最高行政法院行政-TPAA,111,上,428,20240314,1

最 高 行 政 法 院 判 決
111年度上字第428號
上 訴 人 南投縣埔里鎮公所
代 表 人 廖志城
訴訟代理人 饒斯棋 律師
被 上訴 人 劉景文
劉景元
劉淑娟
參 加 人 蔡得國
上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國111年4月21日臺中高等行政法院110年度訴字第241號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺中高等行政法院高等行政訴訟庭。

理 由

一、被上訴人就所有坐落○○縣埔里鎮(下稱埔里鎮)○○○段00地號土地(下稱系爭耕地)，與參加人訂有私有耕地租約(租約字號：書埔批字第00號)，最近一次租期於民國109年12月31日屆滿。

嗣被上訴人以擴大農場經營規模為由，於110年1月20日向上訴人申請收回自耕(下稱系爭申請案)，參加人亦於同年1月18日申請續訂租約。

案經上訴人審查結果，認系爭耕地有耕地三七五減租條例(下稱減租條例)第19條第1項第3款所定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之情形 ，不得收回自耕，乃依同條例第5條及第20條規定，以110年5月13日埔鎮民字第0000000000號函(下稱原處分)核定准由承租人自110年1月1日起至115年12月31日止，續訂租約6年。

被上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：1.撤銷訴願決定及原處分；

2.上訴人應就系爭申請案，作成准予被上訴人收回系爭耕地之行政處分。

經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分，命上訴人就系爭申請案，應依原判決之法律見解另為適法之處分，並駁回被上訴人其餘之訴。

上訴人對原判決不服，提起上訴。

二、被上訴人起訴之主張、上訴人於原審之答辯及聲明暨參加人之陳述，均引用原判決所載。

三、原審為上訴人不利之判決，係以：

(一)查被上訴人係提出所有坐落埔里鎮○○段000-000地號自耕地(下稱鄰近耕地)所有權狀，申請收回系爭耕地。

惟上訴人於處分前，並未調查被上訴人是否符合申請擴大農場經營規模要件，嗣於訴訟中始實地履勘，並具狀表示兩地距離約14公里，然發現鄰近耕地有農路、排水溝渠等，而主張其不符合擴大家庭農場經營規模要件，顯有怠為行政權之第一次審查職責。

又審諸減租條例第19條第2項立法過程，並參酌農業發展條例(下稱農發條例)為活化農地租賃，而建立新耕地租賃制度，原審認私有出租耕地109年底租約期滿處理工作手冊(下稱l09年工作手冊)規定第19條第2項之「自耕地」限於出租人所有者，已增加法律所無之限制，因此，出租人只要在一定距離內之耕地自耕，為擴大農場經營規模而申請收回自有出租耕地，即應有該規定適用。

被上訴人劉景元除鄰近耕地外，另主張於岳父母土地上耕作，此節事實未經上訴人為第一次審查，事證未明，應待上訴人另予調查。

又依減租條例第19條規定體例，上訴人將來如審認被上訴人不符第第2項要件，仍應審查其是否因符合第1項規定而得收回自耕，而被上訴人身為出租人之收益情形是否足以維持一家生活乙節，同未經上訴人為第一次審查，自有由上訴人另予職權查明之必要。

(二)在法規範解釋上，國家立法政策既以減租條例對耕地承租人予以特別保護，自應限縮於承租人係以耕地收益為主要經濟來源為必要，上訴人未經實質調查，僅依據參加人訪談紀錄認系爭耕地年收入為新臺幣（下同）3萬元，顯違反減租條例規範目的及精神；

且參加人亦稱系爭耕地收入只是加減補貼，差該收入亦非不能生活等語，足見原處分認被上訴人收回系爭耕地會致參加人失其家庭生活依據，應與事實有違。

又上訴人僅依據參加人訪談紀錄、戶內人口108年綜合所得稅各類所得資料清單為事實認定，疏未查明而漏計參加人之配偶108年勞退金72,668元、參加人勞退金168元；

