最高行政法院行政-TPAA,111,上,694,20230615,1

最 高 行 政 法 院 判 決
111年度上字第694號
上 訴 人 高秋鳳
訴訟代理人 周宇修 律師
李郁婷 律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 林右昌
訴訟代理人 梁瓈珍
李振豐

上列當事人間考績事件，上訴人對於中華民國111年7月20日臺北
高等行政法院110年度訴字第1123號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、本件行政訴訟上訴後，被上訴人代表人由徐國勇，依序變更為花敬群、林右昌，茲據其等聲明承受訴訟，均核無不合，應予准許，先此敘明。
二、上訴人任職被上訴人戶政司（下稱戶政司）專員一職。
其經被上訴人長官審酌，依據內政部公務人員工作績效評鑑表、公務人員考績表其上關於上訴人有「固執己見不服上級指導，不易溝通配合，影響辦公和諧，不利業務推展」、「不服領導，溝通協調能力不足」等記載，綜合考量上訴人工作績效、具體優劣事蹟，併計其獎勵次數增加之分數後，經被上訴人以民國110年3月30日台內人字第0000000000號考績（成）通知書核布上訴人109年年終考績考列乙等（下稱原處分）。
上訴人不服，提起復審經駁回，循序提起行政訴訟，求為判決撤銷復審決定及原處分。
經原判決駁回，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴之主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，其理由略以：
㈠、被上訴人於辦理上訴人109年年終考績之程序，因上訴人係戶政司專員，其109年共2期內政部公務人員工作績效評鑑表，每期17項考核項目，每項目A至E計5等次之考核紀錄等級，列B級有25項次、C級有7項次、D級有2項次。
而其公務人員考績表中平時考核獎懲欄，載有嘉獎2次，直屬或上級長官評語欄記載：「不服領導，溝通協調能力不足」，考列甲等人員適用條款欄中，並未載有得列甲等之適用條款，可見上訴人尚不具有公務人員考績法施行細則第4條第1項所定考績得為考列甲等之特殊條件一目或一般條件二目以上之情形（況縱具有，亦僅係年終考績考列甲等之必要條件而非充分條件）。
上訴人之單位主管依其平時成績考核紀錄，按公務人員考績表所列工作、操行、學識、才能等項細目之考核內容，併計其平時考核懲處次數所減少之分數後，綜合評擬為79分，遞送內政部考績會初核、部長覆核，均維持79分，堪認上訴人主管長官作成其系爭年終考績考評列為乙等79分，已綜合考量上訴人平時成績考核紀錄及其具體優劣事蹟。
被上訴人綜合考量上訴人平時成績考核紀錄及具體優劣事蹟，據以評定上訴人109年年終考績乙等，經核均與公務人員考績法第3條第1款、第5條第1項、第12條第1項第1款及第13條等規定相符合，復審決定遞予維持，亦無不合。
上訴人訴請撤銷原處分，為無理由。
㈡、況參酌內政部公務人員工作績效評鑑表、公務人員考績表，其上記載上訴人被認定具有「固執己見不服上級指導，不易溝通配合，影響辦公和諧，不利業務推展」、「不服領導，溝通協調能力不足」等情甚詳，關於上開情節，無非即指上訴人109年平時工作表現部分，包含上訴人身為人口學會研討會承辦人，拒絕參加學會研討會，卻指稱科長脅迫其參加、拒不填寫平時考核表的基本工作內容及立法院開議期間未依照輪值留守等情節。
基上，足認平時成績考核紀錄表之紀錄內容並非無憑，上訴人確有被上訴人評價不服領導，溝通協調能力不足之違失行為至明。
從而，被上訴人在年終考績時，綜合考量其平時成績考核紀錄及上述具體事蹟，將上訴人予以考列乙等，自屬有據。
上訴人固然就上開各種情節之客觀事實是否存在為爭執，但重點應是在於上訴人被評價領導、溝通能力不佳此等工作表現之主觀評價形成，被上訴人有何判斷錯誤，上訴人爭執上開客觀事實具體細節、上訴人主張被上訴人未能正確評價其109年工作表現云云，自無足採。
至於上訴人所稱其有相關事由應可再獲列甲等等節，核係其就被上訴人基於人事主管機關考核是否妥適之單方面主張，均與原處分是否具有判斷瑕疵之認定無關。
