最高行政法院行政-TPAA,111,上,767,20240301,1

最 高 行 政 法 院 判 決
111年度上字第767號
上 訴 人 臺北市立華江高級中學

代 表 人 張鳴鳳
訴訟代理人 蔡雪苓 律師
温菀婷 律師
被 上訴 人 孔令謹

訴訟代理人 孔令則 律師

上列當事人間薪給事件，上訴人對於中華民國111年8月18日臺北
高等行政法院110年度訴字第1490號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發交臺北高等行政法院地方行政訴訟庭。

理 由
一、上訴人之代表人由陳春梅變更為張鳴鳳，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要：
(一)被上訴人於民國72年8月1日至84年7月31日期間，受聘為臺北市○○○○○○○○○○（下稱○○○○）○○，於84年8月1日起轉調至上訴人任教。
經上訴人依○○○○開具之84年8月16日○○○證字第089號離職證明書及84年9月27日證明書（下稱○○○○證明書），採計其私立學校教師年資（下稱私校年資）12年，並以84年8月25日北市華江高中人字第1614號敘薪通知書（下稱原敘薪通知），核定被上訴人84學年度第1學期敘薪本俸為薪額新臺幣（下同）475元，自00年0月0日生效。
嗣被上訴人於87年8月1日介聘至○○○○○○○○（下稱○○○○），並於103年申請退休。
○○○○為審核被上訴人退休申請案，經○○○○以103年5月27日（103）○○○人字第1030960000號函（下稱○○○○103年5月27日函）復○○○○及副知上訴人，上訴人始悉被上訴人於72年8月1日至78年7月31日期間係為○○○○兼任○○，78年8月1日至84年7月31日期間方任該校編制內合格專任○○，改採計其私校年資為6年，並以103年7月4日北市華江高中人字第00000000000號敘薪通知書（下稱103年敘薪通知），通知被上訴人註銷原敘薪通知，重新核定起敘學期本俸為薪額350元。
(二)被上訴人不服103年敘薪通知，經申訴駁回，提出再申訴，期間因上訴人認被上訴人於79年3月始取得○○○○證書，103年敘薪通知仍屬有誤，而以104年8月25日北市華江高中人字第10430688300號敘薪通知書（下稱104年敘薪通知），核定被上訴人起敘學期本俸為薪額330元，再申訴決定以103年敘薪通知已不存在而不受理，經臺北高等行政法院（下稱原審）104年度訴字第1722號判決、本院105年度裁字第1183號裁定駁回被上訴人之訴確定在案。
被上訴人不服104年敘薪通知，循序提出申訴、再申訴，經教育部中央教師申訴評議委員會（下稱中央申評會）於106年7月24日作成再申訴評議決定：「再申訴有理由，原措施（即104年敘薪通知）及原申訴評議決定均不予維持，原措施學校（即上訴人）應依本評議書之意旨，於2個月內另為適法之處置。」
（下稱中央申評會再申訴決定）。
上訴人乃以106年8月18日北市華江高中人字第10630677400號敘薪通知書（下稱106年敘薪通知），通知被上訴人核定起敘學期本俸為薪額350元。
被上訴人不服106年敘薪通知，循序提起行政訴訟，遞經原審107年度訴字第345號判決、本院109年度判字第244號判決駁回確定在案。
(三)上訴人依106年敘薪通知，更正被上訴人84至86學年度成績考核結果中核定薪額之記載，並以109年6月5日北市華江高中字第1096004198號函（下稱原處分），核算被上訴人84至86學年度溢領薪資暨相關獎金及補助費共計498,478元，並限期繳回。
被上訴人逾期未繳還，上訴人以109年11月26日行政執行案件移送書移送行政執行，被上訴人不服，提起確認公法上債權不存在之訴，遞經原審110年度訴字第80號裁定（下稱原審110年裁定）、本院110年度抗字第184號裁定（下稱本院110年裁定）以公立學校教師之薪給非基於契約關係所為之意思表示，屬授益行政處分，如對原處分有不服，應提起撤銷訴訟以為救濟，遂以訴不合法駁回被上訴人之訴確定在案。
被上訴人依原審110年裁定、本院110年裁定之意旨，復提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
經原審110年度訴字第1490號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。
