最高行政法院行政-TPAA,111,上,836,20240328,1

111年度上字第836號

上訴人新北市政府

代表人侯友宜

訴訟代理人蔡進良律師

黃冠中律師

被 上訴 人行政院

代表人陳建仁

訴訟代理人李荃和律師

謝怡宣律師

上列當事人間地方制度法事件，上訴人對於中華民國111年8月25日臺北高等行政法院110年度訴字第695號判決，提起上訴，本院判決如下：

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

一、緣新北市議會於民國109年12月8日審議通過「新北市食品安全衛生管理自治條例」(下稱系爭自治條例)修正案，增訂第6條之1規定：「新北市製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列之豬肉及其相關製品，不得檢出乙型受體素。」(下稱系爭規定1)；第17條之1規定：「(第1項)違反第6條之1規定者，依食品安全衛生管理法相關規定辦理。(第2項)違反第6條之1規定檢出乙型受體素含量超過安全容許標準者，依前項規定辦理，未超過安全容許標準者，處新臺幣(下同)3萬元以上10萬元以下罰鍰。」(下稱系爭規定2)。因系爭自治條例修正案附有罰則規定，上訴人依地方制度法(下稱地制法)第26條第4項規定，以109年12月25日新北府衛食字第0000000000號函(下稱系爭申請)報請被上訴人核定，經被上訴人以109年12月31日院臺食安字第00000000000號函(下稱109年函)復略以：系爭規定1牴觸食品安全衛生管理法(下稱食安法)第15條第4項、動物用藥殘留標準第3條及違反憲法第23條之規定，應不予核定；系爭規定2為系爭規定1之罰則，因失所附麗，應併不予核定等語。上訴人不服，提起訴願經決定不受理後，提起行政訴訟，請求判決：1.先位聲明：訴願決定及109年函均撤銷；被上訴人應依系爭申請，另為准予核定之行政處分。2.備位聲明：被上訴人應依系爭申請另為准予核定之行政行為，經原審法院判決駁回後，提起上訴。

二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：憲法訴訟法(下稱憲訴法)自108年1月4日公布起，自治條例遭不予核定，已經認係行政處分，迨無疑義，故被上訴人以109年函不予核定系爭自治條例修正案，上訴人自得提起行政訴訟請求救濟。惟查，系爭自治條例修正案內容核與憲法法庭111年憲判字第6號判決(下稱111憲判6判決)附表一不予核定之附表二各該自治條例規定大致相同，規定豬肉及其相關產製品乙型受體素(包括萊克多巴胺)之零檢出標準暨違反之相關罰責。而被上訴人就上開附表一、二各該地方自治團體所定自治條例不予核定，業經前開憲法法庭判決主文認進口肉品及其產製品殘留乙型受體素之安全容許量標準，屬中央立法事項，未逾越憲法賦予中央監督地方自治之權限範圍，均屬合憲。且上訴人主張系爭自治條例修正案定有進口肉品及其產製品殘留乙型受體素之安全容許量標準係自治事項，並未牴觸中央法規，被上訴人不予核定為違法等由，亦經111憲判6判決理由詳述肉品殘留動物用藥之安全容許量標準，屬中央立法事項，地方不得另訂牴觸中央法定標準之自治法規在案，原審法院及上訴人均受均束。上訴人提起先位課予義務訴訟及備位給付訴訟，均無理由，訴願決定以109年函非屬行政處分而不予受理，固有不當，惟結論尚無二致等詞，判決駁回上訴人之訴。