暨參加人之子蔡韋緯於該年度屬無固定職業或無固定收入，應以基本工資核計年所得為277,200元。

故上訴人原核定參加人108年全年各類所得338,400元，加計上開漏列所得，總計收入為788,436元，經扣除系爭耕地收入3萬元及全年總支出499,947元後，尚有餘額258,489元，即單以參加人戶內所有收益即足為其一家生活依據，況參加人之家庭經濟來源顯非仰賴系爭耕地收益，業如前述，並無受減租條例第19條第1項第3款特別保護之必要，且審酌參加人名下尚有房屋1筆、土地3筆、汽車2筆等財產，應屬有相當財產得以維生，自不符減租條例第19條第1項第3款之要件。

(三)因89年農發條例修正施行後所訂立之農業用地租約，已不適用減租條例，且慮及減租條例於72年間修法未廢除之理由，係為保障家庭總收逾50%以租賃耕地收益維生之佃農，則目前減租條例之耕地承租人，自亦應以家庭經濟來源至少50%係以租賃耕地收益為主要收入來源，始能獲得優於農發條例下耕地承租人之法律特別保護地位，因此，減租條例第19條第1項第2款之適用，應以承租人家庭經濟係以租賃耕地收益為主要來源為前提要件，始發生限制出租人收回耕地之法律作用。

綜上述，原處分否准被上訴人收回系爭耕地，並准由參加人續訂租約6年，應有違誤，被上訴人請求撤銷，為有理由，惟被上訴人之申請是否符合減租條例第19條第1項或第2項要件，因事實尚未完全明確，應由上訴人本於行政權為第一次審查，被上訴人之請求尚未達全部有理由之程度，爰依行政訴訟法第200條第4款規定為判決等詞，為其判斷之基礎。

四、本院按：

(一)減租條例第19條規定：「(第1項)耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。

二、出租人所有收益足以維持一家生活者。

三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。

(第2項)出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。

……。

(第4項)出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉(鎮、市、區)公所耕地租佃委員會予以調處。」

第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」

準此，耕地租約於租期屆滿時，如承租人願繼續承租，出租人以擴大家庭農場經營規模為由收回自耕，須出租人具擴大家庭農場經營規模之事實，並以出租人能自任耕作，收回耕地未致承租人失其家庭生活依據等條件，始得收回自耕。

又減租條例於72年12月23日修正增訂第19條第2項之規定，係配合第2階段農地改革，擴大家庭農場經營規模，是以，出租人如另有自耕地且同時為擴大其經營規模者，則對其出租耕地收回自耕，可不受該條例第19條原訂「出租人所有收益足以維持一家生活者」之限制，鼓勵出租人擴大家庭農場經營之規模，以達促進農業現代化之立法意旨。

因此，出租人依減租條例第19條第2項規定，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地，此所謂之「自耕地」，雖不以出租人單獨所有之耕地為限，尚包括與其他人共有者，然須出租人實際於該處從事農業經營，始與減租條例第19條第2項所稱「擴大家庭農場經營規模」之意旨相當。

(二)另內政部基於耕地租佃中央主管機關地位，為協助下級機關執行減租條例第19條規定及認定事實之必要，訂有109年工作手冊之行政規則，其第9點第3款、㈠、1、減租條例第19條第1項各款審核標準：「……⑶……同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年(即108年)承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。

⑷出租人、承租人收益審核標準如下：A.出租人、承租人之收益，以租約期滿前1年(即108年)，出租人、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。

……C.出租人、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部公布之基本工資新臺幣（下同）2萬3,100元/月……核計基本收入。

至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：甲.25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作(應檢具相關在學證明資料)。

……丁.因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作(受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書)。

……。」

第9點第3款、㈠、4、⑴、B、減租條例第19條第2項審核標準：「……乙、『自耕地』之認定，應以出租人所有為限……。

丙、所稱『鄰近地段』係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，……。」

等規定，核與減租條例第19條規定意旨無違，自得予援用。

復參諸社會救助法第5條之3第1項第4款規定：「本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：……四、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。」

及行為時(即111年11月23日修正前)社會救助法施行細則第5條第2項規定：「本法第5條之3第1項第4款及前項第3款所定特定身心障礙及特定病症之範圍，如附表一及附表二。」