上訴人乃提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄。
三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
四、原審為不利於上訴人之判決，係以：
(一)關於教師待遇，包括其敘薪核計，經司法院釋字第707號解釋，關係教師生活與財產權保障、涉及公共利益重大事項，應以法律或明確授權規範，宣告教育部發布之公立學校教職員敘薪辦法（下稱敘薪辦法）關於公立高級中等以下學校教師部分之規定，違反法律保留原則，宣告於解釋公布之日起屆滿3年時失其效力。
立法者遂完成教師待遇條例之立法，並於104年6月10日公布，104年12月27日施行。
惟依解釋意旨，於教師待遇條例施行之前，敘薪辦法對於公立高級中學以下學校教師有關敘薪核計之規定，仍應認其有效。
而無論依106年敘薪通知作成前之敘薪辦法第2條、第3條、第4條、第5條、第7條等規定，或依106年敘薪通知作成時之教師待遇條例第7條、第9條第1項、第11條第2項、第12條第1項、教師待遇條例施行細則第3條第1項前段、第4條第1項、第5條第1項等規定，可知公立學校與所屬教師間雖屬行政契約關係，惟教師受薪權須以法律或授權命令規範，而公立學校教師應敘之薪級，尚須由非契約當事人之主管機關敘定，其救濟程序依教師法第42條至第46條規定為之，顯見公立學校教師之薪給，非基於行政契約關係所為之意思表示合致，係學校依敍定之薪級（敘薪辦法及教師待遇條例訂有教師薪級表）核計，乃就具體事件所為發生法律效果之單方行政行為，性質屬授益處分。
(二)原敘薪通知既屬授益處分，上訴人因○○○○103年5月27日函之副知而悉有撤銷原敘薪通知之原因2年內，依行政程序法第117條規定，以103年敘薪通知註銷原敘薪通知，並重新核定起敘學期本俸為薪額350元，且自103年敘薪通知送達（103年7月送達）時起對外發生效力，即發生被上訴人84至86學年度溢領薪給部分有無法律上原因受利益，致上訴人受有損害之公法上不當得利，上訴人之公法上不當得利返還請求權已處於得行使狀態。
又依行政程序法第131條第1項規定，公法上不當得利返還請求權之5年消滅時效，應自103年敘薪通知生效時起算。
(三)復因上訴人認103年敘薪通知有誤，另作成104年敘薪通知，核定被上訴人起敘學期本俸為薪額330元。
被上訴人不服104年敘薪通知，循序提出申訴、再申訴，中央申評會認再申訴有理由，作成104年敘薪通知不予維持之再申訴決定，上訴人乃據以作成106年敘薪通知，核定被上訴人起敘學期本俸為薪額350元。
104年敘薪通知既經再申訴決定不予維持，103年敘薪通知之效力因而回復，103年敘薪通知撤銷原敘薪通知，並核定被上訴人起敘學期本俸為薪額350元之規制效力持續存在。
而106年敘薪通知與103年敘薪通知，規制效力內容質量同一，未在實體上重新設定法律效果，應屬重複處置。
則上訴人對被上訴人關於本件溢領薪給之公法上請求權，仍應自103年敘薪通知於103年7月生效時，起算5年消滅時效。
(四)公法上請求權消滅時效，除行政程序法或其他法律有特別規定者外，與公法上權利之性質不相牴觸者，得類推適用民法第129條有關消滅時效之中斷、第137條第1項重行起算及不完成等相關規定，以補充法律規定之不足。
上訴人對被上訴人關於本件溢領薪給之公法上請求權，自103年敘薪通知生效時起算5年消滅時效，因無時效中斷之法定事由，迄至108年7月間止，已時效完成而權利當然消滅，自無權於109年6月5日作成原處分向被上訴人請求返還溢領之薪給。
綜上，原處分容有違誤，訴願決定遞予維持亦有未合，被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，應予准許等語，為其判斷之基礎。
五、本院查：
(一)公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位（司法院釋字第382號解釋理由書參照）。
公立學校教師之聘任，為行政契約。
惟在行政契約關係中，並不排除立法者就其中部分法律關係，以法律特別規定其要件、行為方式、程序或法律效果，俾限制行政契約當事人之部分契約自由而維護公益（本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。
84年8月9日制定公布教師法第19條第1項、第2項規定：「（第1項）教師之待遇分本薪（年功薪）、加給及獎金3種。