㈢、上訴人爭執之2支嘉獎（非考績表記載者）乃110年2月23日核布生效，但本件上訴人之考績乃於110年1月13日召開，該時評定上訴人考績資料即工作績效評鑑表、考績表，其中工作績效評鑑表乃109年1至4月、同年5至8月，最後即參考考績表等情，被上訴人依照上開工作績效評鑑表、考績表，被上訴人於辦理上訴人109年年終考績時，既然已經綜合審酌上訴人當年度1至12月任職期間之成績，因此自已綜覽該年度任職期間表現，尚難如上訴人所述並未評價，更難以認定被上訴人漏未評價上訴人「該年度」之表現，況該嘉獎2支乃針對上訴人108年12月職務調動為人口政策科專員前關於刑案資料庫專案之事由；
從而，上開2支嘉獎既然乃被上訴人考績會召開後始生效，在生效後，才可能依照公務人員考績法就該等平時成績紀錄及「獎懲」，為該年度考績評定分數之重要依據【銓敘部97年4月2日部特一字第0000000000號函（下稱銓敘部97年4月2日函）同上開意旨】。
上訴人主張銓敘部97年4月2日函適用之法律依據與公務人員考績法規定不符云云，容有誤會等詞，茲為其論據。
五、上訴理由略謂：
㈠、被上訴人於上訴人109年5月1日至同年8月31日之工作績效評鑑表，其中就第7項「與同仁合作態度」、第11項「學習態度」等兩項評比均為D等，依行政院及所屬各機關公務人員平時考核要點（下稱平時考核要點）第4點規定制訂之內政部公務人員工作績效評鑑表附記4載明，上訴人所屬主管自應與上訴人就評比項目進行面談，且面談程序之目的，無非是藉此促使主管長官與平時成績考核不理想之受考人當面溝通，以期提升工作績效，並使受考人得盡快改進，一併作為年度考績評定等第及機關人事管理之依據，供上訴人知悉後改進。
詎上訴人所屬主管根本未與上訴人進行面談，實已違反平時考核要點第4點規定，以致上訴人根本不知所屬主管評列之結果及依據，亦無從改進，顯與正當行政程序相背離，依此作成之年終考績自屬違法，不法侵害上訴人平等服公職權益，原判決有判決不備理由之違法。
㈡、原判決已表示依照公務人員考績法第3條第1款規定，我國考績法制是以年度為單位，卻又持憲法法庭111年憲判字第10號判決意旨，認定警察人員獎懲抵銷係指同一考績年度所核定發布之獎懲得為抵銷之意，而非原因事實發生於同一考績年度之獎懲，因此認定上訴人所受嘉獎2次於生效後才可能依照公務人員考績法就該等平時成績紀錄及獎懲為評分依據，是上開認定理由即有矛盾。
年終考績係考核上訴人109年1至12月任職期間的工作、操行、學識及才能等項的表現，對該年度間已發生的職務行為所為的確認性獎勵，雖於進行考績程序的當下無法立即查知或確認，而未能納入考量，但於事後發現並加以確認屬實時，基於考績應本綜覈名實、信賞必罰的原則，在無違法安定性及信賴保護原則的前提下，即應回溯性地重新審酌，作成準確客觀的考績評定。
原判決持憲法法庭111年憲判字第10號判決意旨，認定上訴人爭執之嘉獎2次，與系爭年終考績無關，有判決不備理由等違法。

㈢、被上訴人於原審提出之乙證1至3為答辯書所附資料，均涉及上訴人平時考核及系爭年終考績之資料，而被上訴人均遮蔽有關「直屬主管及單位主管綜合考評及具體建議事項欄」，及年終考績之「總評評語」，抑或其他意見欄位有無特別記載，記載內容是否有利於上訴人，上訴人根本無從得知，惟原判決竟以此採為裁判基礎，逕採被上訴人之主張而為維持原處分之判決，即有判決不適用法規及不備理由之違法。
原審進行之訴訟程序顯違反當事人卷宗閱覽、直接審理及言詞審理之行政訴訟正當法律程序原則，有判決不適用法規之違誤等語。
六、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，結論尚無不合，茲就上訴理由再予論述如下：
㈠、按公務人員考績法第2條規定：「公務人員之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。」
第3條第1款規定：「公務人員考績區分如左：一、年終考績：係指各官等人員，於每年年終考核其當年1至12月任職期間之成績。」
第4條第1項前段規定：「公務人員任現職，經銓敘審定合格實授至年終滿1年者，予以年終考績……。」
第5條規定：「（第1項）年終考績應以平時考核為依據。
