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最高行政法院判決
111年度上字第859號
上訴人葉國源
訴訟代理人李漢中律師
葉曉宜律師
被 上訴 人桃園市政府
代表人張善政
訴訟代理人謝勝隆律師
上列當事人間巷道爭議事件，上訴人對於中華民國111年9月22日臺北高等行政法院111年度訴字第111號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣桃園市○○區○○路00巷（下稱系爭巷道）坐落於同市同區○○○段○○小段0-00、0-000等2筆地號（前經分割、合併，現為同段0-000地號土地）部分土地上（下稱系爭土地），經改制前桃園縣政府以民國102年10月15日府工土字第1020254691號函（下稱102年10月15日函）認定系爭巷道為符合司法院釋字第400號解釋理由書所稱具公用地役關係之既成道路。上訴人於105年5月間（原判決誤載為110年8月6日）因買賣登記取得系爭土地後，以桃園市楊梅區公所（下稱楊梅區公所）為被告，向臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）起訴，請求楊梅區公所將系爭土地上之柏油地面清除，並將系爭土地返還上訴人，該案遞經桃園地院108年度訴字第1567號民事判決、臺灣高等法院109年度上字第1221號民事判決及最高法院110年度台上字第1744號民事裁定，審認系爭土地附近人口密集，雖另有○○路0巷0弄、○○路000巷及○○街0巷等道路存在，尚難滿足當地居民合理之交通需求，系爭巷道為該附近不特定公眾通行所必要，堪認系爭巷道為既成道路，已成立公用地役關係，駁回上訴人之訴在案。上訴人復以110年8月4日申請書，向被上訴人申請廢止102年10月15日函認定之既成道路，經被上訴人以110年8月10日府工養行字第1100197849號函（下稱原處分）不同意上訴人所請。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡請求廢止102年10月15日函認定之既成道路。嗣於111年6月1日具狀變更訴之聲明為：確認系爭巷道既成道路之公用地役關係不存在；再於111年8月25日原審言詞辯論期日變更訴之聲明為：㈠先位聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被上訴人應依上訴人110年8月4日之申請，作成准予廢止「102年10月15日函認定之既成道路」之行政處分。㈡備位聲明：確認系爭巷道既成道路之公用地役關係不存在。經原審准許其訴之變更，並以111年度訴字第111號判決（下稱原判決）駁回其訴。上訴人仍不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
㈠系爭巷道確實已成立公用地役關係：
⒈系爭巷道成立公用地役關係，成為上訴人與楊梅區公所在前揭民事案件中最重要的爭點，且經桃園地院、臺灣高等法院法官分別至現場勘驗調查證據，並經兩造就此爭點充分辯論及舉證後，始於判決理由中判斷系爭巷道確實成立公用地役關係，上訴人對臺灣高等法院判決提起上訴，亦經最高法院以上訴不合法而裁定駁回上訴，益證系爭巷道成立公用地役關係之判斷並無違法之處。雖然上訴人提起之民事訴訟係以楊梅區公所為被告，本件之被告為被上訴人，然依地方制度法第3條第3項，楊梅區為直轄市桃園市所劃分之一部，故仍可認為本件與上揭民事案件之當事人相同。從而，系爭巷道成立公用地役關係乙節，已生爭點效，本件之雙方當事人均不得就此為相反之主張。
