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最高行政法院判決
111年度上字第716號
上訴人國際愛地芽協會台灣分會
代表人李添培
上訴人社團法人台灣人權促進會
代表人涂予尹
上訴人中華民國專業者都市改革組織
代表人劉柏宏
上訴人社團法人台灣蠻野心足生態協會
代表人陳憲政
上訴人夏藍彩雲
董許玉盞
林素鳳
李添培
徐周富子
茒萬枝
林秀芃
何欣潔
陳家玉
共同
訴訟代理人郭吉仁律師
蔡雅瀅律師
陳孟秀律師
被 上訴 人環境部（改制前行政院環境保護署）
代表人薛富盛
訴訟代理人蔡進良律師
參加人衛生福利部
代表人薛瑞元
訴訟代理人潘正芬律師
陳修君律師
參加人衛生福利部樂生療養院
代表人施玲娜
輔助參加人臺北市政府捷運工程局
代表人鄭德發
訴訟代理人蔡忠錡
輔助參加人新北市政府文化局
代表人張䕒育
訴訟代理人李承志律師
黃文承律師
上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國111年6月30日臺北高等行政法院109年度訴字第618號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人社團法人台灣人權促進會代表人由周宇修變更為涂予尹、被上訴人環境部（改制前為行政院環境保護署）代表人由張子敬變更為薛富盛、輔助參加人臺北市政府捷運工程局（下稱臺北捷運局）代表人由張澤雄變更為鄭德發、輔助參加人新北市政府文化局（下稱新北文化局）代表人由龔雅雯變更為張䕒育，茲據各新任代表人分別具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、案件事實：
㈠民國97年8月13日漢生病病患人權保障及補償條例（下稱漢生病補償條例）公布施行，該條例第8條明定：「政府應於樂生療養院內適當範圍進行漢生醫療園區之規劃，作為紀念及公共衛生教育之用」。嗣行政院文化建設委員會（已改制為文化部，下稱文化部）於98年6月6日辦理「樂生療養院拆遷重建配置方案討論會議」，並於98年7月16日檢陳「樂生療養院保存院區整體規劃案成果報告書」、「樂生療養院拆遷重建配置優先方案」予行政院鑒核。其後，行政院公共工程委員會就「樂生療養院保存院區整體規劃案成果報告書」、「樂生療養院拆遷重建配置優先方案」等議案，作成「樂生療養院保存院區整體規劃」之主管機關及經費來源由原文化部轉為參加人行政院衛生署（102年7月23日改制為衛生福利部，下稱衛福部）負責之決議，並由參加人衛福部接續執行辦理「樂生園區整體發展計畫」之規劃，俟98年9月7日參加人衛生福利部樂生療養院（下稱樂生療養院）所在區域經臺北縣政府（已改制為新北市政府，下稱新北市政府）公告登錄為文化景觀及歷史建築。
㈡104年2月3日參加人衛福部為因應臺北捷運新莊機廠軌道扇形區工程，乃報請行政院核准有關入口意象與第二人行陸橋規劃案（下稱系爭規劃案），由臺北捷運新莊線工程特別預算項下支應，並刪除「樂生園區整體發展計畫」中相關規劃費用，嗣行政院於105年5月4日同意系爭規劃案經費由臺北捷運新莊線工程特別預算項下支應。其後，參加人衛福部於105年6月6日召開「『樂生療養院入口意象與第二人行陸橋規劃案』後續作業協調會」，並作成「第二人行陸橋及結構平台部分由臺北市政府捷運工程局發包施作」、「入口意象部分委託樂生療養院代辦」等決議，經輔助參加人臺北捷運局於105年6月20日簽報市長同意依參加人衛福部105年6月6日會議結論辦理。而就第二人行陸橋部分，業經輔助參加人臺北捷運局於107年7月完成施工；而連接捷運迴龍站1號出口與第二人行陸橋之入口意象工程部分則由參加人樂生療養院於108年2月15日決標由訴外人青境工程顧問有限公司設計，再於109年5月19日決標予訴外人蓋赫科技營造有限公司施作【關於該入口意象工程部分，業經臺北高等行政法院（下稱原審）109年度全字第12號裁定於本件訴訟確定前，暫時停止實施該工程】。之後，上訴人於109年3月31日以其等為公益團體、受害人民，並以系爭規劃案屬於參加人衛福部所執行「樂生園區整體發展計畫」之一環，但未經實施環境影響評估（下稱環評）即逕為開發，被上訴人未命其停工並裁罰，乃疏於執行環境影響評估法（下稱環評法）第22條規定為由，踐行公民訴訟告知程序，促請被上訴人於60日內作成依據該法條應為之處分。