最高行政法院行政-TPAA,111,上,714,20240111,1

最 高 行 政 法 院 判 決
111年度上字第714號
上 訴 人 呂玉治
訴訟代理人 黃俊嘉 律師
陳秉宏 律師
被 上訴 人 嘉義市政府
代 表 人 黃敏惠
訴訟代理人 呂維凱 律師
上列當事人間有關核發證明事務事件，上訴人對於中華民國111年8月9日高雄高等行政法院110年度訴字第300號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

一、上訴駁回。

二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣嘉義市○○段000地號土地（重測前為○○段0-000地號，下稱系爭土地）位於民國47年11月1日發布實施之嘉義市中心地區都市計畫範圍內。

上訴人於109年12月11日提出申請書（被上訴人收文日為同年月14日），主張其於109年7月13日以讓與為登記原因，登記為系爭土地之地上權人，並檢附門牌號碼嘉義市○○街（下稱○○街）000號房屋（下稱系爭房屋）於35年初次設籍登記之戶籍謄本（下稱35年戶籍謄本）、門牌證明書、臺灣電力股份有限公司用電繳費證明（下稱用電繳費證明）、地籍圖謄本等資料，向被上訴人申請准予認定系爭房屋為實施建築管理前建造完成之合法建築物，經被上訴人以109年12月30日府工使字第1092119605號函（下稱原處分），核定系爭房屋舊有合法房屋範圍為：㈠建築物主要構造（材料）：木造。

㈡建築物樓層數：1層。

㈢建築物面積：約50.6平方公尺（此面積以外之構造物非屬原處分證明範圍內）。

上訴人對原處分不服，提起訴願經決定駁回後，提起行政訴訟，聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被上訴人應依上訴人109年12月11日申請書，作成准予核發合法房屋證明之行政處分。

經高雄高等行政法院（下稱原審）110年度訴字第300號判決（下稱原判決）駁回。

上訴人仍不服，遂提起本件上訴，聲明：㈠原判決廢棄。

㈡訴願決定及原處分均撤銷。

㈢被上訴人應依上訴人109年12月11日申請書，作成准予核發合法房屋證明之行政處分。

二、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審之答辯，均引用原判決之記載。

三、原審依據全辯論意旨及調查證據之結果，以： ㈠上訴人於109年12月11日向被上訴人申請核發系爭房屋之舊有合法房屋證明，經被上訴人審查後，以原處分核定系爭房屋如原審卷1第271頁被上訴人就系爭房屋製作之套繪圖（下稱套繪圖）所示B部分（下稱B部分）為舊有合法房屋範圍，僅就該圖所示A、C部分（下稱A、C部分）未予核發舊有合法房屋證明。

是原處分准就系爭房屋B部分核發舊有合法房屋證明部分，有利於上訴人，上訴人就原處分對其有利部分提起行政訴訟，欠缺權利保護必要，應以判決駁回。

㈡系爭土地位在47年11月1日發布實施之嘉義市中心地區都市計畫範圍內，其上建物須於實施建築管理後未為非法之新建、增建、改建或修建者，始得認屬舊有合法房屋。

觀諸被上訴人所屬財政稅務局提供之系爭房屋110年房屋稅課稅明細表（下稱課稅明細表），其中卡序A0部分，構造別屬木造（E），經歷年數61年，面積分別為非自住住家用37.4平方公尺、營業用9.6平方公尺，起課年月為57年上期；

卡序B0部分，構造別屬木造（E），經歷年數5年，面積為非自住住家用3.6平方公尺，起課年月為105年3月；

其餘部分構造別均為鋼鐵造（J），經歷年數5年，起課年月為105年3月，僅能推認系爭房屋卡序A0部分於49年時已經存在，該部分面積為47平方公尺（計算式：37.4＋9.6＝47）。

另觀系爭土地108年航照圖，可清楚辨識系爭房屋現況為淺色屋頂，與北側深色屋頂建物（宣信街378號）有明顯區隔，系爭房屋外觀構造形狀，則如套繪圖所示以A、B、C三部分構成（A部分最靠近西南側道路、B部分居中為東西軸向長方型、C部分則為南北軸向長方型）。

另由系爭土地62年至108年之航照圖，亦可見系爭房屋坐落位置之地上建物外觀演變：62年至72年間，B部分建物與現在北側深色屋頂建物在屋頂部分相連而無明顯區隔，整體呈現接近正方形；

