最高行政法院行政-TPAA,111,上,711,20240808,1

最  高  行  政  法  院  判  決
111年度上字第711號
上  訴  人  林徐阿梅                                   
訴訟代理人  張致祥  律師  
被 上訴 人  新北市政府                               代  表  人  侯友宜             
訴訟代理人  李承志  律師  
            黃文承  律師  
上列當事人間農業發展條例事件，上訴人對於中華民國111年7月21日臺北高等行政法院110年度訴字第167號判決，提起上訴，本院判決如下：
主  文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。
理  由

一、上訴人前於民國108年7月31日向被上訴人所屬農業局(下稱農業局)提出農業用地作農業設施容許使用申請書(下稱農設使用申請書)，申請其所有坐落○○市○○區○○段77-18地號土地(總面積57,609平方公尺、使用分區及使用地類別為森林區林業用地、下稱原77-18地號土地)部分使用(申請使用面積1,945.56平方公尺)，以鋪設面積977.3平方公尺之水泥混凝土鋪面農路，作為後續原77-18地號土地伐採及撫育造林作業使用。

案經農業局於108年8月23日辦理現場勘查，發現原77-18地號土地有部分位於經濟部公告之「山崩與地滑地質敏感區」，且經被上訴人函請上訴人補正資料而逾期未完成補正，被上訴人爰依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法(下稱審查辦法)第6條第1項第1款規定，以108年10月3日新北府農林字第1081436652號函駁回上訴人之申請。

嗣上訴人將原77-18地號土地辦理分割登記新增同段77-29地號土地(面積4,064平方公尺、下稱系爭土地)，繼於109年4月9日向農業局提出農設使用申請書(下稱系爭申請)，申請在系爭土地鋪設面積977.3平方公尺之水泥混凝土鋪面農路(下稱系爭農路)，經被上訴人以上訴人在系爭土地申請鋪設系爭農路之林業設施，難認具合理性與必要性，且本案經營計畫書內容，包括申請農路範圍之系爭土地及未來經營採伐之分割後77-18地號土地，幾乎全區位於山崩與地滑地質敏感區，依地質法第8條規定，應於土地開發前，先進行地質調查及地質安全評估，並應確認無森林法第10條限制採伐之情形為由，依審查辦法第6條第1項第2款規定，以109年9月7日新北府農林字第1091727012號函(下稱原處分)否准上訴人所請。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷；

被上訴人應依系爭申請，作成容許上訴人在系爭土地作農業設施(農路)使用之處分。

經原審法院判決駁回後，提起上訴。

二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

三、原審駁回上訴人之訴，係以：

(一)上訴人申請設置系爭農路坐落之系爭土地面積4,064平方公尺，其開挖整地面積為1,945.56平方公尺，該區域內申請皆伐，嗣再鋪設面積977.3平方公尺之水泥混凝土鋪面農路，未設置農路鋪面與水土保持設施之自然邊坡僅約968平方公尺，足知系爭農路面積977.3平方公尺，大於林業經營之968平方公尺，被上訴人認不符合審查辦法第16條附表2所訂必要之最小面積核定要件，難謂具設施與林業經營之合理性與必要性，依審查辦法第6條第1項第2款規定駁回系爭申請，尚無不合。

又系爭土地分割自原77-18地號，原77-18地號土地前經被上訴人現場勘查結果，幾乎全區位處山崩與地滑地質敏感區，自已構成森林法第10條第2款、第4款伐木後土壤易被沖蝕或影響公益及其他必要限制採伐地區情形，則被上訴人考量國土保安，參酌地質法第8條第1項規定，命上訴人進行基地地質調查及地質安全評估，並無悖於農業發展條例(下稱農發條例)第8條之1及審查辦法第16條審查規範，原處分以此作為否准理由，亦無違誤。

(二)另經濟部105年4月13日經地字第10504601550號令(下稱105年令)及行政院農業委員會(現已改制為農業部，下稱農委會)105年5月11日農授水保字第1051856789號函，旨在解釋地質法第3條第7款及第8條所稱「土地開發行為」，及就涉及水土保持計畫提出簡易水土保持申報書時，應否併辦理「基地地質調查及地質安全評估」為闡釋，非就農發條例第8條之1及審查辦法第16條規範有所論述；

且農委會104年5月28日農企字第1040218668號函亦僅表明位於地質敏感區之農業用地申請農業設施容許使用時，尚無要求應檢送基地地質調查及地質安全評估等文件，非謂不受地質法規範之拘束。

故被上訴人參酌地質法第8條規定，命上訴人先進行地質調查及地質安全評估，乃為確認有無森林法第10條之限制伐採事由，以查明有無農發條例第8條之1及審查辦法第16條之不予同意情形，難謂有違反上開解釋令函之違法等由，為其判斷之基礎。

四、本院按：

(一)農發條例第8條之1第2項、第3項規定：「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。

……。」

「前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」

農委會依此授權訂定之審查辦法第4條規定：「其申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件……，向土地所在地之直轄市或縣(市)主管機關提出：一、申請人之國民身分證影本；