被上訴人認系爭規劃案無庸實施環評，逾期未為上訴人所促請應執行之行為，上訴人乃提起行政訴訟，並聲明：⒈被上訴人應作成命參加人衛福部及參加人樂生療養院停止在○○市○○區○○○段○○○小段236-3、236-4、236-9、236-12、236-13、236-14、240、240-1、240-3、241-1、241-2、242、242-1、242-2、242-3、242-4、242-5、242-6、242-7、242-8、242-9、242-10、242-11、242-12、242-13、245、245-5、268、268-1、291-2、291-6、291-7、291-8、292-92、292-95、294、294-1、294-2、294-10、294-11、294-12、294-13、294-17、294-19、294-20、294-21、294-22、294-23、294-24、294-25、294-26、294-27、294-28、294-29、294-30、294-31、294-32、294-33、294-34、294-35、294-36、294-37、294-38、294-39、294-40地號及○○市○○區○○段317、317-2、318、466、467、468、469、470、470-1、470-2、471、473、473-3地號土地（下合稱系爭土地）上實施「樂生園區整體發展計畫」（含入口意象，但不含既有建築物拆除以外之修繕工程）開發行為之行政處分。⒉被上訴人應依環評法第22條規定處參加人衛福部新臺幣（下同）50萬元罰鍰。案經原審109年度訴字第618號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人遂提起本件上訴，並聲明：⒈原判決廢棄。⒉上開廢棄部分，被上訴人應作成命參加人衛福部及參加人樂生療養院停止在系爭土地上實施「樂生園區整體發展計畫」（含入口意象，但不含既有建築物拆除以外之修繕工程）開發行為之行政處分。⒊被上訴人應依環評法第22條規定處參加人衛福部50萬元罰鍰。
三、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審的答辯、參加人及輔助參加人之陳述，均引用原判決的記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
㈠上訴人林秀芃未具當事人適格部分：
⒈被上訴人依環評法第5條第2項授權訂定、106年12月8日修正之開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第10條第1項規定可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為半徑10公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民，可認為開發行為當地居民，凡為當地居民，而主張開發行為有未依環評法第5條第1項、第7條、第22條規範以行之事實者，始有主觀權利之受損，該當於環評法第23條第8項所謂「受害人民」。
⒉上訴人林秀芃居住地點離「樂生園區整體發展計畫」開發基地已達11.41公里，上訴人林秀芃已非開發行為之當地居民，故其即非環評法第23條規定之「受害人民」，是上訴人林秀芃主張其屬受害人民而有本件當事人適格，即非可採。又環評法第23條第8項、第9項規定得提起訴訟之「受害人民」限於其權利或法律上利益受有損害者，並不包括純粹經濟上或感情上等事實利益受侵害者。縱上訴人林秀芃為長期投身樂生保存運動與院民共同捍衛家園之青年樂生聯盟成員，仍無從據此推論其法律上利益因其主張「樂生園區整體發展計畫」未實施環評而受有影響，上訴人林秀芃之主張充其量僅屬其情感上等事實上利益遭受侵害之情形，要與其有何權利或法律上利益遭受侵害無涉。是以，上訴人林秀芃非環評法第23條第8項、第9項規定所稱之「受害人民」，自不具本件訴訟之當事人適格。