72年航照圖則可見A、C部分建物開始成形；

82年航照圖可清楚辨識B部分建物已與現在北側深色屋頂建物在結構上顯有區隔，A、C部分建物之外觀結構更加清晰完整。

據此堪認系爭土地於62年間在系爭房屋B部分位置已存在建物，然A、C部分則於72年至82年間始完成增建，且B部分至82年間曾增修其屋頂結構。

是被上訴人認為依據前揭系爭土地歷年航照圖及課稅明細表，均無法認定系爭房屋A、C部分為實施建築管理前已建造完成之建築物，未就A、C部分核發舊有合法房屋證明，即無違誤。

㈢上訴人固主張：系爭房屋全部（包含A、B、C部分）107平方公尺均為實施建築管理前已建造完成之建築物，課稅明細表未實測建物面積，僅作為課稅依據，卻遭被上訴人濫用作為本案核定合法建物之依據，當屬違法云云。

然查，系爭土地較早期於62年至66年間航照圖均未能呈現系爭房屋A、C部分確有建物結構，對照內政部營建署城鄉發展分署於111年3月21日發函檢送原審之65年航照圖高解析列印紙本資料，亦未呈現系爭房屋A、C部分有建物結構，另課稅明細表亦乏關於系爭房屋A、C部分確係興建於當時之紀錄可供相互佐證。

上開航照圖及課稅明細表均係其他政府機關於執行其通常業務過程所製作之紀錄書圖，製作當時均無預見日後可能會被作為認定系爭建物是否為實施建築管理前已建造完成之建築物所用，其客觀性及憑信性並無可疑。

況由被上訴人將課稅明細表中構造別屬木造（E）之卡序A0及卡序B0面積均予計入而合計認定B部分為50.6平方公尺（計算式：37.4＋9.6＋3.6＝50.6），足見被上訴人並非僅依課稅明細表即為認定，尚與前揭航照圖所呈現之客觀狀態交互參照，難認有何違法。

至上訴人所提臺灣嘉義地方法院88年度訴字第412號民事判決、臺灣高等法院臺南分院88年度上字第478號民事判決（下合稱民事判決）及確定證明書、○○段0-000地號土地登記謄本及地籍圖謄本等，均僅能證明上訴人為系爭土地重測前○○段0-000地號土地之地上權人；

門牌證明書、戶籍資料及用電繳費證明，僅能證明系爭房屋於35年10月1日即由訴外人呂○○擔任戶長初次設籍，並於49年6月1日裝錶供電（用電用途為住宅）；

系爭房屋內部構造照片、○○街000號至000號建物房屋稅課稅明細表及建物所有權狀，則僅能證明系爭房屋內部仍留有木造結構，及與系爭房屋相鄰之○○街000號至000號建物面積分別為40.07平方公尺至49.32平方公尺等事實，均無法證明系爭房屋A、C部分在嘉義市中心地區都市計畫於47年11月1日發布實施前即已建造完成，無從據為上訴人有利之認定。

從而，原處分僅就系爭房屋B部分核發舊有合法房屋證明，其餘A、C部分未予核發舊有合法房屋證明，尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

上訴人訴請撤銷，並請求被上訴人依其申請，就系爭房屋全部範圍作成准予核發合法房屋證明之行政處分，均應以判決駁回等詞，為其判斷之基礎。

四、本院查：㈠關於原處分准許上訴人申請部分：⒈提起訴訟請求法院裁判，應以有權利保護必要為前提，亦即尋求權利保護者，得以經由向法院請求裁判之方式，以實現其由法律所保護之利益，此乃基於誠實信用原則，主要在維護法院訴訟功能不被濫用。

是如請求人之請求於法律上並無實益時，其訴即無值得保護之利益，而屬欠缺權利保護之必要，無再請求法院裁判之必要。

又權利保護必要屬於一般實體裁判要件，其具備與否，行政法院不問訴訟進行至何階段，均應依職權調查，如有欠缺，即應予駁回。

經查，系爭土地位於47年11月1日發布實施之嘉義市中心地區都市計畫範圍內；

上訴人於109年12月11日提出申請書（被上訴人收文日為109年12月14日），主張其於109年7月13日經讓與而登記取得系爭土地之地上權，就系爭土地上之系爭房屋向被上訴人申請核發舊有合法房屋證明，經被上訴人審查後作成原處分，記載：「核定舊有合法房屋範圍如下：㈠建築物主要構造（材料）：木造。