⒉上訴人於本件仍主張系爭巷道附近居民仍可經由○○路0巷0弄、○○路000巷等等道路進出及對外聯絡，系爭巷道並非供公眾通行所必要，救護車、消防車通行並非司法院釋字第400號解釋所指既成道路之成立要件云云。然所謂「通行必要性」之有無，應以週遭環境之合理需求以為斷，並非僅以是否係唯一通路為斷，業經臺灣高等法院判決闡述在案。系爭巷道附近之居民固可使用上訴人所指之其他通路對外聯絡，但是上訴人所指之其他通路，均過於狹窄，易有交通堵塞無法通行之情形，小型消防車以上之救災車輛亦無法進入，所以上訴人所指其他可對外聯絡之道路並無法滿足附近居民安全、合理的居住需求，亦為臺灣高等法院法官勘驗現場後所得之心證，上訴人於本件仍執此相同之事由再為主張，違反爭點效應不可採。且證人宋鴻臺於臺灣高等法院審理中，於109年12月9日準備程序時之證詞，可證系爭巷道即宋鴻臺父親購入系爭土地時之田埂，延續至今為系爭巷道，已供不特定人通行長達數十年之久，且於斯時公眾通行之初，土地所有權人就沒有阻止情事。上訴人以宋鴻臺證稱其曾於102年阻止民眾通行，主張系爭巷道不符既成道路之要件云云，顯然忽略早在宋鴻臺父親購入系爭土地時，田埂即系爭巷道即有不特定人通行，且土地所有權人並未阻止之事實。另臺灣石門農田水利會係於78年7月10日始登記取得系爭土地合併分割前之桃園市○○區○○○段○○小段0-000地號土地，然系爭土地早在67年起即持續作為道路通行使用，均經臺灣高等法院判決認定在案，亦核與前揭宋鴻臺之證詞及本件訴願卷所附之空照圖相符。所以上訴人提出之臺灣石門農田水利會102年10月30日石農財字第1020013358號函中，即使載有「不得作為既成道路」之文句，不能證明系爭巷道供公眾通行之初即為土地所有人反對之情形，亦不足憑認嗣後確有中斷通行之情形，故上訴人提出該函，亦無從為其有利之認定。至上訴人提出之系爭土地相片2張，佐以拍攝相片之證人葉宸恩之證詞可知，拍攝相片的時間為102年，相片顯示的狀況核與被上訴人102年9月11日會勘系爭土地時的景況一致，亦有會勘相片可參，雖然相片顯示系爭土地上之柏油路面於102年遭到挖除，但相片顯示系爭土地仍維持道路路型及泥土地面，其欠缺柏油路面於通行時或較為不便，然尚難遽認確有無法通行之情形，故上訴人主張系爭土地於102年間無法通行而中斷使用云云，亦不可採。綜上，上訴人於本件提出之訴訟資料，均不足以推翻民事判決就系爭巷道為既成道路成立公用地役關係之判斷，故於本件訴訟應有爭點效之適用，原審就此不得再為相反之判斷。
㈡被上訴人係桃園市轄內道路管理之主管機關，就轄內供通行使用之道路是否為具公用地役關係之既成道路，自得本諸職權為認定，而其認定結果屬確認性質之行政處分，故102年10月15日函即屬確認系爭巷道為既成道路，成立公用地役關係之行政處分，且系爭巷道經認定為具公用地役關係之既成道路後，上訴人對該部分土地之使用收益權能，受到公用地役關係之限制而被侵害，102年10月15日函對於上訴人而言，自屬非授予利益之行政處分。依上訴人110年8月4日申請書，其向被上訴人申請之事項為廢止102年10月15日函。然系爭巷道已成立公用地役關係，業經論述如上，原處分亦同此認定即無違誤，訴願決定予以維持自有所據，上訴人先位聲明請求被上訴人應依其110年8月4日之申請，作成准予廢止102年10月15日函認定之既成道路之行政處分，即屬無據。且系爭巷道既已成立公用地役關係，則上訴人備位聲明請求確認系爭巷道既成道路之公用地役關係不存在，亦屬乏據等語，判決駁回上訴人於原審之訴。
四、經核原判決駁回上訴人於原審之訴，結論尚無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：