平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。
（第2項）前項考核之細目，由銓敘機關訂定。
但性質特殊職務之考核得視各職務需要，由各機關訂定，並送銓敘機關備查。」
第6條第1項規定：「年終考績以100分為滿分，分甲、乙、丙、丁4等，各等分數如左：甲等：80分以上。
乙等：70分以上，不滿80分。
……」第7條第1項規定：「年終考績獎懲依左列規定︰……二、乙等︰晉本俸一級，並給與半個月俸給總額之一次獎金；
已達所敘職等本俸最高俸級或已敘年功俸級者，晉年功俸一級，並給與半個月俸給總額之一次獎金；
已敘年功俸最高俸級者，給與一個半月俸給總額之一次獎金。
……」第12條第1項前段規定：「各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：一、平時考核：獎勵分嘉獎、記功、記大功；
懲處分申誡、記過、記大過。
於年終考績時，併計成績增減總分。
……」第13條規定：「平時成績紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據。
平時考核之功過，除依前條規定抵銷或免職者外，曾記2大功人員，考績不得列乙等以下；
……」第14條第1項規定：「各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。
……」同法施行細則第4條第1項規定：「公務人員年終考績，應就考績表按項目評分，除本法及本細則另有規定應從其規定者外，須受考人在考績年度內具有下列特殊條件各目之一或一般條件二目以上之具體事蹟，始得評列甲等：……」第6條第1項規定：「受考人所具條件，不屬第4條及本法第6條所列舉甲等或丁等條件者，由機關長官衡量其平時成績紀錄及獎懲，或就其具體事蹟，評定適當考績等次。」
第13條第4項規定：「各機關依法設置考績委員會者，其公務人員平時考核獎懲，應遞送考績委員會初核，機關長官覆核，由主管機關或授權之所屬機關核定。」
第16條規定：「（第1項）公務人員平時考核獎懲，應併入年終考績增減分數。
嘉獎或申誡1次者，考績時增減其分數1分；
記功或記過1次者，增減其分數3分；
記1大功或1大過者，增減其分數9分。
（第2項）前項增分或減分，應於主管人員就考績表項目評擬時為之。
獎懲之增減分數應包含於評分之內。」
第17條規定：「（第1項）本法第13條所稱平時成績紀錄，指各機關單位主管應備平時成績考核紀錄，具體記載屬員工作、操行、學識、才能之優劣事實。
其考核紀錄格式，由各機關視業務需要，自行訂定。
（第2項）各機關單位主管對其屬員之平時考核應依規定確實辦理，其辦理情形列入該單位主管年終考績參考。」
第18條規定：「各機關辦理公務人員考績，應由人事主管人員查明受考人數，並分別填具考績表有關項目，送經單位主管，檢同受考人全年平時成績考核紀錄，依規定加註意見後，予以逐級評分簽章，彙送考績委員會初核。」
準此，公務人員之年終考績乃於每年年終考核其當年1至12月任職期間之成績，本於綜覈名實、信賞必罰之旨，力求準確客觀，係以受評人平時成績與獎懲為其評分重要依據，並須透過機關考績委員會初核，機關長官覆核，由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定等程序方得確定成績。
㈡、承前所述，公務人員之年度考績應依上開規定及程序核實評等，而類此考評工作，因具有高度屬人性，承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地；
只在判斷有恣意濫用及其他違法情事，包括：1.行政機關的判斷，是否出於錯誤的事實認定或不完全的資訊。
2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。
3.對法律概念的解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存的上位規範。
4.行政機關的判斷，是否有違一般公認的價值判斷標準。
5.行政機關的判斷，是否出於與事物無關的考量，也就是違反不當聯結的禁止。
6.行政機關的判斷，是否違反法定的正當程序。
7.作成判斷的行政機關，其組織是否合法且有判斷的權限。