㈡上訴人於原審111年6月2日言詞辯論期日稱其訴之聲明第1項所謂「樂生園區整體發展計畫」係指以行政院108年12月4日院臺衛字第0000000000號函核定之「樂生園區整體發展計畫」（就此108年版之「樂生園區整體發展計畫」，下稱系爭計畫）為準，但包括之後修正的計畫。惟上訴人於109年3月31日提出公民訴訟告知書時，最新版本之「樂生園區整體發展計畫」即為系爭計畫，而上訴人於公民訴訟告知書及原審審理時所援引之「樂生園區整體發展計畫」，亦均係節錄自系爭計畫，則其主張未經環評即逕行為開發行為之計畫，自係指系爭計畫而言，且無可能就當時尚未存在之計畫為公民訴訟之告知。況公民訴訟之告知，係以「開發單位」違反環評法或依環評法授權訂定之相關命令規定，而主管機關疏於執行為要件，因此，主管機關有無疏於執行判斷之時點，自以公民訴訟告知當時之情形為斷，是以，原審僅能審酌系爭計畫是否屬於環評法第5條規定應踐行環評程序之開發行為，至於之後行政院於110年另核定之「樂生園區整體發展計畫」，無論其修正內容為何，均非判斷上訴人提起本件訴訟有無理由之基礎。何況，縱然「樂生園區整體發展計畫」於行政院以108年12月4日院臺衛字第0000000000號函核定後仍為部分之修正，惟若其範圍並未變更，僅係作細部之微調，仍應受本件判決之拘束。
㈢依漢生病病患人權推動小組第11次會議紀錄、「樂生療養院保存推動」第4次至第7次、第9次會議紀錄可知，參加人樂生療養院雖建議系爭規劃案（入口意象與第二人行陸橋）應納入「樂生園區整體發展計畫」之範圍內，惟迄新北市政府於103年12月3日召開「樂生療養院保存推動」第9次會議時為止，仍尚未決議是否納入「樂生園區整體發展計畫」。又綜觀輔助參加人新北文化局關於系爭規劃案之建議召開數次會議、「樂生園區整體發展計畫」籌備小組第1次、第4次及第5次委員會議紀錄、參加人衛福部於104年2月3日報請行政院核准系爭規劃案所需經費284,212,250元（內含第二人行陸橋工程252,829,500元、入口意象17,382,750元）由臺北捷運新莊線工程特別預算項下支應，並刪除「樂生園區整體發展計畫」關於入口意象規劃設計及工程費用之經費300萬元；105年3月21日再次函請行政院核准系爭規劃案經費由臺北捷運新莊線工程特別預算項下支應，且經行政院於105年5月4日同意；105年6月6日召開「『樂生療養院入口意象與第二人行陸橋規劃案』後續作業協調會」，並作成第二人行陸橋及結構平台部分，由輔助參加人臺北捷運局發包施作、入口意象部分由輔助參加人臺北捷運局委託參加人樂生療養院代辦等系爭規劃案之規劃歷程可知，系爭規劃案因係作為連接樂生療養院舊院區與捷運之出口動線，故在規劃設計時，就是否應納入「樂生園區整體發展計畫」，相關機關各有不同意見；系爭規劃案於105年5月4日經行政院核定，斯時「樂生園區整體發展計畫」尚在研議中，而未經行政院核定，顯見系爭規劃案係獨立於「樂生園區整體發展計畫」之範圍；為因應臺北捷運新莊機廠軌道扇形區工程，故系爭規劃案之經費由臺北捷運新莊線工程特別預算項下支應，而未納入「樂生園區整體發展計畫」之執行範圍，惟系爭規劃案之開發單位仍為參加人衛福部，尚不因經費來源而有所變更；系爭規劃案之執行內容，僅係涉及樂生療養院「入口之裝置藝術意象（主要為植栽景觀工程、無障礙坡道等）」及「通道陸橋之設置」等設施，要與開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（下稱環評認定標準）第23條、第24條所稱之文教、醫療建設不同，且其施作場址面積共計0.45公頃，核未達環評認定標準第23條、第24條規範之最低開發面積。準此，系爭規劃案要與環評認定標準第23條第1項第1款第6目、第24條第1款第7目、第2款規定之應實施環評之要件不符，核非環評法第5條第1項規定應踐行環評程序之開發行為，故參加人衛福部未實施環評即委請輔助參加人臺北捷運局施作第二人行陸橋工程，並委請參加人樂生療養院施作入口意象工程，並未違反環評法第22條之規定，則被上訴人即無命其停止實施開發行為並處以罰鍰之依據。
㈣系爭規劃案乃為連結樂生療養院舊院區與捷運迴龍站之主要路徑，其中第二人行陸橋作為連接樂生療養院舊院區與捷運出口動線，而入口意象則是由捷運迴龍站1號出口至第二人行陸橋入口路段設置遮蔭花棚解說設施，以此作為動線引導，同時成為可遮蔭/雨機能、資訊提供、休憩座椅、夜間照明之樂生故事廊。因此，該等設施既非現存樂生療養院舊院區之範圍，亦與臺北捷運新莊線工程無涉，僅係為連結現存樂生療養院舊院區與捷運迴龍站而另外興建之設施而已，雖然為了樂生園區整體規劃而為相關歷史之設計，但此捷運出口動線之設計尚非不能與樂生園區整體發展計畫或未來之漢生病園區切割。