㈡建築物樓層數：1層。

㈢建築物面積：約50.6平方公尺（此面積以外之構造物非屬本證明範圍內）。

㈣課稅明細表登載名義人：呂○○，土地所有權人：蘇芳蘭，地上權人：呂玉治（按即上訴人）。

㈤都市計畫區別：該區民國47年11月1日發布都市計畫前完成之舊有合法建築物。」

就系爭房屋如套繪圖所示B部分准予核發舊有合法房屋證明，未就A、C部分准予核發舊有合法房屋證明等情，為原審確定之事實，核與卷內證據相符。

原判決據此認定原處分就系爭房屋B部分准予核發舊有合法房屋證明部分，屬有利於上訴人之行政處分，上訴人已不具有請求行政法院以實體裁判予以保護之利益，其訴請撤銷該部分原處分，及被上訴人應依其申請，作成准予核發該部分舊有合法房屋證明之行政處分，欠缺權利保護必要，應予駁回，於法並無違誤。

⒉上訴意旨雖主張：原判決忽略原處分僅憑課稅明細表核定合法建物面積「約」50.6平方公尺，有違行政程序法第5條規定，及被上訴人於原審審理過程，將系爭房屋任意切割為A、B、C等3部分，為原處分所無内容，且與不動產公示制度有違，不利上訴人未來依都市危險及老舊建築物加速重建條例（下稱危老重建條例）申請重建時，關於系爭房屋位置、面積之判斷，有判決不備理由、不適用法規或適用不當之違法云云。

惟按行政程序法第5條規定行政行為之內容應明確，於行政機關作成行政處分之情形，係指行政處分應明確表示處分機關、相對人及所規制之法律效果，使處分相對人得以立即知悉其規制內容。

如行政處分規制內容明確，僅係處分所依據之事實上及法律上理由未記明或記載不完全，尚不構成違反行政程序法第5條規定情形。

又行政處分作成後，行政機關得否於行政訴訟中補充行政處分理由，我國目前實務上多係採取「有條件肯定說」之見解，亦即行政法院基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，於「未改變行政處分之本質與結果（同一性）」、「須屬於裁判基準時已存在之理由」、「無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）」及「須由行政機關自行追補理由」之前提下，允許行政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由。

經查，原處分業已記載就系爭房屋面積約50.6平方公尺部分核定為舊有合法房屋，超過部分則非被上訴人以原處分證明為舊有合法房屋之範圍，被上訴人嗣於原審審理時提出套繪圖，補充說明原處分核定之舊有合法房屋範圍為系爭房屋如該圖B部分所示，其所為理由補充，係基於原處分作成時即已存在之要件事實，且未改變行政處分之同一性，且訴訟中上訴人亦無意見並已對之為充分攻擊防禦，自無上訴意旨所指違反行政行為內容明確性原則之情事，原判決就此未予論述，理由固稍欠完備，惟不影響判決結論，仍應維持。

又被上訴人以原處分核定系爭房屋僅B部分為舊有合法建物範圍，未包括A、C部分，並不涉及系爭房屋之物權因法律行為而取得、設定、喪失、變更，應依民法第758條第1項規定登記予以公示之問題；

另系爭房屋得否依危老重建條例申請重建，取決於其是否符合該條例第3條第1項各款所定要件，非以原處分為判斷依據，是上訴意旨另指稱原處分違背不動產公示制度，且不利於上訴人將來依危老重建條例申請重建，原判決遽予維持，係屬違法云云，亦非可採。

㈡關於原處分未准許上訴人申請部分： ⒈按60年12月10日修正、同年月22日公布施行之建築法第1條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；

本法未規定者，適用其他法律之規定。」

第3條第1項第1款規定：「本法適用地區如左：一、實施都市計畫地區。

……」第9條規定：「本法所稱建造，係指左列行為：一、新建：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。

二、增建：於原建築物增加其面積或高度者。

但以過廊與原建築物連接者，應視為新建。

三、改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。

四、修建：建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架或屋頂、其中任何一種有過半之修理或變更者。」

第25條前段規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」

第86條第1款規定：「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：（第1款）一、擅自建造者，處以建築物造價千分之50以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；

必要時得強制拆除其建築物。」

是以，實施都市計畫地區，應實施建築管理，不論新建建築物，或就原有建築物予以增建、修建或改建，均應申經建築主管機關審查許可並發給執照始得為之。

次按內政部營建署104年8月7日營署建管字第1040049354號函：「……二、符合下列規定情形之一者，係為合法之建築物：……㈢實施建築管理前已建造完成之合法房屋。

有關實施建築管理前之基準日期，以及合法房屋認定所檢附文件，本部91年3月19日內授營建管字第0900018726號及89年4月24日台89內營字第8904763號函（如附件）已有明釋。