……。

二、經營計畫。

三、最近1個月內土地登記謄本及地籍圖謄本。

……。

四、設施配置圖，……。

五、土地使用同意書。

六、其他主管機關規定之文件。」

第6條第1項第2款規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，有下列情形之一者，不予同意：……二、經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當。」

第7條第1項規定：「申請本辦法所定各項農業設施，其所有農業設施總面積，不得超過申請設施所坐落之農業用地土地面積之40%。

……。」

第16條規定：「(第1項)林業設施分為下列各類：

一、林業經營設施：……。二、其他林業設施：指供作森林經營管理，或自產森林主產物、副產物之生產、加工或其他與林業經營有關之設施使用。

(第2項)前項各類設施之許可使用細目，應符合附表二相關規定。」

及附表二：「其他林業設施(許可使用細目)一、農路。

……申請基準或條件：㈠本組設施應限林業經營所需且有其必要者，其面積依經營目的及需求核定。

㈡農路如專供林業經營使用，得於無礙國土保安之情形下，以所必要之最小面積核定之；

……。」

查農發條例第8條之1第2項規定，係在促進農業用地上與農業經營不可分離之有固定基礎之農業設施設置之合理化，使農民得經申請容許使用，在農業用地上興建有固定基礎之農業設施，以達農發條例為確保農業永續發展，促進農地合理利用，增進農民所得及福利之立法意旨。

是以，農業設施係輔助其坐落農業用地之農業生產或經營所需，自應與該坐落用地之生產使用行為相連結，始可設置，故審查辦法第6條第1項第2款規定，經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當者，地方主管機關應不予同意，經核與農發條例第8條之1規範目的無違，自得予適用。

(二)經查，上訴人向被上訴人提出系爭申請，係申請在系爭土地設置林業設施即系爭農路容許使用，為原審依法確定之事實。

而觀諸上訴人申請時檢附之經營計畫書內容，其第2項「設置目的」記載：系爭土地全面積4,064平方公尺，因早期進出基地伐採便道已遭水流沖刷毁損，以致現況僅能由人力徒步進入基地範圍，無法有效進行舊有伐採便道維護與林業經營，新申請設置系爭農路目的，主要係為後續私有林地伐採及撫育造林作業使用，且本次申請農路面積977.3平方公尺，僅佔後續整體林業經營面積(即系爭土地與分割後78-18地號合計57,609平方公尺)約1.7%，另舊有伐採便道面積約6,720平方公尺，現況並無供林業經營使用的林道，且多處局部崩落淘空已無法使用，本次申請農路面積範圍僅佔舊有伐採便道14.5%，已是規劃採用最小面積來作為林業經營使用，並無不合理之處(見原審卷第281頁)；

暨第11項「農路新闢範圍種植造林內容說明」記載：本次於系爭土地面積1945.56平方公尺區域內申請皆伐，其中未設置農路鋪面與水保設施之自然邊坡初估面積約968平方公尺，預計種植相思樹，栽植密度及株數參照依據現況坡度進行調整，預計種植約40株，造林部分需待農路新闢工程完成整地完成後，再進行種植造林等語(見原審卷第287頁)。

足知，上訴人係為在系爭土地及分割後78-18地號土地從事林產物伐採、撫育造林等林業經營所需，而申請設置系爭農路；

至其經營計畫書第11項內容，僅在敘明上訴人因設置系爭農路，須在系爭土地開挖整地而申請皆伐之土地面積計1,945.56平方公尺，嗣系爭農路(面積977.3平方公尺)新闢工程完竣，其餘未設置農路使用之邊坡968平方公尺將會重新種植造林，以恢復土地原狀。

故依上開說明，上訴人申請設置系爭農路目的是否具合理性及必要性，自應以上訴人提出之經營計畫內容，審認上訴人主張舊有伐採便道已毀損，為利其上開林地從事伐採及撫育造林作業使用，申請設置系爭農路之目的是否具合理性；

及依上訴人之生產計畫、基地與林業經營現況、設施興建面積與使用期程等，審認系爭農路設施是否為上訴人從事林業經營所需且有必要性；

暨上訴人申請設置系爭農路面積是否符合其林業經營所必要之最小面積。

原審未詳究上訴人提出之經營計畫書內容及依職權調查證據，逕採納被上訴人主張及擷取上開經營計畫書第11項關於農路新闢範圍種植造林說明之片斷內容，以上訴人在系爭土地開挖整地面積為1,945.56平方公尺，該區域內申請皆伐，嗣鋪設面積977.3平方公尺之系爭農路，未設置農路鋪面之自然邊坡僅約968平方公尺，遽認系爭農路面積977.3平方公尺尚且大於林業經營之968平方公尺，進而謂被上訴人以此認不符合審查辦法第16條附表2所訂必要之最小面積核定要件，不具設施與林業經營之合理性與必要性，遂依同辦法第6條第1項第2款規定否准上訴人之申請，並無違誤，據以駁回上訴人之訴，即嫌速斷，並有認定事實違反論理法則及不適用行政訴訟法第125條第1項規定之違法。