8.行政機關的判斷，是否違反相關法治國家應遵守的原理原則，如平等原則、公益原則等例外情形時，才予以撤銷或變更。
又依銓敘部97年6月16日部法二字第0000000000號函：「公務人員考績法……施行細則第13條第4項規定：『各機關依法設置考績委員會者，其公務人員平時考核獎懲，應遞送考績委員會初核，機關長官核定。』
各機關如依法組設考績委員會者，除首長外，所屬人員平時考核獎懲案件，無論擬議或核定權責為其本機關或上級機關，均應提本機關考績委員會核議，即服務機關如對公務人員為獎懲，須踐行提本機關考績委員會討論之法定作業程序，並由考績委員會依具體事蹟及相關證明，依本機關所適用之獎懲標準覈實認定，以協助機關首長為公正客觀之考核，俾落實考績綜覈名實、信賞必罰之旨。」
97年4月2日函：「公務人員考績法……本部93年11月26日部法二字第0000000000號書函略以：『……有關公務人員功過之生效日期，前經本部58年9月9日58台為登二字第17207號函釋：「……應以有權核定發布之各級主管機關或本機關長官在同一年度內核定發布者生效，不以功過事實發生之年度為準。」
……準此，公務人員獎懲案件之生效日期與獎懲事實非為同一年度者，其平時考核增減分數之計算，仍應以獎懲案件發布生效之考績年度為準。』
依前開規定，平時考核獎懲之生效日期，以權責機關獎懲令核定發布時生效，不以功過事實發生之年度為準，且年度內核定之平時成績紀錄及獎懲，應為該年年終考績評定分數之重要依據。
……」且可知，公務人員平時考核獎懲須經機關考績委員會，依提報具體事蹟及相關證明覈實認定，於經考績委員會初核，機關長官核定發布前，尚不生獎懲之效力，自無於非核定獎懲年度之年終考核時，將該獎懲紀錄納而進行考評分數之增減，惟該獎懲所據之具體事由仍得作為其發生年度之評分基礎。
㈢、按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；
而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。
查上訴人109年共2期內政部公務人員工作績效評鑑表，每期17項考核項目，每項目A至E計5等次之考核紀錄等級，列B級有25項次、C級有7項次、D級有2項次。
而其公務人員考績表中平時考核獎懲欄，載有嘉獎2次，直屬或上級長官評語欄記載：「不服領導，溝通協調能力不足」，考列甲等人員適用條款欄中，並未載有得列甲等之適用條款；
至上訴人爭執之嘉獎乃其於109年12月31日完成專案，並於110年1月6日經被上訴人戶政司提案敘獎，係於110年2月23日經被上訴人核布嘉獎兩支，乃原審依法確定之事實。
觀之上述考核期間分別為109年1月1日至109年4月30日、109年5月1日至109年8月31日工作績效評鑑表，上訴人於該段期間整體績效等級且均經評比均列為C級，分數依序為79、76分。
是原判決參照憲法法庭111年憲判字第10號判決意旨，說明公務人員同一考績年度中之獎懲抵銷，係指於同一考績年度所核定發布之獎懲得為抵銷之意，而非指原因事實發生於同一考績年度之獎懲始得抵銷，並依調查證據之辯論結果，論明：上訴人爭執之兩支嘉獎，乃110年2月23日核布生效，但本件上訴人之考績乃於110年1月13日召開，該時評定上訴人考績資料即工作績效評鑑表、考績表，其中，工作績效評鑑表乃109年1至4月、同年5至8月，最後即參考考績表，被上訴人於辦理上訴人109年年終考績時，既然已經綜合審酌上訴人當年度1至12月任職期間之成績，因此自已綜覽該年度任職期間表現，尚難如上訴人所述並未評價，更難以認定被上訴人漏未評價上訴人「該年度」之表現，況且該嘉獎兩支乃針對上訴人108年12月職務調動為人口政策科專員前關於刑案資料庫專案之事由；
從而，上開兩支嘉獎既然乃被上訴人考績會召開後始生效，在生效後，才可能依照公務人員考績法就該等平時成績紀錄及「獎懲」，為該年度考績評定分數之重要依據。
被上訴人綜合考量上訴人平時成績考核紀錄及具體優劣事蹟，據以評定上訴人109年年終考績乙等，自屬合法等得心證理由，經核與卷內事證並無不符，且無違論理法則或經驗法則，依上述規定及說明，並無上訴意旨指摘之判決理由矛盾及不備理由等違法情事。