㈤系爭規劃案並非系爭計畫之一環，且無庸實施環評，參加人衛福部未實施環評即委請輔助參加人臺北捷運局施作第二人行陸橋工程，並委請參加人樂生療養院施作入口意象工程，並未違反環評法第22條之規定，則被上訴人即無命其停止實施開發行為並處以罰鍰之依據。從而，上訴人主張被上訴人有疏於執行環評法第22條規定之情事，並依環評法第23條第8項規定為公民訴訟之告知，復依同條第9項提起本件公民訴訟，即無理由。再者，關於系爭計畫之執行，參加人衛福部僅有就舊院區歷史建築為單純之修繕行為，尚不及於拆除，亦無環評認定標準第23條、第24條規定所稱之興建或擴建之開發行為，故參加人衛福部確無違反環評法第22條之規定。何況，關於歷史建築之修繕行為是否應實施環評，被上訴人有無怠於執行職務，並非公民訴訟告知書所載被上訴人疏於執行之具體內容，是被上訴人未命參加人衛福部停止實施開發行為並裁處罰鍰，難謂有何怠於執行職務之情事。另系爭計畫第87頁關於環評部分之記載，僅係敘明參加人衛福部將委請專業環工技師依據系爭計畫之開發行為及規劃內容，以判定舊院區歷史建築之修繕計畫是否符合環評認定標準所規定應實施環評之開發行為而已，尚非肯認舊院區歷史建築之修繕計畫確屬應實施環評之開發行為；系爭計畫關於第陸章「執行方式」僅係針對歷史建築之修繕方法為相關之規劃，漢生病園區在系爭計畫中尚無具體明確之規範內容，且表7-18亦已敘明是針對未來中長程個案計畫之自評檢核表，而非系爭計畫現階段所針對之歷史建築之修繕，故難以上開記載即遽認參加人衛福部現階段所進行之修繕行為應實施環評，其未實施環評而逕行修繕行為，有違環評法第22條之規定。
㈥綜上，上訴人林秀芃不具本件當事人適格；參加人衛福部並無違反環評法第22條之規定，而受參加人衛福部委託施作入口意象工程之參加人樂生療養院自亦未違反環評法第22條之規定，是被上訴人即無從依環評法第22條規定命參加人衛福部或參加人樂生療養院停止實施開發行為並裁處參加人衛福部罰鍰，爰駁回上訴人在第一審之訴。
五、本院經核原判決結論尚無違誤，茲就上訴理由再補充論述如
下：
甲、原判決關於駁回上訴人林秀芃部分：
㈠環評法第23條第8、9項規定「……（第8項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9項）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。……」環評法第23條第8項所謂主管機關疏於「執行」，係指開發單位違反該法或依該法授權訂定之相關命令而構成要件該當時，主管機關疏忽怠為執行其法律效果而言，故應視受害人民或公益團體所申請主管機關疏於執行之具體內容，個案認定其所主張主管機關疏於執行行為之性質，以正確適用行政訴訟法相關規定。前揭規定以受害人民或公益團體先以書面敘明主管機關疏於執行法令之「具體內容」告知主管機關，且主管機關於該書面送達之日起60日內仍怠於執行該具體職務行為時，得直接訴請行政法院判命其執行該具體之職務行為，乃行政訴訟法第9條所稱法律特別規定之公益訴訟。環評法第23條第8項、第9項雖係補傳統訴訟利益理論之窮所設計之公益訴訟，惟此種訴訟究屬例外，不宜過度擴張，除限制起訴者須先行公民告知程序外，並將起訴適格限縮於「受害」人民及「公益」團體。亦即，凡自然人提起此項訴訟者，仍必須係就與自己權利或法律上利益有關事項始得為之；而法人或非法人團體，雖得就本身之權利或法律上利益無關之事項為此公益訴訟，但該團體並非任意，而必須為「公益團體」，始得為之。
㈡環評法係採預防原則（環評法第1條參照），開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，對環境有重大影響之虞者，應繼續進行第二階段環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定。由於重大開發案對環境及當地居民影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，端賴法定之環境影響評估程序及具各項專業委員予以把關（環評法第3條、第6條及第7條參照）。