最高行政法院行政-TPAA,111,抗,27,20220210,1

最 高 行 政 法 院 裁 定
111年度抗字第27號
抗 告 人 社團法人中華救助總會


代 表 人 莫天虎
訴訟代理人 葉慶元 律師
蔡步青 律師
上列抗告人因與相對人不當黨產處理委員會間聲請停止原處分之執行事件，對於中華民國110年12月30日臺北高等行政法院110年度停更一字第1號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主 文

抗告駁回。

抗告訴訟費用由抗告人負擔。

理 由

一、緣抗告人於民國39年4月4日以「中國大陸災胞救濟總會」為團體名稱，依（31年2月10日公布）非常時期人民團體組織法（78年間更名為動員戡亂時期人民團體法，81年間再更名為人民團體法）成立，並由內政部於39年5月10日發給台內社字第貳號人民團體立案證書，復於46年12月經臺灣臺北地方法院登記為社團法人，嗣至80年再向內政部申請更名為「中國災胞救助總會」，爾後於89年另更名為「中華救助總會」，為依人民團體法核准立案登記獨立存在之社團法人。

俟政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱黨產條例）公布後，相對人依黨產條例第8條第5項及第6項規定，先於108年8月13日就抗告人是否為社團法人中國國民黨（下稱國民黨）之附隨組織舉行聽證，繼於109年4月29日就抗告人是否為國民黨之附隨組織，及其財產是否為不當取得財產舉行聽證後，認抗告人曾受國民黨實質控制其人事、財務及業務經營，且非以相當對價轉讓而脫離國民黨實質控制，依黨產條例第4條第2款後段、第8條第5項、第14條及其施行細則第2條等規定，於109年9月22日以臺黨產調二字第1090800215號函，檢附同日黨產處字第109001號處分書，認定抗告人為國民黨之附隨組織，併就依黨產條例第5條第1項推定為不當取得之財產，依同條例第9條第1項禁止處分，另應於受通知日起4個月內向相對人申報同條例第8條第1項之財產（下稱原處分）。

抗告人不服，遂向臺北高等行政法院聲請停止執行，復提起行政訴訟（現由臺北高等行政法院109年度訴字第1356號政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例事件審理中）。

就聲請停止執行部分，前經臺北高等行政法院以109年度停字第101號裁定駁回抗告人之聲請，惟經本院以109年度抗字第433號裁定（下稱發回裁定）將該裁定廢棄並命臺北高等行政法院更為裁定。

嗣經臺北高等行政法院110年度停更一字第1號裁定（下稱原裁定）駁回抗告人之聲請，抗告人仍不服，乃提起本件抗告。

二、抗告意旨略謂：㈠黨產條例之立法目的既係為匡正威權時期國民黨藉其優勢地位而使其自身或人民團體不當取得財產之法秩序，則於人民團體遭相對人認定為附隨組織後，衡諸經驗法則及論理法則，本將使一般社會大眾產生國民黨曾於威權時期藉其政黨優勢地位挹注財源予該團體之印象，除使社會大眾對於該團體產生不信任感外，更將使該團體依章程所為之任何行為，均立即受到影響，此為顯而易見之常理，不證自明。

舉例而言，抗告人對外捐款及欲從事之福利事務等公益活動，均與「過去」之財產無關，而是「現在」及「將來」著手之事務及財源運作，然抗告人於遭認定為附隨組織後，絕對引起本欲捐款之人及本欲協助福利事務之第三人多方疑慮，而使得抗告人成立之公益目的難以達成，抗告人辦理之公益事務亦將因此中斷，均係對於結社自由、言論自由及表現自由所造成難以回復之損害。

又抗告人原受政府委託辦理多項公益活動，並受政府補助，然受原處分影響，政府委託業務將無法繼續辦理，政府補助頓時減少，使得抗告人成立之公益目的難以達成，亦係對於結社自由、言論自由及表現自由所造成難以回復之損害。