㈠有關既成道路所在之土地是否具有公用地役關係，其成立要件為「首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」已經司法院釋字第400號解釋理由書闡述甚明，並為實務通說所援引。
㈡查上訴人前以系爭土地不符既成道路之要件而不成立公用地役關係，惟經被上訴人以不合法程序認定為既成道路，楊梅區公所無權占用系爭土地鋪設柏油路面及排水溝為由，依民法第767條第1項之規定，對楊梅區公所提起民事訴訟請求返還系爭土地，歷經三審裁判上訴人敗訴確定。原審調閱民事歷審卷宗，於準備程序向兩造提示並詢問「兩造有無要特別說明」等語（見原審卷第244頁），上訴人即提出準備(一)狀對第二審卷宗所附被上訴人102年9月11日會勘系爭土地之會勘通知單、會勘簽到表表示意見，主張被上訴人未通知當時地主包括臺灣石門農田水利會、林淑珍到場會勘，以了解土地所有權人有無阻止通行之事實；及援引第一、二審法官勘驗現場筆錄之記載，主張另有道路○○路000巷、○○街0巷及○○路0巷可供通行，附近民眾無使用系爭土地作為通行之必要（見原審卷第256、257頁）。被上訴人也提出辯論意旨（一）狀援用臺灣高等法院判決所認定之事實（見原審卷第350、351頁）。嗣原審審酌民事卷宗內經民事庭法官勘驗現場所製作之勘驗筆錄、桃園市楊梅地政事務所土地複丈成果、航測圖等，就上訴人主張尚有其他通路對外聯絡，無使用系爭土地之必要一節，敘明上訴人所指之其他通路，均過於狹窄，小型消防車以上之救災車輛亦無法進入，尚無法滿足附近居民安全、合理的通行需求，而有必要以系爭土地為通路之心證。並斟酌訴願卷附航測圖，及民事事件之證人宋鴻臺於臺灣高等法院之證詞，認定系爭巷道早在67年即已供人作為道路通行使用，宋鴻臺父親購入系爭土地時為田埂，當時此供不特定人通行之事實已長達數十年之久，且土地所有權人並未阻止。另對上訴人提出另一地主臺灣石門農田水利會102年10月30日石農財字第1020013358號函致被上訴人，表明其所有土地「不得作為既成道路」一節，以臺灣石門農田水利會係於78年7月10日始登記取得系爭土地合併分割前之桃園市○○區○○○段○○小段0-000地號土地，其於102年出具該函所表示之內容，尚不足以推翻系爭土地早在67年起即持續作為道路通行使用之事實。另就上訴人聲請之證人葉宸恩證稱系爭土地於102年有高低落差不適合車輛通行一節，審酌證人所拍攝之系爭土地相片，與被上訴人派員於102年9月11日赴現場會勘紀錄系爭土地上之柏油路面遭到挖除之情形相同，敘明相片顯示系爭土地仍維持道路路型及泥土地面，通行或有不便，然尚難認屬無法通行，而駁斥上訴人主張系爭土地於102年間無法通行而中斷使用一節為不可採。原審進而論斷兩造間就系爭土地既有公用地役關係，上訴人以102年10月15日函為行政處分，先位請求被上訴人應作成予以廢止之行政處分，及備位請求確認系爭巷道既成道路之公用地役關係不存在，均無理由。經核，原審實已命兩造就原處分及民事卷宗證據資料進行攻防，並加以審酌為證據之取捨並敘明心證後認定事實，於論理法則、經驗法則及一般證據法則並無違背，原審並就上訴人之主張及所聲明之證據如何不可採取，逐一予以論駁，亦無理由未備之情事，另對於公用地役關係如何成立之法律判斷，亦屬正確，核無判決違背法令之情事。
