最高行政法院行政-TPAA,111,上,269,20230914,1

最 高 行 政 法 院 判 決
111年度上字第269號
上 訴 人 交通部航港局

代 表 人 葉協隆
訴訟代理人 舒瑞金 律師
蔡家豪 律師
被 上訴 人 德翔海運股份有限公司

代 表 人 陳德勝
訴訟代理人 王國傑 律師

上列當事人間商港法事件，上訴人對於中華民國111年1月20日臺
北高等行政法院106年度訴字第1270號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。

理 由
一、被上訴人所屬本國籍船舶「德翔臺北輪」（下稱德翔臺北輪或事故船），於民國105年3月10日6時47分許由從基隆港出發，航向臺中港，在新北市金山外海失去動力後，漂流擱淺於新北市石門區距尖子鹿溪出海口250公尺處（離岸0.3浬，北緯25度18.2分、東經121度34.5分），上訴人於同日10時30分獲報後成立海難災害應變中心啟動應變機制。
嗣事故船於105年3月24日因海象惡劣造成船體斷裂，因油艙遭掉落艙蓋擊破造成燃油外洩，導致鄰近海域受到污染，貨櫃及救生艇掉落入海亦嚴重危害航行安全。
上訴人考量後續汛期將至，且船貨移除作業尚需人員、船舶及機具之協同作業，遂限期被上訴人提報之合隆107號平台船最遲應於同年月31日前抵達事故現場，於同年4月1日開始執行貨櫃移除作業。
然上訴人得知合隆107號平台船遲至同年月30日18時許始自高雄港由海揚9號拖船拖帶出發，經估算其航速，顯無法依計畫於同年月31日24時前抵達事故現場，且依被上訴人所提德翔臺北輪船貨移除計畫（下稱移除計畫）所附設備使用表，除合隆107號平台船及海揚9號拖船外，被上訴人尚須提供2艘拖船、2艘平台船，上訴人認有採取應變處理措施防止危害擴大之必要，即緊急徵調永康648拖船、SKY401拖船、駿逸1號平台船、陸海2號平台船(合稱系爭船舶)協助參與移除作業，所需費用新臺幣（下同）460萬9,096元。
上訴人即依商港法第53條第1項、第2項規定，以106年4月28日航北字第1063110964號執行商港法行政處分書（下稱原處分），命被上訴人繳納460萬9,096元。
被上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
經原審判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審撤銷訴願決定及原處分，係以：
㈠由商港法第53條第1項、第53條第3項、第67條第13款規定，都是透過罰鍰、事前的財務擔保、人身自由限制等手段，去確保船舶所有人或船長應完成上訴人的命令。
至於商港法第53條第2項賦予上訴人逕行介入的權力，其適用要件應較為謹慎嚴格，有鑑於個別情況不同，需依各個事件的脈絡與條件整體觀察。
在船舶所有人或船長願意配合命令，以及船舶所有人或船長完全不願意配合命令或避不見面無法聯繫的不同情形，及期限是否已經屆至，亦應予以考量。
由於介入措施必須是能夠達成原先預定的目標，若上訴人所採取的介入措施是無用、完全無法達成預定目標者，也應該認為不符合必要時的要件。
㈡被上訴人所提移除計畫經上訴人於105年3月30日會議審查通過採用，被上訴人亦已派遣合隆107號平台船前往現場，預定抵達時間為105年4月1日8時34分，但上訴人未通知被上訴人或工地應變小組召集人侯勃有或詢問其等有何意見，逕自聯繫調派永康648號前往拖帶。