……」該函援引之內政部89年4月24日台89內營字第8904763號函（下稱89年4月24日函）：「……實施建築管理前已建造完成之合法建築物，可檢附下列證明文件之一：⑴建築執照、⑵建物登記證明、⑶未實施建築管理地區建築物完工證明書、⑷載有該建築物資料之土地使用現況調查清冊或卡片之謄本、⑸完納稅捐證明、⑹繳納自來水費或電費證明、⑺戶口遷入證明、⑻地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖，據以認之。」

及91年3月19日內授營建管字第0900018726號函：「『實施建築管理前』基準日期，應依下列規定認定：㈠在實施都市計畫地區係指當地都市計畫公布實施之日期。

……」為內政部針對所謂「建築管理實施前」之基準時點與實施建築管理前已建造完成合法房屋之證明方法等事項，訂立之行政規則，並未違反憲法及法律，核與法律保留原則無涉，本院予以尊重。

前揭內政部89年4月24日函，係將可能證明建物於實施建築管理前已建造完成之文件予以臚列，申請人雖檢附該函所列8種證明文件，惟是否足以認定建物為實施建築管理前已建造完成之合法建築物？若是，其面積、範圍如何？仍應由主管機關依職權調查審認，並非一經申請人提出上開函釋所列證明文件之一，主管機關即必定應核發合法建築物證明，否則與行政程序法第36條、第43條等規定殊有違背。

是原判決論明：認定實施建築管理前已建造完成之合法建築物乃事實認定問題，內政部89年4月24日函釋意旨所稱人民申請認定實施建築管理前已建造完成之合法建築物，可檢附前揭8種證明文件之一供建築管理機關據以認定，並非限制行政機關基於職權就個案調查相關證據、斟酌具體情形加以認定，亦非謂人民僅需提出前揭8種證明文件之一，無論其所提證明文件內容為何、是否足以認定建築物建造完成之日期，建築管理機關應一律准予核發舊有合法房屋證明。

又實施建築管理前已存在之建物，於實施建築管理後欲進行建築法第9條各款之建造行為（包含新建、增建、改建或修建），依同法第25條規定，仍須經申請主管建築機關審查許可並發給建造執照始得進行。

如於實施建築管理後未申領建造執照即擅自增建、改建或修建，即無從就該事後擅自增建、改建或修建部分為合法建物之認定，所持見解並無錯誤。

上訴意旨主張：依內政部89年4月24日函規定，房屋所有權人只要提供8種證明文件之一，即取得合法建築物之資格，上訴人業已提供其中門牌證明書、35年戶籍謄本、用電繳費證明等3項證據方法，原判決卻依調查其他相關證據結果，認系爭房屋A、C部分非屬實施建築管理前已存在之建物，乃增加上開內政部函釋所無之限制，使上訴人徒遵國家法令規定仍不得其果，有判決不適用法規或適用不當之違法云云，為其一己主觀見解，並無可採。

⒉另依行政訴訟法第125條第1項、第133條等規定，行政訴訟採職權調查主義，行政法院應依職權調查事實，不受當事人主張之拘束，且應依職權調查證據，不受當事人證據聲明之拘束。

惟法院依職權調查事實非毫無限制，仍可能存有事實真偽不明之情形，有賴於依舉證責任解決，行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條前段規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」

即為解決事實真偽不明時之客觀舉證責任分配問題，採取客觀舉證責任分配學說上所稱之「規範理論」，亦即，當事人就法律規範中對其有利之要件事實，負客觀舉證責任；

當該要件事實存否陷於真偽不明時，當事人負擔其不利益，即發生與該要件事實不存在相同之法律效果。

經查，系爭房屋課稅明細表所載各卡序之經歷年數，僅卡序A0部分建物經歷年數為61年，其餘部分經歷年數均僅5年，至多僅能推認系爭房屋卡序A0部分於49年時已經存在，面積為47平方公尺（計算式：37.4＋9.6＝47）。

另依系爭土地於62年至72年間之航照圖，顯示B部分建物與北側深色屋頂之宣信街378號建物屋頂相連無明顯區隔，整體呈現接近正方形，72年航照圖始見A、C部分建物開始成形，82年航照圖可清楚辨識B部分建物與○○街000號建物在結構上呈現明顯區隔，A、C部分建物外觀結構更加清晰完整。

據此堪認系爭土地於62年間在系爭房屋B部分位置已存在建物，然A、C部分係於72年至82年間始完成增建。

至上訴人於申請時提出之門牌證明書、35年戶籍謄本及用電繳費證明，僅能證明系爭房屋於35年10月1日即由訴外人呂○○擔任戶長初次設籍，並於49年6月1日裝錶供電（用電用途為住宅）；

