴人對前撫卹處分日益增加之信賴為由，逕認後指部郭姓士官長105年間發現電腦登載給與年限錯誤時，就應「視為」上訴人當時即已知悉前撫卹處分有系爭部分之違法，始符合實質正義，進而認原處分撤銷前撫卹處分系爭部分已逾2年除斥期間，經核顯為論究上訴人或後指部怠於及時撤銷前撫卹處分系爭部分之責，並為保護被上訴人業經原判決認定不值得保護之信賴，就撤銷權責機關何時確實知曉前撫卹處分系爭部分違法而得起算除斥期間之事實問題，未盡職權調查義務，並依職權調查結果而為客觀之具體審認，即依所謂實質正義之規範論觀點，逕為對撤銷權責機關不利之認定，原判決就此部分之事實認定，其理由矛盾，偏離除斥期間制度之旨，違背行政訴訟法所定職權調查義務，亦違反經驗及論理法則，有不適用法規、適用不當及理由矛盾之違誤。
(五)至原判決雖又另依權利失效法理及公法上誠實信用原則，以略同於其認定原處分已逾法定除斥期間之理由，認上訴人之撤銷權縱未屆滿除斥期間而消滅，亦不得再行使，始符合公法上誠實信用原則及被上訴人之權利保護。
然被上訴人依前撫卹處分受領年照護金之給與僅至108年7月為止之15年期間屆滿，此為原判決確定之事實，亦即被上訴人未曾在逾越法定給與年限後仍有繼續受領年照護金之情事，即欠缺足供其推認或信賴得繼續違法受領年照護金至終身之基礎；
又上訴人撤銷權責機關何時確實知曉前撫卹處分有系爭部分違法得撤銷之原因，對被上訴人而言，尤屬不明，於此情形，權責機關未行使撤銷權之狀態，可能因其尚未確實知曉所致，亦可能仍在除斥期間內，猶待其依法調查事實並為合義務裁量所致，此等撤銷權之單純不行使，也難令被上訴人足以推認或信賴權責機關已放棄不為行使；
況依前述，被上訴人就前撫卹處分系爭部分之違法，原審既認明欠缺值得保護之信賴，又如何能依權利失效法理或公法上誠實信用原則，保護其對權責機關不行使撤銷權之信賴。
原判決此處所認，亦有適用法規不當及理由矛盾之瑕疵。
(六)綜上所述，原判決先位之訴對上訴人部分有如前述違背法令之情事，且影響本件判決結果，上訴意旨據以指摘，求予廢棄，為有理由。
惟關於原處分之撤銷權行使，究竟是否已逾法定除斥期間而違法，仍須具體審認撤銷權責機關何時確實知曉前撫卹處分系爭部分之違法，事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決此部分廢棄，發回原審高等行政訴訟庭更為審理。
又被上訴人關於上訴人之先位請求有無理由既尚待原審調查釐清，其備位請求之審判停止條件尚未成就，原判決關此部分即屬無可維持，亦應併予廢棄，發回原審高等行政訴訟庭一併審理。
五、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 1 月 31 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 林 惠 瑜
法官 李 君 豪
法官 梁 哲 瑋

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 1 月 31 日
書記官 曾 彥 碩