即便合隆107號於4月1日1時36分抵達現場，然因德翔臺北輪向右傾斜5度，故由預定之右舷作業改為左舷作業，仍需等待海岸1號抽油平台船移離後，合隆107號才能停靠左舷進行吊櫃作業，而且是從12時10分才開始吊貨櫃。
上訴人自行聯繫的駿逸1號平台船雖於6時55分從台北港出發，於9時30分抵達現場備便，目的是要配合合隆107號將5.1危險貨櫃及ISO TANK吊放後，即駁運至基隆港卸除，但駿逸1號竟然沒有帶錨出港，以致無法下錨，上訴人為此又緊急聯繫陸海2號支援，14時37分抵達現場。
㈢上訴人依據商港法第53條第1項而作成的命令就是請被上訴人依據審核通過的移除計畫進行移除貨櫃，被上訴人移除8個危險品及其餘貨櫃均較命令日期提早，而且完全未使用上訴人自行通知到現場的船舶。
雖移除計畫有提到須使用載運平台船1號、載運平台船2號與2艘拖船，但除了合隆107號平台船、海揚9號拖船有明確記載船名而得以特定之外，其餘均未載明其船舶名稱，可知移除計畫還是以合隆107號平台船、海揚9號拖船為主，視情形再斟酌是否需要其餘船舶。
又加入永康648號之拖帶，雖提早於4月1日1時36分抵達，但當時為半夜，本來就不是移除計畫所規劃的執行吊掛作業時間，況實際上合隆107號從12時10分才得以開始吊櫃，故縱使欠缺永康648號之拖帶，合隆107號的預期抵達時間8時34分，仍然早於最後實際開始吊櫃的時間達3個多小時。
更能證明上訴人的介入措施完全不符合商港法第53條第2項「必要時」的要件。
㈣上訴人如果認為被上訴人沒有依照移除計畫進行，自應先與被上訴人或現場應變小組召集人侯勃有進行聯繫，再進行評估是否要採取商港法第53條第2項介入措施，不能只因為合隆107號的預期抵達時間不是表定的3月31日，而是較晚的4月1日8時34分，就認為移除計畫完全沒有執行的可能。
況且當時氣候海象並不是如3月23日晚間起至3月27日上午的氣候惡劣或海象不佳，對於環境的影響、損害的擴大並沒有明顯加劇情形。
從德翔臺北輪事故發生後的脈絡與條件整體觀察，被上訴人有要完成上訴人的命令，而且沒有客觀事證可以證明有何種急迫的情況需要上訴人不得不採取介入措施，工作期限又尚未屆至，上訴人並無行使介入權的空間。
況且上訴人所採取的介入措施是無用、完全無法達成預定目標，顯然是操之過急而並無必要。
上訴人卻作成原處分命被上訴人負擔應變或處理措施所生費用，自屬違法。
㈤本件完全是在符合命令要求的105年4月1日就可以進行作業，上訴人卻執意堅持必須在不能工作的105年3月31日24時以前抵達，彷彿過了這個時間就會導致移除計畫失敗或無效，實在毫無憑據可言，更何況加派永康648號拖船，也會涉及作業是否安全以及保險理賠等問題，上訴人更不應該貿然介入，而應由被上訴人或侯勃有先行處理，以免衍生相關責任，由此亦可證明上訴人派遣永康648號拖船，並不符合必要性的要件。
另依證人侯勃有證詞可知，現場作業的實際需求仍然應以侯勃有調度為準，侯勃有認為使用合隆107號平台船就足夠，其判斷自應獲得尊重。
上訴人僅因移除計畫需要2艘平台船、拖船備便，就自行徵用到場，卻因客觀上有無法下錨、欠缺吊車或錨機系統、拖船吃水太深而無法利用。
更何況當時仍是104年4月1日正要開始執行移除計畫，完全無法觀察到有任何不能執行移除計畫的情形，不應允許上訴人逕行採取介入措施。
原處分不符合商港法第53條第2項必要時的要件而違法，上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定為有理由等語，為其所憑主要論據。