至原判決敘及內政部公務人員工作績效評鑑表及公務人員考績表，其直屬主管、單位主管或上級長官所為「克盡本職」「固執己見不服上級指導，不易溝通配合，影響辦公和諧，不利業務推展」、「不服領導，溝通協調能力不足」等評語，縱果如上訴人所稱有經遮掩而未提示供其閱覽之情，惟有關上訴人於系爭109年考核年度具「固執己見不服上級指導，不易溝通配合，影響辦公和諧，不利業務推展」、「不服領導，溝通協調能力不足」等負面情事，而經據為考列乙等事由，既經被上訴人於復審階段即以書狀表明：「……復審人平時工作固執己見不服上級指導、不易溝通配合、影響辦公和諧及不利業務推展，致109年2次平時考核整體績效等級均為C級……」（見原處分可閱卷第5頁內政部復審答辯書；
同樣內容並見原審卷第66頁被上訴人行政訴訟答辯狀），而得為上訴人所知悉，則其即便未閱得上述評語內容，亦無礙其就被上訴人上述不利其之陳述為攻擊或防禦方法之提出，而不影響其訴訟權之行使及判決之結果。
上訴人執此主張原審進行之訴訟程序顯違反當事人卷宗閱覽、直接審理及言詞審理之行政訴訟正當法律程序原則，原判決有判決不適用法規及不備理由之違法云云，仍無足採為有利其之論據。
㈣、上訴意旨另主張其109年5月1日至同年8月31日之工作績效評鑑表，其中就第7項「與同仁合作態度」、第11項「學習態度」等兩項評比均為D等，依平時考核要點第4點附記規定，上訴人所屬主管自應與上訴人就評比項目進行面談，詎上訴人所屬主管違反該規定，根本未與上訴人進行面談，以致上訴人根本不知所屬主管評列之結果及依據，亦無從改進，顯與正當行政程序正當法律程序之建構相背離，依此作成之年終考績自屬違法，不法侵害上訴人平等服公職權益，原判決有判決不備理由之違法云云，並未經上訴人於原審程序為主張，且行政機關應踐行之正當行政程序，旨在擔保實質決定之公正與公平。
綜觀上開平時考核要點規定，例如第2點第2項規定：「各機關對所屬公務人員平時考核之執行成效，應作為各機關人事機構年度績效考核之項目。」
第3點規定：「（第1項）各機關公務人員平時考核，為機關首長及各級主管之重要職責；
應依據分層負責、逐級授權之原則，對直屬屬員切實執行考核，次級屬員得實施重點考核。
（第2項）各機關首長及各級主管，對屬員認真執行考核者，應予獎勵；
疏於督導考核或考核不實者，應視其情節輕重，予以議處。」
第4點規定：「（第1項）平時成績考核紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據。
各機關主管人員每年4月、8月應考核屬員之平時成績，並將受考人之優劣事蹟記錄於平時成績考核紀錄表，格式如附表。
但各機關得視業務需要自行訂定。
（第2項）主管人員應就前項考評結果，提出對受考人培訓或調整職務等具體建議，並將考核結果有待改進者，提醒受考人瞭解。
……」等，無非在規範各機關首長及各級主管切實執行考核，以利機關行政效能之提昇。
而上訴人援引之內政部公務人員工作績效評鑑表（即乙證3）附記4記載：「受考人當月評鑑項目如經評列Ｄ、Ｅ等級（語文能力除外），單位主管應與當事人面談，就其評鑑項目尚待改進部分，進行溝通討論，並應填載『面談紀錄』欄，以作為年終考績評列等第及機關人事管理之重要依據。」
其所定面談意旨亦在期提升受Ｄ或Ｅ考評者之工作績效（參見平時考核要點第4點附記5就上述面談目的之說明），難認屬保護受該不良考評者所應踐行之正當程序，況考評主管縱未就受Ｄ或Ｅ考評者進行面談，亦無改於其已受不良考評之事實。
是上訴人上開主張，仍無可取，附此敘明。
㈤、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，於法並無不合。
上訴論旨仍執前詞，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 6 月 15 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 李 玉 卿
法官 洪 慕 芳
法官 鍾 啟 煒
法官 林 玫 君

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 6 月 15 日
書記官 邱 鈺 萍