足知，依109年工作手冊規定「因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作」，主張應列為無工作能力者，應以該受照顧之親屬符合行為時社會救助法施行細則第5條附表一所示特定病症範圍或附表二所示特定身心障礙範圍，始足當之。

(三)又憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。

秉承上開憲法意旨，40年6月7日制定公布之減租條例，藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當。

減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。

減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣增訂之第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。

同條項第3款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第153條第1項保護農民政策之必要手段；

且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。

衡諸上開憲法第143條第4項、第146條、第153條第1項及憲法增修條文第10條第1項之意旨，減租條例第19條第1項所列3款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定之意旨要無不符，業經司法院釋字第580號解釋闡釋甚詳。

而農發條例於89年1月26日修正公布全文，其第1條規定已揭示該條例係為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準所制定，要與減租條例之立法目的不同。

該條例第20條亦明定：「(第1項)本條例……89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。

……。

(第2項)本條例……89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」

足知，凡在農發條例於89年修正施行之前，已依減租條例訂立租約者，除租約當事人另有約定外，其權利義務關係、租約之續約及終止，悉應依減租條例規定為準據，並不受其後農發條例之修正而影響。

原審援引農發條例於89年修正施行後所訂立之農業用地租約，已不適用減租條例；

暨減租條例於72年修法過程，已有主張應廢除者，惟為保障家庭總收入逾50%以租賃耕地維生之佃農而未修法廢除等由，認減租條例第19條第1項第3款之要件，應限縮於承租人係以租賃耕地收益為主要經濟來源為必要；

同條項第2款之適用，亦應限於承租人主要依賴租賃耕地收益為家庭經濟生活依據，始發生限制出租人收回耕地之法律作用：復以參酌農發條例建立新耕地租賃制度，旨在促進農地有效利用之立法目的，認減租條例第19條第2項之「自耕地」，不以出租人所有為限，出租人只要在一定距離內之耕地自耕，為擴大農場經營規模而申請收回自有出租耕地，即應有該規定之適用，進而謂依減租條例第19條規定體例解釋，被上訴人雖依第2項規定申請收回系爭耕地，上訴人審查後如認不符擴大農場經營規模之要件時，仍應回歸同條第1項規定要件，審查出租人身為出租人之所有收益情形是否足以維持生活，而得申請收回系爭耕地等論斷，顯悖於減租條例第19條規定意旨與內容，自有適用法規不當之違誤。

(四)我國行政訴訟採取職權調查原則(行政訴訟法第125條第1項、第133條規定參照)，事實審法院有促使案件成熟，使之達於可為實體裁判程度之義務，以確定行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。

在課予義務訴訟，事實審法院原則上應依職權查明為裁判基礎之事實關係，以作成實體裁判，不得僅以行政機關未盡職權調查義務或調查事實有如何缺失為由，單純撤銷否准處分，要求行政機關自行查明事實。

經查，參加人共同生活之親屬有配偶潘秀英及長子蔡韋緯，108年參加人及配偶有勞退金收入各252,336元、172,668元，蔡韋緯於108年為24歲，其於108年8月起始就讀南開科技大學研究所，且屬109年工作手冊所定「大學院校以上進修學校」，不在得排除列計工作人口等情，已經原審依調查證據之辯論結果，認定甚明，核與卷內證據相符。

至上訴人雖於原審主張蔡韋緯因照顧其母潘秀英致不能工作，應符合109年工作手冊規定「因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作」者，惟觀諸上訴人提出之埔里基督教醫院診斷證明書僅記載潘秀英罹患「第5期慢性腎臟病、水腫、血壓性心臟病併有心臟衰竭、糖尿病」(並未載明為巴氏量表30分以下)及身心障礙證明書記載屬第6類(即泌尿與生殖系統相關構造及其功能)障礙，核與行為時社會救助法施行細則第5條附表一所示特定病症範圍或附表二所示特定身心障礙範圍不符，即無上開109年工作手冊規定之適用，則原判決論究蔡韋緯為有工作能力之人，因無固定職業或固定收入，應以基本工資核計108年所得277,200元，加計參加人及配偶領取之勞退金與參加人陳稱系爭耕地收益3萬元，合計參加人全年總收入應為788,436元，於扣除系爭耕地收益3萬元，再與全年總支出合計499,947元相減後為正數，認參加人不符減租條例第19條第1項第3款「因收回耕地致承租人失其家庭生活依據」之要件，並無違誤。