四、本院查：
㈠按商港法第53條第1項、第2項規定：「（第1項）船舶於商港區域外因海難或其他意外事故致擱淺、沉沒或故障漂流者，航港局應命令船長及船舶所有人採取必要之應變措施，並限期打撈、移除船舶及所裝載貨物至指定之區域。
（第2項）前項情形，必要時，航港局得逕行採取應變或處理措施；
其因應變或處理措施所生費用，由該船舶所有人負擔。」
有鑑於我國四周海域為國際航線要衝，海上交通頻繁，船舶經常發生海難或其他意外事故，而擱淺、沈船打撈工程困難，費用龐大，船舶所有人及保險公司往往以我國法律未明文要求移除為理由，任其擱置、沈沒，不僅有礙船舶航行安全，且影響國際觀瞻甚鉅，是商港法第53條第1項課船長及船舶所有人應依上訴人命令採取必要應變措施及依限打撈、移除船舶及所裝載貨物至指定區域之義務，同條第2項並賦予上訴人於必要時得逕行採取應變或處理措施，所生費用由該船舶所有人負擔。
商港法第53條第2項「必要時」為不確定法律概念，基於海上事故若未盡速處理，往往造成海洋重大汙染、影響海洋生態環境甚鉅，而海上作業有其危險性與不可測性，並受氣候、海象變化影響甚深，有無逕行採取應變措施之必要，須在短期間內立即分析、決策及反應，而有緊急性與時效性，因此於判斷上訴人自行介入是否符合「必要時」要件，應審酌決策當時之危險情形、緊急程度、對公益之影響等相關情狀，視個案具體情節綜合定之。
又法條關於上訴人之介入權僅有「必要時」之要件，並無應先通知船舶所有人或詢問船舶所有人有何意見，或應先與船舶所有人聯繫討論後始能採取應變或處理措施之規定，是只須有第1項情形而上訴人認為有必要，即得行使介入權。
㈡經查，被上訴人所屬德翔臺北輪於105年3月10日在新北市金山外海失去動力，於105年3月24日船體斷裂導致鄰近海域受到污染且嚴重危害航行安全，上訴人遂限期被上訴人提報之合隆107號平台船最遲應於同年月31日前抵達事故現場，於同年4月1日開始執行貨櫃移除作業，嗣上訴人得知合隆107號平台船無法於上開期限抵達事故現場，且被上訴人派遣之船舶較移除計畫缺少2艘拖船、2艘平台船，上訴人認有採取應變處理措施防止危害擴大之必要，即緊急徵調系爭船舶協助參與移除作業，為原審依法認定之事實，依前開規定及說明，上訴人行使介入權，無庸先通知詢問船舶所有人或與船舶所有人聯繫討論。
原審以上訴人未通知被上訴人或工地應變小組召集人侯勃有或詢問其等有何意見，逕自聯繫調派永康648號前往拖帶；
上訴人若認被上訴人沒有依照移除計畫進行，自應先與被上訴人或現場應變小組召集人侯勃有進行聯繫，再進行評估是否要採取商港法第53條第2項介入措施為由，為不利上訴人之判斷，已有適用法規不當之違背法令。
㈢再者，上訴人已限期合隆107號平台船應於105年3月31日24時以前抵達，惟合隆107號平台船遲至3月30日18時許始自高雄港由海揚9號拖船拖帶出發，經估算其航速於4月1日上午8時34分始能抵達，嗣上訴人派遣永康648號拖船加入拖帶後，於4月1日1時36分抵達現場，因德翔臺北輪向右傾斜5度，故由預定之右舷作業改為左舷作業，等待海岸1號抽油平台船移離後，合隆107號平台船停靠左舷，於12時10分開始吊櫃作業，為原審依法認定之事實。
證人即被上訴人本案承辦人張共田證稱：因為船舶擱淺已經很靠近岸邊，吃水比較淺，退潮時間平台船是無法靠近的，為了配合105年4月1日早上6點最高潮，讓工作平台船靠在德翔臺北輪旁邊，所以希望在105年3月31日24時前抵達事故現場備便，配合潮水靠泊德翔臺北輪以利後續貨櫃移除工作進行。