四、本院按：

(一)地制法第26條第4項規定：「自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布。」第30條第1項、第2項規定：「自治條例經地方立法機關議決後，函送各該地方行政機關，地方行政機關收到後，除法律另有規定，或依第39條規定提起覆議、第49條規定報請上級政府予以函告無效或聲請司法院解釋者外，應於30日內公布。」「自治法規、委辦規則依規定應經其他機關核定者，應於核定文送達各該地方行政機關30日內公布或發布。」此所稱「核定」，指「上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力」(同法第2條第4款參照)，核屬自治監督機關對地方自治團體所為具拘束力之行政處分，則地方自治團體之立法機關議決通過附有罰則之自治條例，依上開地制法第26條第4項規定，經地方自治團體之行政機關代表地方自治團體報請自治監督機關核定，因自治監督機關於審查後作成不予核定之決定，致該自治條例無法公布及執行，倘地方自治團體認其自治權遭受侵害，自得由原陳報核定之行政機關代表地方自治團體，依行政訴訟法第5條規定經訴願後提起課予義務訴訟，請求自治監督機關作成准予核定之行政處分。參諸111憲判6判決張瓊文大法官提出之協同意見書亦指明：憲訴法第83條第1項第1款：「地方自治團體，就下列各款事項，依法定程序用盡審級救濟而受之不利確定終局裁判，認為損害其受憲法所保障之地方自治權者，得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決：一、自治法規，經監督機關函告無效或函告不予核定。」之規定，雖自111年1月4日起始成為地方自治團體之自治權保障之憲法訴訟類型，然而憲訴法既經總統於108年1月4日以華總一義字第00000000000號令修正公布，並自該日起成為「立法院通過」，經「總統公布」之「法律」(憲法第170條參照)，則函告無效或不予核定亦自該日起，正式地被定性為得對之提起訴願、行政訴訟之行政處分(訴願法第1條第2項及行政訴訟法第4條、第5條參照)。此一定性，一方面毋須先經3年等待期間，始生效力，另一方面，其他中央及地方機關亦不得悖於立法者所為之定性而為相反之認定或使其無法發揮實效性。職故，自108年1月4日起，地方自治團體對於其自治條例被函告無效或不予核定有不同意見時，因上開定性之故，即可對之提起訴願及行政訴訟，並在踐行依法定程序用盡審級救濟，獲得不利確定終局裁判後，如認受憲法保障之地方自治權遭受侵害，依憲法第92條規定，自得於憲訴法第83條第1項第1款生效施行起6個月內，聲請憲法法庭為違憲宣告之判決。因此，本件新北市議會於109年12月8日議決通過附有罰則規定之系爭自治條例，上訴人依地制法第26條第4項規定報請被上訴人核定，經被上訴人以109年函為不予核定之決定，上訴人自得循序提起課予義務訴訟請求救濟。　　

(二)憲訴法第38條第1項規定：「判決，有拘束各機關及人民之效力；各機關並有實現判決內容之義務。」乃明定憲法法庭判決之效力，非僅及於聲請案件之當事人，而有對世效力，法院應依憲法法庭判決之意旨為裁判。經查，進口肉品及產製品殘留乙型受體素之安全容許量標準，屬中央立法事項，地方不得另訂牴觸中央法定標準之自治法規，業經111憲判6判決闡釋甚明。原判決依調查證據之辯論結果，論明上訴人陳報核定之系爭自治條例修正案，牴觸食安法第15條第4項及衛生福利部依該條第2項授權訂定之動物用藥殘留標準第3條規定，被上訴人作成109年函不予核定之處分，未逾越憲法賦予中央監督地方自治之權限範圍，上訴人提起先位課予義務訴訟及備位給付訴訟，均無理由，而判決駁回上訴人之訴，依上說明，即無不合。又查，上訴人提起先位之訴，係主張依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，業經原審認定在案，並有上訴人起訴狀附卷為憑。是以，原審就本件先位之訴應調查審究者，係上訴人請求被上訴人就其陳報之系爭自治條例修正案應作成准予核定之行政處分，是否合法有據，至上訴人於先位之訴另聲明請求撤銷訴願決定及109年函，乃附屬於課予義務訴訟之聲明，則原審論究系爭自治條例修正案因牴觸中央法規，被上訴人以109年函不予核定，係屬適法，上訴人提起先位之訴為無理由；暨訴願決定以109年函非行政處分，自程序上不予受理，固有不當，惟結論尚無二致，而駁回本件先位之訴，並無違誤。上訴意旨以其主觀之見解，主張行政法院固得審查被上訴人以109年函不予核定之合法性，惟對於不予核定之妥適性應由訴願機關審認之，鑒於保障當事人審級利益，行政法院應將訴願決定予以撤銷發回，指摘原判決有不適用法規及不備理由之違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　3 　　月　　28　　日

最高行政法院第三庭

審判長法官蕭惠芳

　　法官曹瑞卿

法官　林惠瑜

法官　梁哲瑋

法官　李君豪

以上正本證明與原本無異

中　　華　　民　　國　　113 　年　　3 　　月　　28　　日

書記官　高玉潔