上訴人嗣對原處分提起訴願時，另提出民事判決及確定證明書、○○段0-000地號土地登記謄本及地籍圖謄本等，僅能證明其為系爭土地重測前○○段0-000地號土地之地上權人，另其起訴後於原審提出之系爭房屋內部構造照片、○○街000號至000號建物房屋稅課稅明細表及建物所有權狀，僅能證明系爭房屋內部仍留有木造結構，及與系爭房屋相鄰之○○街000號至000號建物面積分別為40.07平方公尺至49.32平方公尺等事實，已經原判決依調查證據之辯論結果，認定甚明，核與卷內證據並無不合。

原判決據以認定：被上訴人就課稅明細表與前揭航照圖所呈現之客觀狀態交互參照後，將課稅明細表中構造別屬木造（E）之卡序A0及卡序B0面積均予計入，合計認定B部分為舊有合法建物，面積50.6平方公尺（計算式：37.4＋9.6＋3.6＝50.6），核係以政府機關於執行通常業務過程中所製作紀錄書圖，援為其認定事實之證據資料，難認有何違法。

且上訴人所提上述其他證據，均無法證明系爭房屋A、C部分在嘉義市中心地區都市計畫於47年11月1日發布實施前即已建造完成，是被上訴人所為原處分，就系爭房屋A、C部分未予核發舊有合法房屋證明，並無違誤，上訴人請求被上訴人作成就系爭房屋A、C部分核發合法房屋證明之處分，於法無據，不應准許，業已詳述其認定事實之依據及得心證之理由，核無違反證據法則、論理法則、經驗法則，且原審因就系爭房屋A、C部分於建築管理實施前已建造完成之事實，經依職權調查證據結果，仍屬不明，認應由上訴人負擔其不利益，亦符合前述客觀舉證責任分配原則，並無違誤。

上訴意旨另主張：課稅明細表僅為課稅之依據，卻遭被上訴人濫用作為判斷合法建物之依據，係屬違法，原審逕依課稅明細表為對上訴人不利之認定，有判決不備理由之違法云云，無非重述其在原審業經提出而為原判決摒棄不採之主張，及就原審證據取捨及事實認定之職權行使指摘為不當，難認原判決有違背法令情事。

又被上訴人訴訟代理人於原審111年4月12日準備期日陳稱：「……65年航照圖確實有建物，但不代表47年以前就存在編號A、C之建築物。」

等語（原審卷2第113頁），純係針對上訴人本件申請案之證據評價與事實認定所為陳述，並不涉及行政機關就具有高度屬人性的評定（如國家考試評分、學生的品行考核、學業評量、教師升等前的學術能力評量等）、高度科技性的判斷（如與環保、醫藥、電機有關的風險效率預估或價值取捨）或計畫性政策所為決定，而應承認其判斷餘地之問題，且被上訴人上開陳述，係強調65年航照圖相當於系爭房屋A、C部分縱顯示有建物存在，仍無從據以推論該等建物於47年11月1日實施建築管理以前業已存在，並不足據為對上訴人有利之認定。

上訴意旨另主張：原審對於身為主管機關之被上訴人依其高度專業判斷，於準備期日之上開陳述，未尊重其判斷餘地，逕認65年航照圖無建物存在，有司法凌駕行政及判決不備理由之違法云云，明顯誤解判斷餘地之意涵，洵無足取。

⒊又本院為法律審，依行政訴訟法第254條第1項之規定，應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，故當事人在上訴審不得提出新證據及主張新事實，為向本院提起上訴之理由。

本件上訴人於上訴時提出向農業部林業及自然保育署航測及遙測分署（下稱航遙測分署）所購買系爭土地62年、65年之放大航空照片、該等放大航空照片與地籍圖之套繪示意圖、航遙測分署航遙測圖資供應服務平臺所提供拍攝日期為62年12月15日、65年4月23日之類比航攝影像資料等證據，係上訴審時始提出，已非適法之上訴理由。

且該等證據至多僅能證明系爭土地A、C部分於62年間有建物存在，無從據以推論A、C部分建物於所在地區47年11月1日實施建築管理前即已存在之事實，無從據為有利於上訴人之判斷。

上訴意旨主張原審率認A、C部分於72年至82年間始完成增建，有未經合法調查證據之違法云云，自無足採。

五、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，結論並無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 113 年 1 月 11 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 許 瑞 助
法官 王 俊 雄
法官 侯 志 融
法官 鍾 啟 煒

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 1 月 11 日
書記官 廖 仲 一