又依原審確定之事實，被上訴人係依減租條例第19條第2項規定申請收回系爭耕地，其申請時已依109年工作手冊規定，提出自任耕作切結書及鄰近耕地所有權狀，故本件應進一步調查審究者，係被上訴人主張之鄰近耕地是否與系爭耕地為同一或鄰近地段內之耕地；

及被上訴人於鄰近耕地有無實際從事農作之事實？就此，上訴人於處分前，雖因認被上訴人之申請有上開減租條例第19條第1項第3款規定不能收回系爭耕地之情形，而未調查被上訴人是否符合擴大家庭農場經營規模之要件，惟原審審理中，上訴人已派員實地會勘後，具狀表示鄰近耕地與系爭耕地距離約14公里，然鄰近耕地上現為農路、工寮及排水溝渠，無擴大家庭農場經營規模跡象，不符減租條例第19條第2項要件等語，並提出測量數據、航照圖及現勘照片為證及聲請原審調查證據；

另被上訴人亦提出數幀照片，主張其在鄰近耕地有從事農耕之事實等語。

揆諸上開說明，原審自應就兩造之事實主張及聲明證據，依職權調查事實關係，認定被上訴人之申請是否符合減租條例第19條第2項之要件，以解決本件訴訟爭議。

惟原審未盡職權調查義務，徒以上訴人就被上訴人申請擴大家庭農場經營規模事項，於行政程序中怠為行政權之第一次審查職責，復以減租條例第19條第2項之自耕地不以出租人所有為限；

且被上訴人是否符合同條第1項要件，上訴人亦應依職權查明等由，認被上訴人另於原審主張被上訴人劉景元之岳父有土地鄰近系爭耕地，已同意由被上訴人耕作，此節事實亦未經上訴人為第一次審查，是被上訴人之申請是否減租條例是否符合減租條例第19條第1項或第2項要件，其事實尚未完全明確，應由上訴人本於行政權為第一次審查認定，而將原處分及訴願決定撤銷，令上訴人依原判決之法律見解重為處分，即有不適用行政訴訟法第125條第1項規定及適用減租條例第19條第2項規定不當之違誤。

(五)況且，依原判決理由所述之法律見解，既謂減租條例第19條第1項第2款「出租人所有收益足以維持一家生活」之適用，應限於承租人主要依賴租賃耕地收益為家庭經濟生活依據，始發生限制出租人收回耕地之法律作用，並認基於合憲性解釋，減租條例第19條第1項各款要件均應綜合整體觀察，並「以耕地承租人家庭經濟係以租賃耕地收益為主要來源」為適用之前提要件，如承租人並不以租賃耕地收益為家庭經濟之主要來源，於租約期滿時，原則上即應准許出租人收回耕地（見原判決第21頁第21、22行；

第23頁第11-15行)，則原審在已經調查認定扣除系爭耕地收益，參加人於108年總收入大於總支出，並無減租條例第19條第1項第3款之情形下，卻又謂上訴人應依職權查明被上訴人是否符合減租條例第19條第1項要件，亦有判決理由矛盾之違誤。

(六)綜上，原判決既有如上所述適用法規不當、不適用法規及理由矛盾之違法，並將影響判決結論，故上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由。

又上訴人提起上訴，雖僅聲明廢棄原判決於其不利部分，並駁回此部分被上訴人之訴，惟本件係單一課予義務訴訟，其上訴效力應及於原判決全部，且因本件事實尚有由原審調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審高等行政訴訟庭再為調查後，另為適法之裁判。

五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 113 年 3 月 14 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 林 惠 瑜
法官 梁 哲 瑋
法官 李 君 豪

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 3 月 14 日
書記官 高 玉 潔