（問：你知道合隆107號平台船何時靠到德翔臺北輪？）合隆107號平台船大概6點進去，因為還有一些作業要花很多時間，至少要2個小時時間，大概8點左右靠上，後續開始準備貨櫃吊掛作業等語（原審卷一第321至322頁)，若屬實情，則合隆107號平台船係於上午6時即已開始靠近德翔臺北輪進行相關準備工作，倘若合隆107號平台船遲至4月1日上午8時34分才抵達現場，是否仍可於12時10分進行吊櫃，顯非無疑。
原審認合隆107號平台船預期抵達時間仍早於實際開始吊櫃時間達3個多小時，上訴人介入措施不符合「必要時」要件，顯倒果為因，已有速斷。
又觀諸105年3月27日德翔臺北輪擱淺案現場會勘及後續處理研商會議專家學者意見紀錄可知，當時事故船甲板上載有危險貨櫃，恐隨時掉落附近水域致爆炸、化學品汙染海洋之虞，上訴人已命被上訴人應於105年3月30日中午前提交明確貨櫃移除計畫給航港局，450噸起重平台最遲應於105年3月29日由高雄出發，並於105年3月31日24:00前抵達備便（原審卷一第105至107頁）。
證人即當日與會之學者黃裕凱證稱：當時的情況是盡快，當然也必須合理，105年3月27日可能評估3、4天合隆107號平台船可以來。
本件牽涉除油及毒物櫃是緊急的，毒物櫃牽涉到環保問題，因為擔心毒物外洩，當時的狀況上訴人、環保署對這件事情的急迫性比較高等語（原審卷一第272至273頁）。
證人即當日與會之引水人方信雄於原審證稱：當時是說油要趕快抽掉、危險櫃要盡快移除。
基隆港北部是從11月中旬到3月底東北季風盛行期，東北季風很規律，每4天一個週期，如果錯過時間就要等4天，上訴人考量重點在於盡快，只要船到了，有空檔就可以進行移除作業等語（原審卷一第274頁)，顯見上訴人於105年3月27日會議時即已限期合隆107號平台船應於105年3月29日由高雄出發，105年3月31日24時前抵達備便。
嗣被上訴人於105年3月30日提出移除計畫，並經上訴人於同日德翔臺北輪貨櫃移除計畫複審會議審核通過（原審卷一第140頁），該移除計畫之附件三計畫時程記載105年4月1日開始執行吊櫃作業（原審卷一第56頁），上訴人於該次會議又重申合隆107號平台船最遲應於3月31日抵達事故船現場，於4月1日開始執行危險品貨櫃移除作業（原審卷一第140頁），另證人即被上訴人委託執行移除計畫之海歷企業有限公司工地緊急應變小組召集人侯勃有亦證稱：105年3月27日開會時決定要先移除8個危險貨櫃，計畫29日出發從高雄到石門。
因為合隆107號平台船上有很多設備要先放下來，我們從28日開始移除工程用設備，但因為設備很多無法於28日移除完備，所以無法按預定時間於29日離港，上訴人從29日就要求其他公司一直盯著我們等語（原審卷一第281頁），益見當時要求合隆107號平台船應於105年3月31日前抵達有其迫切需求，上訴人不僅密切關注合隆107號平台船離港時間，被上訴人對此亦知之甚詳。
而證人張共田證稱：合隆107號平台船一直到臺中才到5.8節左右；
當時三月海象過臺中以北頂風頂流，按常理推斷，如果沒有增加拖船拖帶的話，只會比原來速度更慢。
105年3月31日早上10點左右開始接洽徵召永康648拖船，因為當時合隆107號平台船還沒到臺中，過臺中再找拖船就來不及了等語（原審卷一第323至324頁），顯見合隆107號平台船已無法於原定時間抵達，若因而致105年4月1日之吊櫃作業無法順利進行，恐有造成危險擴大之虞，上訴人即於105年3月31日早上10點徵召永康648號拖船於臺中加入拖帶，使合隆107號平台船能加速抵達，以符合原本計畫時程，則依當時緊急及危害之情況判斷，難謂其派遣永康648號拖船拖帶之行為，不符合「必要時」要件。