(三)99年12月8日制定公布施行之地質法，其立法目的在對國土地質進行調查，以提供土地資源管理之地質資訊，促進合理土地開發行為，達成維護國土地質安全，保障人民生命財產安全及國土環境之永續發展。

故為有效管理國土地質資料及發揮地質敏感區相關資料之效益，依地質法第5條第1項、第6條第1項規定，中央主管機關經濟部應依全國地質調查成果，公告劃定各類地質敏感區；

各目的事業主管機關則應將地質敏感區相關資料納入土地利用計畫、土地開發審查、災害防治、環境保育及資源開發之參據。

此外，為確保土地開發安全，在地質敏感區內進行地質法第3條第7款所稱「資源開發、土地開發利用、工程建設、廢棄物處置、天然災害整治或法令規定有關土地開發之規劃、設計及施工」之土地開發行為者，依該法第8條第1項、第11條第1項規定，另課予土地開發申請人於申請土地開發前，應進行基地地質調查及地質安全評估，並將調查評估結果納入相關法令規定土地開發審查之書圖文件，送請各主管機關一併審查之義務。

經濟部本於中央主管機關職權，以105年令釋示地質法第3條第7款及第8條所稱「土地開發行為」範疇，關於依水土保持法應實施水土保持處理與維護者，係指應擬具水土保持計畫，且其依相關法令規定須送審之書圖文件應由依法登記執業之應用地質技師、大地工程技師、土木工程技師、採礦工程技師、水利工程技師或水土保持技師辦理及簽證之情形，核未牴觸母法規範意旨，自得予援用。

又參諸水土保持法第6條、第12條及農委會依上開第12條第4項授權訂定之水土保持計畫審核監督辦法(下稱水保審監辦法)第3條第1款規定，在山坡地或森林區內從事林地開發利用所需之修築農路，路基寬度未滿4公尺，且長度未滿500公尺者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替，且簡易水土保持申報書無須由相關技師辦理及簽證，依上說明，即非屬地質法第3條第7款所稱之土地開發行為。

因此，在地質敏感區範圍內之土地從事修築農路之開發行為，依水保審監辦法規定適用簡易水土保持申報書者，自無須依地質法第8條第1項規定進行基地地質調查及地質安全評估。

查系爭土地為森林區林業用地，位處經濟部公告之「山崩與地滑地質敏感區」，上訴人申請在系爭土地鋪設系爭農路，以申請鋪設農路寬度未滿4公尺、長度未滿500公尺，而適用水保審監辦法規定提出簡易水土保持申報書送審，為原審依法確定之事實，則依上開說明，上訴人申請在系爭土地鋪設系爭農路，既非屬地質法第3條第7款之土地開發行為，上訴人自無須依該法第8條第1項、第11條第1項規定，先進行基地地質調查及地質安全評估，並將調查評估結果納入簡易水土保持申報書一併送審。

而依地質法第6條第1項規定，被上訴人應將系爭土地劃定為上開地質敏感區之相關資料納入審查參據，依職權調查審認上訴人申請開闢系爭農路，是否有審查辦法第16條所稱妨礙國土保安或森林法第10條規定應限制採伐，而應不予同意之情形；

且農發條例或審查辦法就位處地質敏感區範圍之農業用地申請作農業設施容許使用者，並未規定應依地質法第8條第1項規定先進行地質調查及地質安全評估，以供主管機關查認有無農發條例第8條之1及審查辦法第16條規定應不予同意之情形。

原審未詳究地質法第3條第7款及第8條第1項規範內容，逕以系爭農路坐落之系爭土地及上訴人未來經營採伐之分割後77-18地號土地範圍，幾乎全區位於 「山崩與地滑地質敏感區」，認被上訴人參酌地質法第8條第1項規定，命上訴人應先進行地質調查及地質安全評估，以確認有無森林法第10條限制採伐之情形為由，據以原處分駁回上訴人之系爭申請，並無違誤一節，亦有適用法規不當之違誤，上訴意旨執以指摘原判決違法，即堪採取。

(四)綜上，原判決既有如上所述違背法令之事由，並與判決結論有影響，故上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由。

惟上訴人提起本件課予義務訴訟，請求判決被上訴人應作成容許上訴人在系爭土地作農路使用之處分，是否符合審查辦法第16條規定要件；

暨有無第6條規定應不予同意之情形，事證未明，本件尚有由原審調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審高等行政訴訟庭更為適法之裁判。

五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 113 年 8 月 8 日
                    最高行政法院第三庭
                        審判長法官  蕭  惠  芳
      法官 林  惠  瑜
                              法官 梁  哲  瑋
                              法官 李  君  豪
                              法官  林  淑  婷
以  上  正  本  證  明  與  原  本  無  異
中 華 民 國 113 年 8 月 8 日
書記官 高  玉  潔