是以，開發單位為開發行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環境影響評估審查；且環境影響評估之審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，在環境影響說明書未經完成審查或說明書未經認可前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其許可者無效，俾發揮環境影響評估制度之功能（環評法第14條第1項參照），防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。因此，環評審查會對於應實施環境影響評估之開發行為所作之審查結論，受開發行為影響之人民，揆諸前述規範保護理論，環評法第5條第1項、第7條及第14條第1項既保護因生存環境受影響之人民之目的，渠等當然具有法律上利害關係。然關於開發行為影響範圍之人民之認定，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定。依中央主管機關即改制前行政院環境保護署依環評法第5條第2項授權規定訂定之行為時環評作業準則第10條第1項其中附表六及附件五之規定，可知法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為半徑10公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民，可認為開發行為當地居民，凡為當地居民，而主張開發行為有未依環評法第5條第1項、第7條、第22條規範以行之事實者，始有主觀權利之受損，該當於環評法第23條第8項所謂「受害人民」。當然，如依開發行為及所在地之特殊性質（如高污染、高風險、處敏感地質帶等），雖非居於上開法令所規定區域內之人民，然其生存環境顯亦受開發行為影響者，自非不得依環評法第23條第8、9項規定，提起行政救濟，惟此具體特殊情狀應由主張該項情狀者釋明之。
㈢經查，上訴人林秀芃居住地點離「樂生園區整體發展計畫」開發基地已達11.41公里等情，為原審依法確定之事實，依上開說明，上訴人林秀芃已非開發行為之當地居民，故其即非環評法第23條規定之「受害人民」，且上訴人林秀芃亦未就本件開發行為及所在地究有何特殊性質（如高污染、高風險、處敏感地質帶等），致其雖非居於上開法令所規定區域內之人民，然其生存環境顯亦受開發行為影響者，予以釋明，自不得依環評法第23條第8、9項規定，提起行政救濟，原判決以上訴人林秀芃欠缺提起本件訴訟之當事人適格，予以駁回上訴人林秀芃於原審之訴，核無違誤。
㈣上訴意旨雖主張：「樂生園區整體發展計畫」依漢生病補償條例第8條係「作為紀念及公共衛生教育之用」，開發行為之特性重視歷史脈絡與情感連結，亦即就該開發案而言，「紀念」的權利係受法律保障的利益，非單純的情感。上訴人林秀芃長期投身「青年樂生聯盟」且被寫入該計畫中，列為樂生保存運動紀念館預計展示之內容。原判決忽略樂生園區之法定用途尚包括「作為紀念之用」，係受漢生病補償條例特別保障之情感，遽以上訴人林秀芃居住地點離「樂生園區整體發展計畫」開發基地達11.41公里，非屬開發行為當地居民為由，認定其非環評法第23條規定之「受害人民」，有判決適用環評法第23條規定不當之違法。再者，文化權屬受法律保障之權利，非僅事實上之利益。原判決就環評法第23條「受害人民」之認定，忽略「文化權」亦屬法律上利益，遽認上訴人林秀芃無當事人適格，有判決適用環評法第23條不當及判決未適用公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第2條、經濟社會文化權利國際公約第15條及文化基本法之違法云云。然按，環境保護行政因牽涉廣泛的利益衝突以及頻頻決策於未知之中，在性質上必須藉公共參與來增強其決策的正當性。此公共參與係指開發單位及審核環境影響評估機關其他以外相關機關、團體、地方政府、學者專家、當地居民等，透過法定或非法定之方式，參與環境影響評估的製作、審查與監督等階段（環評法第7條至第12條參照）。基於現實考慮所作的公共參與，所考慮可參與對象未必是法規範的要求，而是事實上的需求。在此考慮下可能包含「所有受影響的利害關係人」。法律上對於是否受影響必須採取一定的定義與認定，但在實際上，受到影響不限於法律利益的損害，還包括政治、經濟、文化之衝擊等等。因此，許多人民，包含環保團體、企業體等雖在開發計畫區域之外，仍關心開發計畫對其所造成之影響，就有可能必須使此類團體或個人就環評審查為公共參與。