至加派永康648號拖船是否會使被上訴人衍生相關保險理賠責任問題，並非上訴人在決定是否採取應變或處理措施時所應考量之因素，自難以此遽認不符合「必要時」要件。
原審未查明上訴人派遣永康648號拖船當下之緊急及危害情狀，即逕以縱使欠缺永康648號拖船之拖帶，合隆107號平台船預期抵達時間仍早於實際開始吊櫃時間達3個多小時，符合命令要求的105年4月1日就可以進行作業，且加派永康648號拖船會涉及作業安全及保險理賠問題，進而認定上訴人派遣永康648號拖船並不符合「必要時」要件，有未依職權調查證據、理由不備及認定事實違反論理之違法。
㈣又查，移除計畫記載「為避免有害物質外洩至海中造成嚴重危害，在施工作業許可下建議優先轉運船上特殊貨櫃，降低外洩風險」、「考量目前事故船位於開放海域中，且為急浪區，易受到海浪拍打直接衝擊，故實際施工將受到相當大的限制。
事故船距離岸際距離大約為400米，初步規劃使用升降平台船（Jack-up barge）配合船上450噸吊車，進行貨櫃吊離事故船作業；
另配合二艘拖船（Tug boat）、二艘運輸平台船（尺寸50m*20m），作為來回裝載貨櫃運回基隆港卸載運具，以提高作業速度，盡快將貨櫃移至基隆港內」、「為安全考量每趟載運約10只到20只貨櫃即進行固定並返航基隆港拆除」、「預計往返基隆8小時加上卸櫃時間約3小時，因此於傍晚離開事故船邊可於隔日早上0700前回到事故船邊繼續作業」。
另設備使用表記載項目欄包括合隆107號平台船、載運平台船1號、載運平台船2號、海揚9號拖船數量各1，拖船數量2，450T吊車（置於合隆107平台船上）。
施工流程圖記載合隆107號平台船、載運平台船1號下錨定位、吊車定位完成；
甲板上8個危險貨櫃移至載運平台船1號，固定完成；
載運平台船1號回基隆港卸除貨櫃，載運平台船2號接續裝貨櫃；
載運平台船2號裝載約10只貨櫃回基隆港卸除貨櫃，載運平台1號接續裝載(接續前步驟)；
裝載完畢，合隆107號平台船起錨回基隆港；
復原作業完成（原審卷一第42至44頁、第46頁、第51頁），足見移除計畫已明確指出施工方式為使用3平台船及3拖船，以合力接力方式完成移除計畫。
原審見未及此，遽認移除計畫是以合隆107號平台船、海揚9號拖船為主，視情形再斟酌是否需要載運平台船1號、載運平台船2號與2艘拖船，已有認定事實未憑證據，違反證據法則之違法。
又移除計畫僅記載侯勃有為工地及應變小組召集人（原審卷一第50頁），無法憑此遽認侯勃有可在未經上訴人同意下逕自變更應派遣之船舶數量，且永康648號拖船之工作日誌記載4月1日13:00接獲現場侯先生來電指示「陸海6號」發電機故障請求支援前往拖帶陸海2號平台船（原審卷一第59頁），若屬實情，則侯勃有於原審證稱經其判斷現場只需要1組船等語，已與上開證據有所扞格，原審未予查明，逕以侯勃有認為使用合隆107號平台船即已足夠，縱使移除計畫有寫到需要2艘平台船、拖船，仍應尊重侯勃有現場指揮需求及專業，即有速斷。
此外，依德翔臺北輪擱淺事故Q&A彙編所載可知，德翔臺北輪發生事故後，上訴人即要求被上訴人提出存油移除計畫、船貨、船體移除計畫，經上訴人審核通過執行(原審卷三第156、158頁)，而每一階段作業若無法於計畫時間內完成，即會影響下一階段計畫之進行。
