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最 高 行 政 法 院 裁 定
111年度抗字第107號
抗 告 人 陳熙淳（民國101年1月出生）
法定代理人 陳俞志
上列抗告人因與相對人大陸委員會間其他請求事件，對於中華民國111年2月25日臺北高等行政法院110年度訴字第1276號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人由其法定代理人代理提起本件行政訴訟，主張略謂：㈠抗告人陳情關於親子團聚權受行政限縮侵害客觀事實，各權責機關之決定，均一如既往，無視抗告人之兒童權利，罔顧兒童應享之父母保護、受撫育權及家長成長權等權利。
抗告人之人格權、家庭團聚權等兒童權利，長期被行政機關不當歧視之侵害，相關公職人員刑事瀆職，恣意限縮所造成之效果，與所欲保護公共利益顯失均衡，限制已屬過當，與憲法第23條規定之比例原則不符，而牴觸憲法第22條保障人民探視權、家庭團聚權之意旨。
㈡依兒童權利公約施行法第4條、第9條等法令規定，及參照司法院釋字第469號解釋意旨，相關政府機關公職人員有作為義務卻怠職不作為，顯有瀆職之虞等語。
原起訴之聲明經變更後如下：1.確認「依法行政」的法，包括兒童權利公約、兒童權利公約施行法、公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法。
兒童權利公約施行法於民國103年11月20日起施行，時至今日已逾7年，經抗告人陳情之兒童權益（親子團聚權、父母保護權、受撫育權及家庭成長權等權利）受傲慢官僚不法瀆職侵害客觀事實，行政措施之改進已無不作為裁量餘地（兒童權利公約施行法第4條、第9條）。
2.確認權責機關恣意限縮臺灣籍兒童之非臺灣籍親生父母來臺親子團聚，所造成之效果，與其所欲保護公共利益，顯失均衡，其限制已屬過當，與憲法第23條比例原則不符，而牴觸憲法第22條保障人民探視權、家庭團聚權之意旨。
3.確認權責機關未經「司法審查」，恣意以公權力限縮與阻撓親子團聚，該等罔顧人權劣根性怠職寄生米蟲之行徑明顯公然牴觸兒童權利公約「不與父母分離原則」及「兒童最佳利益原則」。
4.確認權責機關對於兒童權利法益事項，依法應作為、客觀實際可作為、卻持續故意怠職不作為，明顯違反兒童權利公約施行法立法意旨，其恣意行政程序公然悖離依法行政原則，官僚怠惰並阻礙行政革新。
5.相對人應賠償抗告人親生母親被權責機關不當枉法侵害親權、探視權、教育權、親子團聚權之損害。
6.相對人應賠償抗告人被權責機關不當枉法侵害親權、人格權、教育權、親子團聚權之損害。
7.相對人應賠償抗告人法定代理人多年來為公益陳情、督促提醒行政公務機關正視兒童權益及營造跨境友善環境所被耽誤之歲月及各種付出和犧牲，並多年來面對怠職行政官僚傲慢態度所造成身心疲憊、精神痛苦。
而訴之追加部分聲明如下：1.確認「兒童是權利主體」。
2.確認管轄範圍內，抗告人之跨境親子團聚權在權責機關假設確實依法行政並考量兒童權利公約施行法之競合，於公法上法律關係之成立與保障（見原審卷第477至478頁）。
㈢案經臺北高等行政法院（下稱原審）以110年度訴字第1276號裁定（下稱原裁定）駁回其訴及追加之訴後，抗告人不服，乃提起本件抗告。
三、本件原裁定意旨略以：㈠經核抗告人上開訴之聲明第1項至第4項及追加聲明第1、2項所載內容，均非訴請確認相對人對抗告人作成之行政處分無效或違法。
且其請求確認之標的，或為抽象之法規內容，或為行政機關是否有不法侵害抗告人或其父母權利之事實，或為抗告人基於法規之一般、抽象規範意義，與其母有跨境親子團聚權，皆非與相對人間具體法律關係存在與否的爭議，並非行政訴訟法第6條第1項所稱之公法上法律關係。
則抗告人於原審之起訴關於上開訴之聲明部分，不符合現行行政訴訟法所許之3種確認訴訟類型，為不備合法要件，且不能補正，無從准許，應予駁回。
㈡依抗告人訴之聲明第5項至第7項請求相對人賠償損害部分之所訴內容，係表示國家對其或其父母負有侵權賠償責任，並以行政機關為被告，性質上當認在依行政訴訟法第7條規定合併請求相對人對其須負國家賠償責任。
然因其所提上開確認訴訟為不合法應予駁回，則此部分國家賠償之合併請求，也失所附麗，並不合法，應併駁回之。
四、抗告意旨略謂：㈠依行政訴訟法第1條規定，並參據本院96年度裁字笫1587號裁定所示人民得對一般處分提起行政訴訟救濟之意旨，暨學者闡述法律關係及確認訴訟之見解，權責機關於法律上有應作為之義務並且期限已到，而持續故意枉法瀆職不作為之「決定」及據此所作成一系列限制各類人士來臺之一般處分，關於管轄範圍內罔顧臺灣籍兒童「跨境親子團聚權」，有牴觸兒童權利公約施行法及行政基本原則和「憲法明顯區隔原則」等違法情形，且權責機關怠職之決定導致反覆作成枉法處分持續不當執行，將疫情問題恣意無限上綱並據以「限縮」臺灣籍兒童與其非臺籍生母「家庭團聚」，故意忽略「兒童是權利主體」基本憲政價值，有違反法律保留、比例等原則之虞，且未考量兒童最佳利益，將造成抗告人親子團聚權、家庭權、人格權、受撫育權等無法律依據「特別犧牲」並具難於回復損害。