是以，環評法第7條第3項第1階段環評審查結論公開說明會之通知、第8條第2項環境影響說明書之揭示後舉行公開說明會之通知，依環評法施行細則第22條第1項第2款規定，除應於10日前刊載於新聞紙，並應於開發當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）公所公告，即係通知當地民眾對環評為公共參與，俾滿足民眾「明瞭真象的權利」及「意見受尊重之權利」，且集思廣益以早日發覺潛在問題或糾紛，避免評估方向偏差而浪費有限資源，而共同為決策之形成。此與開發當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）之民眾是否應認其受開發行為而影響其法律上利益之判斷無涉；易言之，受開發行為而影響其生存環境者，當然享有環境決策公共參與之權利；但得公共參與者包含政治、經濟及文化受影響者，未必即屬法律上利益受影響，二者不宜混淆。上訴人林秀芃居住地點既位於「樂生園區整體發展計畫」之毗鄰地，依環評法施行細則第22條第1項第2款規定雖屬得受公告通知公共參與之民眾，仍無從據此推論其有何權利或法律上利益因本件未實施環評而受影響。原判決已敘明上訴人林秀芃雖為長期投身樂生保存運動與院民共同捍衛家園之青年樂生聯盟成員，仍無從據此推論其法律上利益因其主張「樂生園區整體發展計畫」未實施環評而受有影響，上訴人林秀芃之主張充其量僅屬其情感上等事實上利益遭受侵害之情形，要與其有何權利或法律上利益遭受侵害無涉，上訴人林秀芃自不具本件訴訟之原告適格，原判決就此之認定，並無違誤。上訴人前開主張，自無足採。
乙、除上訴人林秀芃部分外，原判決關於駁回其餘上訴人於原審之訴部分：
㈠環評法第4條第1款規定：「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。 ……」第5條第1項第7款及第2項規定：「(第1項)下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……七、文教、醫療建設之開發。……(第2項)前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1年內定之，送立法院備查。」第6條第1項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」又環評法施行細則第6條規定：「本法第5條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：一、引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。二、危害自然資源之合理利用者。三、破壞自然景觀或生態環境者。四、破壞社會、文化或經濟環境者。五、其他經中央主管機關公告者。」第8條第1項規定：「本法第6條第1項之規劃，指可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。」
㈡次依環評法第5條第2項規定授權訂定行為時（下同）環評認定標準第2條第1款、第2款規定：「本標準用詞，定義如下：一、興建：指開發單位向目的事業主管機關申請開發行為許可。二、擴建（含擴大）：指原已取得目的事業主管機關許可之開發行為，開發單位申請擴增其開發基地面積。……」第23條第1項第1款第6目規定：「文教建設之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、各種文化、教育、訓練、研習設施或研究機構之興建或擴建，符合下列規定之一者：……（六）位於山坡地或臺灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，申請開發或累積開發面積5公頃以上；其同時位於自來水水質水量保護區或水庫集水區，申請開發或累積開發面積1公頃以上。……」第24條第1款第7目、第2款規定：「醫療建設、護理機構、社會福利機構之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、醫院之興建或擴建，符合下列規定之一者：……（七）位於山坡地或臺灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，申請開發或累積開發面積1公頃以上。……二、機構住宿式之護理機構、老人福利機構或長照服務機構，其興建或擴建工程符合前款第1目至第4目或第6目至第8目規定之一。」