依移除計畫及上訴人105年3月30日會議指示，被上訴人應於4月1日開始執行危險品貨櫃移除作業，4月3日前優先完成甲板上8個危險貨櫃移除，4月7日前完成事故船前段甲板上101個貨櫃移除（原審卷一第140頁），再由德翔臺北輪擱淺海難事故案-重要記事（下稱德翔臺北輪重要記事）所載可知，當時東北季風盛行，並非每日海象環境均平穩，無人可擔保105年4月1日起後續數日均能順利施工，為避免海上不可測之風險影響移除進度，當應依移除計畫準確執行，以免影響進度造成損害擴大。
移除計畫已記載應以3平台船、3拖船以接力方式移除貨櫃，然被上訴人僅派遣1平台船、1拖船（合隆107號平台船及海揚9號拖船）前往執行移除計畫，已與移除計畫所載施工船舶數量不符，而依上訴人所提焜陽企業股份有限公司(下稱焜陽公司)函、駿逸工程有限公司（下稱駿逸公司）函、陸海股份有限公司（下稱陸海公司）函及德翔臺北輪重要記事所載，焜陽公司係於105年3月31日晚上22時30分接獲北部港務中心指示「SKY 401」拖帶「駿逸1號」前往石門協助，駿逸公司係於105年3月31日晚上20時30分接獲北部港務中心指示「駿逸1號」出港配合焜楊「SKY 401」號前往石門協助，陸海公司係於4月1日上午12時20分接獲北部港務中心請求協派陸海2號出港支援（原審卷一第62、63、66頁、原審外放卷第40頁）。
足見上訴人徵召上開船舶之時點，或在合隆107號平台船開始執行吊櫃作業之105年4月1日之前，或在合隆107號平台船甫執行吊櫃作業之105年4月1日12時10分後沒多久，前開時間倘若無訛，則上訴人於徵召上開船舶之當下，顯然無法預測僅以1組船（合隆107號平台船及海揚9號拖船），即能在期限內完成8個危險貨櫃及其餘101個貨櫃移除作業，而被上訴人違反移除計畫未派遣足夠船舶數量在先，上訴人為避免影響計畫進行、預防損害擴大，於上開時間徵調2平台船、2拖船至現場，以符合移除計畫之船舶規模及移除能量，難謂不符合商港法第53條第2項「必要時」要件。
至該等船舶是否客觀上有瑕疵情事，僅涉及是否應減少費用問題，尚無從作為上訴人介入行為不符「必要時」之論據。
原審未審酌上訴人徵召各船舶決策當下之緊急危險情形及對公益之影響，逕以上訴人徵召當時無法觀察到有任何不能執行移除計畫之情形，徵召之船舶客觀上有無法下錨、欠缺吊車或錨機系統而無法利用情形，事實上只需要合隆107號平台船、海揚9號拖船就可以提早完成所有吊掛作業，進而認定上訴人並無介入必要，為不利上訴人之判斷，有未依職權調查證據、理由不備及認定事實違反論理之違法。
㈤綜上所述，原判決既有上揭違背法令事由，且足以影響判決結果，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。
又因本件事實尚有由原審法院再為調查之必要，且各項費用是否均與本件之應變或處理措施有關聯性及必要性，亦未經原審調查審認，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審高等行政訴訟庭，另為適法之裁判。
五、結論：本件上訴為有理由。
中 華 民 國 112 年 9 月 14 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳
法官 簡 慧 娟
法官 陳 文 燦
法官 蔡 如 琪

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 9 月 14 日
書記官 林 郁 芳