是抗告人就此等公法上爭議，期盼法院就整體法律關係做通盤根本性澄清，所提之確認訴訟與要件無違。
㈡詎原審承審法官似對「一般處分」毫無概念，於準備程序期日為闡明時，一直糾結於「行政處分」，並建議抗告人之法定代理人想辦法取得申請來臺被否准之行政處分再提起救濟，然抗告人關於「親子團聚」之陳情，相對人作成「決定」之回覆已顯見其故意罔顧兒童權利公約、兒童權利公約施行法、憲法「明顯區隔原則」，實質上即生駁回抗告人請求之法律效果等語。
五、本院經核原裁定駁回抗告人在原審之訴，並無違誤。茲論述理由如下： ㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。
但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件。」
為行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。
㈡依行政訴訟法第6條第1項：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。
其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」
之規定，可知提起確認訴訟限以行政處分無效，或行政處分違法，或公法上法律關係成立與否為其訴訟標的。
所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（行政程序法第92條參照）。
所謂公法上法律關係則指公法上主體之一方與他方間就具體事件之公法上權利義務關係，或權利主體基於物之利用所產生之公法上權利義務關係，且已基於法令規定或行政處分或行政契約或事實行為發生具體之權利義務效果者，始足當之。
至法規、行政行為或事實均非法律關係之本身，無從作為確認訴訟之程序標的。
故當事人提起確認訴訟之程序標的，若非行政訴訟法第6條所許者，其起訴即不備程序要件，顯非合法，且無從命其補正，應以裁定駁回。
㈢查抗告人因提出開放設籍中華人民共和國之親屬來臺探親之陳情案件，經相對人函復略以：目前疫情期間，依法採取相關境管措施，乃向原審提起如前揭聲明內容之確認訴訟，有卷附抗告人提出之相對人電子信箱擬答及後續相對人之復函（見原審卷第21頁及第95至97頁）、抗告人提出起訴書狀（見原審卷第13至19頁）及原審111年2月8日準備程序筆錄（見原審卷第477至478頁）在卷可稽。
可見抗告人既未向主管機關提出入境之具體申請事件，行政機關亦未就其提出之具體申請事件為准駁之行政處分，兩造間尚未發生具體之公法上法律關係。
而依抗告人上開訴之聲明所載內容乃分別以法規之存否、法規保障之權利範疇、客觀事實之有無，作為本件確認訴訟之程序標的，既非確認行政處分無效或違法，亦非就公法上之特定權利義務關係成立與否為確認，核諸前開規定及說明，其起訴自不為法所許。
㈣關於抗告人提起上開確認訴訟，復於同一訴訟程序合併請求相對人應賠償抗告人被權責機關不當枉法侵害親權、探視權、教育權、親子團聚權、親權、人格權、教育權之損害，並應賠償抗告人法定代理人多年來為公益陳情、督促提醒行政公務機關正視兒童權益及營造跨境友善環境所被耽誤之歲月及各種付出和犧牲，及身心疲憊、精神痛苦之損害部分：⒈按行政訴訟法第7條固規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」
然揆其立法理由乃基於訴訟資料共通原則，允許當事人提起行政訴訟時，得利用同一訴訟程序，一併提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，以免分別訴訟造成裁判歧異，並達到訴訟經濟之目的。
依此規定所為之合併請求自須與相合併之行政訴訟間具有一定之前提或因果關係，得以行政訴訟所認定之事實作為該合併請求之判決基礎。
故倘原告提起之行政訴訟不備合法要件，且其情形不能補正，行政法院應裁定駁回者，其合併請求損害賠償本屬附帶請求之性質，自因而失所依附，應一併駁回之。
⒉準此，本件抗告人所提上開確認訴訟既欠缺合法要件，應裁定駁回，則其合併請求相對人應賠償如前揭訴之聲明所示之損害，即失所依附，應併駁回之。
㈤從而，原裁定論斷抗告人提起本件確認訴訟，因與行政訴訟法第6條規定之訴訟類型不符，不備起訴合法要件，且不能補正，應予駁回。
而其合併請求國家賠償部分，亦失所依附，為不合法，應併駁回之，於法核無違誤。
抗告意旨仍執詞求予廢棄原裁定，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 111 年 6 月 9 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳
法官 簡 慧 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 6 月 10 日
書記官 莊 子 誼
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