㈢依上所述，環評法基於目的性考量，選取「對環境有不良影響之虞」為其主要特徵，而將所擬規範之開發行為，定義為該法第5條第1項所列舉且對環境有不良影響之虞之行為，則改變環境現狀行為之各階段，必須達「對環境有不良影響之虞者」，始應評價為應實施環評之開發行為。至何謂「對環境有不良影響」，立法者於環評法施行細則及環評認定標準，有其立法解釋。至該行為階段之作成，雖不必對法益有實害，但必須對法益有產生危險之狀態始為對環境有不良影響達「之虞」之程度，此時方有實施環評之必要。
㈣經查，上訴人於原審訴之聲明第1項係請求被上訴人應作成命參加人衛福部及樂生療養院停止在系爭土地上實施「樂生園區整體發展計畫」（含入口意象，但不含既有建築物拆除以外之修繕工程）開發行為之行政處分，所稱之「樂生園區整體發展計畫」應限於系爭計畫(即行政院108年12月4日院臺衛字第1080039377號函核定之「樂生園區整體發展計畫」)，系爭計畫之開發單位為參加人衛福部等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符。原審依系爭規劃案（即有關入口意象與第二人行陸橋規劃案）與系爭計畫案之各機關協商、會議紀錄，由二計畫案之歷史進程、內涵及經費等面向，認定系爭規劃案與系爭計畫核屬各自獨立之計畫案，彼此間尚非屬同一計畫案下之開發行為等情，核無違誤，原審從而以系爭規劃案之執行內容，僅係涉及樂生療養院「入口之裝置藝術意象（主要為植栽景觀工程、無障礙坡道等）」及「通道陸橋之設置」等設施，要與環評認定標準第23條、第24條所稱之文教、醫療建設不同，且其施作場址面積共計0.45公頃，核未達環評認定標準第23條、第24條規範之最低開發面積。系爭規劃案要與環評認定標準第23條第1項第1款第6目、第24條第1款第7目、第2款規定之應實施環評之要件不符，核非環評法第5條第1項規定應踐行環評程序之開發行為，故參加人衛福部未實施環評即委請輔助參加人臺北捷運局施作第二人行陸橋工程，並委請參加人樂生療養院施作入口意象工程，並未違反環評法第22條之規定，於法並無不合。又系爭計畫主要係針對舊院區歷史建築之修繕而為，係依文化資產保存法為修繕行為，尚不及於拆除等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符，從而原審以系爭計畫應僅是將漢生病園區之願景納入作相關之說明，惟此等關於漢生病園區之初步構想或規劃，尚不具對環境有致生不良影響之虞，是即非屬環評法第4條第1款、第5條第1項規定應踐行環評程序之開發行為，針對舊院區歷史建築為單純之修繕行為，亦無環評認定標準第23條、第24條規定所稱之興建或擴建之開發行為，參加人衛福部及樂生療養院並無違反環評法第22條之規定，被上訴人即無從依環評法第22條規定命參加人衛福部或參加人樂生療養院停止實施開發行為並裁處參加人衛福部罰鍰，被上訴人並無怠於執行職務，因而駁回上訴人於原審之訴，於法並無不合。原判決業敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，自無違誤，並無判決違背法令之情事。上訴意旨主張系爭計畫包含多項「新建」「異地重建（組）」及「拆除後原樣重建」工程，並非既存建築之單純修繕，而該等工程施作結果，對文化環境及社會環境有不良影響之虞，且場址位於斷層帶，新建及異地重建（組）等若規劃不當，亦可能有地盤下陷等不良影響之虞，應於開發前依法辦理環評，原判決有判決理由不備及判決適用法規不當之違法云云，無非係就原審已詳為論斷之事項，復執陳詞再為爭議，自無可採。
㈤復按開發行為從構想形成、政策決定、方案規劃，到場址選定、用地取得，乃至營運方式與規模的確定，從抽象而具體，依次遞進。環評法第7條第1項與第14條第1項之規範對象為個別之開發案，與上游的政策方向與行政計畫，應予區辨。原判決已敘明：系爭規劃案原係獨立之規劃設計，僅因系爭規劃案係作為連接樂生療養院舊院區與捷運之出口動線，故在規劃設計時，就是否應納入「樂生園區整體發展計畫」有所討論，各機關亦有不同意見。嗣為因應臺北捷運新莊機廠軌道扇形區工程，故系爭規劃案之經費乃由臺北捷運新莊線工程特別預算項下支應，而未納入「樂生園區整體發展計畫」之執行範圍，依系爭規劃案之規劃歷程，及系爭規劃案係於105年5月4日經行政院核定，斯時「樂生園區整體發展計畫」尚在研議中，而未經行政院核定，由此顯見系爭規劃案係獨立於「樂生園區整體發展計畫」而為等語。