（第2項）高級中等以下學校教師之本薪以學經歷及年資敘定薪級；
專科以上學校教師之本薪以級別、學經歷及年資敘定薪級。」
第20條規定：「教師之待遇，另以法律定之。」
88年6月23日制定公布教育基本法第8條第1項亦規定：「教育人員之工作、待遇及進修等權利義務，應以法律定之，……」關於教師之待遇，包括其敘薪核計，經司法院於101年12月28日作成釋字第707號解釋，宣告教育部發布之敘薪辦法關於公立高級中等以下學校教師部分之規定，違反憲法上法律保留原則，且宣告於解釋公布之日起屆滿3年時失其效力，立法者遂於上開期限前完成教師待遇條例之立法，並於104年6月10日公布，自104年12月27日施行。
主管機關教育部所發布敘薪辦法及依職權作成之解釋性函令，法律依據雖欠缺，然其既作為辦理公立學校教師薪級核敘之給付依據，為保障教師權利義務而設，依上開解釋意旨，於教師待遇條例施行之前，仍應認其有效。
而無論依106年敘薪通知作成前之敘薪辦法第2條、第3條、第4條、第5條、第7條規定，或依106年敘薪通知作成時之教師待遇條例第7條、第9條第1項、第11條第2項、第12條第1項規定，及教育部依教師待遇條例第25條規定授權訂定之教師待遇條例施行細則第3條第1項前段、第4條第1項、第5條第1項規定，可知公立學校與所屬教師間雖屬行政契約關係，惟為使教師安心致力於教育工作，以提昇教育品質，其生活自應予以保障等立法目的，學校教師之受薪權受有憲法財產權、工作權之保障，須以法律或法律授權之命令規範。
公立學校教師薪給之支給，就主管機關或授權學校對於薪級之敘定（敘薪辦法及教師待遇條例訂有教師薪級表），性質上屬於行政處分。
而就學校依主管機關同意辦理所核發予教師之敘薪通知書及薪給之給與，在憲法法庭於111年7月29日作成111年憲判字第11號判決之前，基於前述本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，亦為具體事件所為發生法律效果之單方行政行為，性質上屬授益行政處分。
(二)違法行政處分，無論是負擔處分或授益處分，在法定救濟期間經過後，原處分機關或上級機關在一定條件下得依職權為全部或一部之撤銷；
違法行政處分經撤銷後，原則上溯及既往失其效力（行政程序法第117、118條參照）。
另行政程序法第127條第1項、第2項規定：「(第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。
其行政處分經確認無效者，亦同。
（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」
104年12月30日修正公布之同條第3項規定：「行政機關依前2項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。」
第175條第2項規定：「本法修正條文自公布日施行。」
可知，基於依法行政原則之要求，行政處分有溯及既往失效之情形時，經其提供之金錢或可分物之給付失卻法律上之原因，而成為公法上之不當得利。
又經由前述行政程序法第127條第3項之增訂，行政機關享有藉由行政處分之作成而自行取得執行名義之職權。
行政機關作成授予利益之行政處分後經撤銷時，如在行政程序法第127條第3項於105年1月1日施行後，以書面行政處分確認返還範圍，得請求受益人限期返還因授益處分所受領給付。
(三)又行政程序法第131條規定：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；
於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。
（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。
（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」
第132條規定：「行政處分因撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效時，自該處分失效時起，已中斷之時效視為不中斷。」
第133條規定：「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算。」
第134條規定：「因行政處分而中斷時效之請求權，於行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效期間為5年。」