㈢按地方行政機關組織準則第13條規定：「（第1項）直轄市之區設區公所，置區長1人、主任秘書1人；人口在20萬人以上之區，得置副區長1人，除法律另有規定外，均由市長依公務人員任用法任免之。（第2項）前項區公所內部單位不得超過9課、室。但區人口在40萬人以上，未滿50萬人者，不得超過10課、室；人口在50萬人以上者，不得超過11課、室。（第3項）山地原住民區公所不適用前2項規定。」第18條規定：「（第1項）市之區設區公所，置區長1人、秘書1人，均由市長依公務人員任用法任免之。（第2項）前項區公所內部單位不得超過6課、室。」內政部本諸上開規定，以99年1月25日台內民字第0990015330號函釋：「直轄市及市之區設區公所屬直轄市政府或市政府的派出機關，不屬其內部單位，且區公所之人事及組織規範於地方行政機關組織準則。」民事實務上，沿地方制度法之相關規定，認「地方制度法第5條第2項、第3項、第58條第1項之規定，直轄市設直轄市政府，為直轄市之行政機關；直轄市、市設區公所，置區長1人，由市長依法任用，承市長之命綜理區政，並指揮監督所屬人員。可見區公所（山地原住民區公所除外）係由各直轄市、市所設置並受其監督，其性質屬地方自治團體派出於各區之地方行政機關。是被上訴人雖非公法人，惟其屬地方機關，自有當事人能力。」（最高法院109年度台上字第1818號民事判決參照），與前揭內政部函釋意旨相符。另依桃園市各區公所組織規程第4條第1項第1款第4目及第2款第4目規定：「區公所組織依各區人口數之多寡設置課、室，分別掌理各有關業務及本府授權事項、本府所屬一級機關委託辦理事項及指派或交付任務：一、區人口在40萬人以上者設下列各課、室，分別掌理下列事項：……（四）工務課：道路及相關附屬設施養護、公有建築物之興建與修繕、建築管理、違章建築及廣告物、水利、都市計畫、道路交通事項管理、免費公車管理、停車場管理及其他有關基層建設事項。……二、區人口未滿40萬人者設下列各課、室，分別掌理下列事項：……（四）工務課：道路及相關附屬設施養護、道路除草及行道樹修剪、公有建築物之興建與修繕、建築管理、違章建築及廣告物、水利、都市計畫、道路交通事項管理、免費公車管理、停車場管理及其他有關基層建設事項。」是原審援為爭點效所依據之民事歷審裁判，基於楊梅區公所為地方行政機關，其所設置之工務課復有養護轄區道路之職責，而承認其當事人地位。而於本件上訴人擇被上訴人為當事人，乃基於被上訴人為作成原處分之職權機關，此與民事訴訟肯認區公所為當事人之意義未盡相同，2件案件之當事人顯非同一。原審以地方制度法第3條第3項規定「直轄市及市均劃分為區」，楊梅區為直轄市桃園市所劃分之一部，故仍可認本件與民事事件之當事人同一等語，所持理由尚非週全，而逕認2事件之當事人同一而有爭點效之適用，難認有據。惟原審既已依職權取捨證據認定事實而無違誤，所持爭點效之論點雖有未當，惟於判決結果並無影響。從而，上訴人主張民事訴訟及行政訴訟本質及目的均不同，原審於本件逕予援用民事訴訟之爭點效理論，有理由未備之違誤一節，因無影響於判決結論，上訴意旨據之指摘原判決違背法令，即難成立。至上訴人其餘指摘，關於臺灣高等法院民事判決認定系爭道路外之其他附近道路所提供運輸能量不足，有突襲性裁判之疑義一節，與本件無涉；航測圖之影像無法觀察辨認地理環境或人文狀況之改變；證人葉宸恩業已證明該地因出現高低落差，數年間皆未曾有人車通行，原審率而不查，有未盡職權調查證據之違誤云云，則係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，任意指摘其為不當。而原審就證據取捨及事實之認定，既無違背法令之情事，尚不得以上訴人所希冀之認定，指為原判決為違背法令。
㈣綜上所述，本件上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 8 月 27 日
最高行政法院第一庭
審判長法官胡方新
法官 林 玫 君
法官張國勳
法官 洪 慕 芳
法官 李 玉 卿
以上正本證明與原本無異
中 華 民 國 113 年 8 月 27 日
書記官 高玉潔
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