足見參加人衛福部歷年所提出的「樂生園區整體發展計畫」，縱有多種版本，然尚屬行政計畫層次，並未定案，非屬開發行為，原判決因認系爭規劃案並非系爭計畫之一環，且無庸實施環評，參加人衛福部未實施環評即委請輔助參加人臺北捷運局施作第二人行陸橋工程，並委請參加人樂生療養院施作入口意象工程，並未違反環評法第22條之規定等情，核無違誤，並無判決適用法規不當及判決理由不備之違背法令情形。上訴意旨主張：本件應以參加人衛福部提出「樂生園區整體發展計畫」時之開發內容，判斷應否實施環評，而非依行政院最後許可之內容判斷，參加人衛福部於99年及103年提出的「樂生園區整體發展計畫」，內容均包含「入口意象及第二人行陸橋」工項，甚至106年版及108年版的「樂生園區整體發展計畫」內容仍包含「入口意象及第二人行陸橋」工項，自不應將「入口意象及第二人行陸橋」工項自「樂生園區整體發展計畫」中切割出去，原判決認定系爭規劃案係獨立於「樂生園區整體發展計畫」，有判決適用環評認定標準第2條第1款不當及判決理由不當之違法云云，核係上訴人以其主觀一己之法律見解，就業經原判決論述不採之事由再予爭執，自無可採。
㈥原判決已敘明，系爭規劃案是否應納入樂生園區整體發展計畫之範圍，各機關本有不同之意見。況且，系爭規劃案乃為連結樂生療養院舊院區與捷運迴龍站之主要路徑，其中第二人行陸橋作為連接樂生療養院舊院區與捷運出口動線；而入口意象則是由捷運迴龍站1號出口至第二人行陸橋入口路段設置遮蔭花棚解說設施，以此作為動線引導，同時成為可遮蔭/雨機能、資訊提供、休憩座椅、夜間照明之樂生故事廊。因此，該等設施既非現存樂生療養院舊院區之範圍，亦與臺北捷運新莊線工程無涉，僅係為連結現存樂生療養院舊院區與捷運迴龍站而另外興建之設施而已，雖然為了樂生園區整體規劃而為相關歷史之設計，但此捷運出口動線之設計尚非不能與樂生園區整體發展計畫或未來之漢生病園區切割等語。核係在界定系爭規劃案及系爭計畫是否屬同一開發行為，而與該等開發行為是否應踐行環評程序無關，其就系爭規劃案及系爭計畫各自之開發行為應否踐行環評程序，仍係以環評法第5條規定之開發行為對環境有無不良影響之虞者為判準。原判決已依系爭規劃案及系爭計畫之歷史進程、內涵及經費等面向，認定系爭規劃案與系爭計畫核屬各自獨立之計畫案，彼此間尚非屬同一計畫案下之開發行為，自不能僅以系爭規劃案為樂生療養院之聯外道路，即遽以認定係同一開發案。又聯外道路應否視為同一整體開發行為，涉及開發行為之內涵、開發目的、開發單位等判斷要素，非可一概而論，個案情節不同，自難比附援引。上訴意旨主張系爭規劃案性質上與聯外道路無異，應屬整體開發行為之一部，詎原判決一方面認定系爭規劃案為聯外道路，卻又認定其獨立於開發計畫範圍外，有判決理由矛盾之違法外，復未就上訴人引用聯外道路與整體開發不可切割之實務見解，說明不採之理由，亦有判決理由不備之違誤云云，並無可採。
㈦漢生病補償條例第8條規定：「政府應於樂生療養院內適當範圍進行漢生醫療園區之規劃，作為紀念及公共衛生教育之用。」然查，系爭計畫之撰寫，包含過去歷史之耙梳及未來願景之規劃，尚難僅因系爭計畫有記載相關事項，即認為屬於系爭計畫之一部分。原判決參酌系爭計畫之記載內容，認定漢生病園區在系爭計畫中尚無具體明確之規範內容，系爭計畫應僅是將漢生病園區之願景納入作相關之說明，惟此等關於漢生病園區之初步構想或規劃，尚不具對環境有致生不良影響之虞，即非屬環評法第4條第1款、第5條第1項規定應踐行環評程序之開發行為，核無違誤。上訴意旨主張原判決未依漢生病補償條例第8條規定，認定系爭規劃案及系爭計畫為同一開發行為，未判決如上訴人於原審訴之聲明所示，有判決理由不備及適用漢生病補償條例第8條及第1條不當之違法云云，核屬主觀一己之見解，就業經原判決論述不採之事由再予爭執，自無可採。
㈧綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 4 月 19 日
最高行政法院第四庭
審判長法官王碧芳
法官 李玉卿
法官 侯 志 融
法官 鍾 啟 煒
法官 王 俊 雄
以上正本證明與原本無異
中 華 民 國 113 年 4 月 19 日
書記官 張玉純
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