可知，行政機關享有之公法上不當得利請求權，因5年間不行使而消滅，且係當然消滅。
至於消滅時效之起算時點，行政程序法未明文規定，應類推適用民法第128條規定，自請求權可行使時起算。
申言之，公法上請求權之起算與進行，原則上須權利已經發生，且權利得行使之狀態。
而在授益行政處分被撤銷之情形，原處分機關撤銷原處分後，受領人因原處分所受領之給付始構成不當得利，原處分機關對之發生給付返還請求權。
(四)經查，被上訴人於72年8月1日至84年7月31日止受聘為○○○○教師，於84年8月1日起轉調至上訴人任教，經上訴人依○○○○證明書，採計12年私校年資，於84年8月25日以原敘薪通知，核定被上訴人84學年度第1學期敘薪本俸為薪額475元。
嗣被上訴人於87年8月1日介聘至○○○○任教，並於103年在該校申請退休。
○○○○為審核被上訴人退休申請案，經○○○○103年5月27日函復○○○○及副知上訴人，表明被上訴人於72年8月1日至78年7月31日期間係為○○○○兼任○○，自78年8月1日至84年7月31日止始為該校編制內合格專任○○，改採計其私校年資為6年，並以103年敘薪通知，通知被上訴人註銷原敘薪通知，重新核定起敘學期本俸為薪額350元。
被上訴人不服103年敘薪通知，經申訴駁回，提出再申訴，期間因上訴人認被上訴人於79年3月始取得○○○○證書，103年敘薪通知仍屬有誤，而以104年敘薪通知，核定被上訴人起敘學期本俸為薪額330元，再申訴決定以103年敘薪通知已不存在而不受理，經原審104年度訴字第1722號判決、本院105年度裁字第1183號裁定駁回被上訴人之訴確定在案。
被上訴人不服104年敘薪通知，循序提出申訴、再申訴，經中央申評會認再申訴有理由，作出104年敘薪通知及申訴決定均不予維持，上訴人應另為適法處置之再申訴決定。
上訴人乃以106年敘薪通知，通知被上訴人核定起敘學期本俸為薪額350元。
被上訴人不服106年敘薪通知，循序提起行政訴訟，遞經原審107年度訴字第345號判決、本院109年度判字第244號判決駁回確定在案。
上訴人依106年敘薪通知，更正被上訴人84至86學年度成績考核結果中核定薪額之記載，於109年6月5日以原處分核算被上訴人84至86學年度溢領薪資暨相關獎金及補助費共計498,478元，並限期繳回等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，核與卷內證據相符。
原判決據以論明：原敘薪通知屬授予利益之行政處分，上訴人因○○○○103年5月27日函之副知，而知悉有撤銷原敘薪通知之原因時起2年內，循上述行政程序法第117條規定，依職權以103年敘薪通知註銷原敘薪通知，並重新核定起敘學期本俸為薪額350元，其意即在撤銷上訴人於84年8月1日至87年7月31日期間，以本俸薪額475元為核算基礎所溢發予被上訴人各項薪給之違法行政處分。
被上訴人主張上訴人本件公法上不當得利返還請求權，應自合理期待得追繳之期日即84、 85及86年時起算消滅時效云云，顯對法律有所誤解，自不足採等語，經核於法並無違誤。
(五)公法上請求權依前述行政程序法第131條等規定，訂有消滅時效制度。
所謂「消滅時效」指因長期間不行使而使請求權減損效力或消滅之時效制度，其目的在於尊重客觀現存秩序、確保法律秩序之安定，以簡化法律關係，避免在訴訟上舉證困難，並有督促權利人及時適當行使權利之功能。
又時效期間既因權利人怠於行使權利，在時效進行期間，如權利人有行使請求權或義務人有承認請求權等行為時，時效自不宜繼續進行，有時效中斷之問題。
所謂「時效中斷」係指在消滅時效期間進行中，由於有不宜進行的事實發生，致已進行的期間歸於無效，並自事由終止時重新起算。
關於公法上請求權時效之起算及中斷，於行政程序法及相關法規未有特別規定之情形，應可類推適用民法第128條前段：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」
第129條第1項：「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。
二、承認。
三、起訴。」
第130條：「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」
第131條：「時效因起訴而中斷者，若撤回其訴，或因不合法而受駁回之裁判，其裁判確定，視為不中斷。」
第137條第1項：「時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。」
等規定。
依原審依法確定之事實，上訴人以103年敘薪通知撤銷原敘薪通知，被上訴人依原敘薪通知核算84至86學年溢領薪給部分即有公法上不當得利之情事發生，上訴人之公法上請求權自103年敘薪通知生效時起算。
惟103年敘薪通知嗣被104年敘薪通知撤銷，104年敘薪通知再被中央申評會再申訴決定撤銷，另作成106年敘薪通知，而106年敘薪通知嗣經法院實體審理確定在案（原審107年度訴字第345號判決、本院109年度判字第244號判決）。
上訴人於109年6月5日以原處分通知被上訴人於同年8月31日前返還溢領金額，經核並未罹於時效。
(六)機關於人民同一事件有多次批駁之情形，第1次批駁屬行政處分，固無問題，但其後再次之批駁是否皆屬行政處分則不無疑義。
所謂「重複處分」者，指先前已作成並對外生效之行政處分後，又重為內容與之相同的處分。
因原行政處分之效力仍然存續，重複處分亦為行政處分，惟對原行政處分之事實及法律狀況，沒有新的評價，不生新的拘束力。
至所謂「第二次裁決」是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，仍以原行政處分之事實及法律狀態為基礎，再為重新之實體審查，並予裁決，其結果雖與原行政處分相同，惟因發生公法上效果，故為一項新的行政處分。
分辨重複處分與第二次裁決之主要實益，在於判斷提起爭訟是否合法。
申言之，如為重複處分，訴願期間仍自原行政處分起算；
若為第二次裁決，則自該裁決生效時起算（參見吳庚、盛子龍著，行政法之理論與實用，106年9月增訂15版，頁305至308）。
就本件而論，103年敘薪通知因104年敘薪通知遭註銷（撤銷）而回復其效力，嗣再作成106年敘薪通知，固發生同一事件產生103年敘薪通知與106年敘薪通知兩個處分。
惟如前述，分辨重複處分或第二次裁決，主要實益在於判斷提起爭訟之合法性。
而公法上請求權之消滅時效，係指在一定期間內不行使權利而發生請求權歸於消滅之制度，而消滅時效自請求權可行使時起算。
準此，103年敘薪通知生效時，上訴人前述請求權開始起算，惟該通知嗣遭104年敘薪通知撤銷，上訴人前述請求權於104年敘薪通知生效時重新起算；
104年敘薪通知嗣遭中央申評會再申訴決定撤銷，上訴人旋即於同年8月18日作成106年敘薪通知，上訴人於斯時始可行使其公法上不當得利返還請求權，該請求權不會回溯至103年敘薪通知生效時起算，與106年敘薪通知係重複處分或第2次裁決之判斷無涉。
因此，原判決以106年敘薪通知與103年敘薪通知之規制效力內容質量同一，未在實體上重新設定法律效果，應屬重複處置，審認上訴人本件溢領薪給之公法上不當得利返還請求權，應自103年敘薪通知於103年7月生效時起算5年消滅時效，迄至108年7月間止，已時效完成而權利當然消滅，自無權於109年6月5日作成原處分向被上訴人請求返還溢領之薪給等語，即有適用法律不當及判決不備理由之違法。
上訴意旨指摘原判決違法，即非無憑。
(七)綜上所述，原判決既有前述違背法令情形，且其違法情事足以影響判決結果，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求為廢棄，為有理由。
又原處分有關上訴人請求被上訴人繳回溢領薪額等費用有無理由，因本件事證未明，尚有由原審調查審認之必要，本院尚無從自為判決，因上訴人以原處分請求被上訴人限期繳回498,478元，依行政訴訟法第229條第1項、第2項第3款及第3條之1規定，屬高等行政法院地方行政訴訟庭為第一審管轄法院，爰依行政訴訟法施行法第19條第2項規定，將原判決廢棄，發交原審地方行政訴訟庭依簡易訴訟程序另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法施行法第19條第2項、行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 3 月 1 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 許 瑞 助
法官 王 俊 雄
法官 鍾 啟 煒
法官 侯 志 融

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 3 月 1 日
書記官 蕭 君 卉