另銀行於辦理借貸、融資等業務時，本應審酌抗告人之償債能力、營運狀況而為相關考量，然抗告人於遭相對人認定為附隨組織後，其名下資產均有隨時遭收歸國有之風險，對於抗告人之往來信用顯然有嚴重影響，亦將使得抗告人難以籌措財源以辦理公益活動，對於抗告人結社自由本即造成難以回復之損害。

是以，原裁定認原處分對抗告人之結社自由、言論自由及表現自由造成難以回復之損害，純屬抗告人之臆測云云，係一語帶過，並空泛陳稱抗告人未予釋明，而未逐一審究抗告人關於難以回復損害之主張，不僅與發回裁定意旨有違，更與鈞院108年度裁字第737號裁定肯認確認處分一樣會對法律生活關係造成實質影響之見解不符，實有違反行政訴訟法第260條第3項規定，自屬違背法令。

㈡行政法院於審理本案是否符合停止執行之要件時，所應審究者乃係原處分是否造成抗告人受有難以回復之損害，本與黨產條例合憲與否無涉，況縱使黨產條例之立法目的係在於回復過往之財產秩序，然原處分之作成即等同認定抗告人曾有遭國民黨實質控制，且曾有接受不當取得財產等情事，均對於抗告人長久以來累積之聲譽產生嚴重之衝擊，本將侵害抗告人之名譽權。

是以，原裁定以黨產條例之立法目的及司法院釋字第793號解釋，遽認原處分未對於抗告人造成難以回復之損害云云，顯係將停止執行之要件與黨產條例之合憲性兩相混淆，且益徵原裁定並未遵照發回裁定就抗告人所受之損害逐一審究之指示，及適用黨產條例規定於本件具體個案時，如何涵攝之論理，顯有違背論理法則及未具理由之違法。

㈢按黨產條例第9條立法目的明揭：「為確保不當取得之財產之返還效果，一方面避免脫產致本條例之立法目的無法達成，另一方面避免因保全措施侵害政黨、附隨組織及其受託管理人之財產權，爰明定依第5條第1項推定為不當取得之財產，原則上禁止處分之……」顯見黨產條例於規範上乃係以禁止附隨組織處分其遭推定為不當取得之財產為原則，且如有違反該規定，其處分行為不生效力（黨產條例第9條第5項規定參照）。

是以，原裁定稱黨產條例僅係於程序上設有規範而非當然禁止為處分行為云云，顯係曲解該條例，實有適用法規不當之嚴重違法。

㈣就原處分確認處分部分，抗告人係一獨立之社團法人，依憲法本有受保障之結社自由及表現自由，即便如同原裁定之認定，原處分有禁止就受推定為不當取得財產為處分之效力；

但抗告人就「受推定為不當取得財產」以外之「現有財產」欲行使憲法所保障之「財產權」時，勢必受到相對人之限制；

甚者，因原處分之執行，抗告人之名譽、債信等非財產權利必將因此有所嚴重影響，致無法順利推動公益活動，以遂行成立宗旨，而發生難於回復之損害，此乃經驗法則及論理法則之必然，從而，抗告人「現有財產」之行使、結社自由及表現自由之完整內涵，必然受到原處分之重重阻擾，未來縱使有朝一日獲得平反，抗告人恐已因無法自由處分財產或成立目的未達而遭解散，則顯有難於回復之損害，且有急迫情事，而於公益有重大影響。

就原處分下命處分部分，抗告人為公益社團法人，而非政黨，本無任何黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息等收入，原處分認定抗告人為國民黨之附隨組織時，抗告人名下之所有財產遽遭推定為不當取得財產，而不得動用，亦使抗告人所承辦之公益活動將面臨被迫中斷之窘境，實則，相對人即曾恣意妨礙抗告人與國防部合作興建、修繕泰北國軍忠烈祠等公益活動，顯見原處分對於抗告人結社自由已造成難以回復之損害。

迺原裁定不察，竟未就抗告人所提泰北公益活動受阻一事審究抗告人有無因此受損害，僅泛論不礙抗告人之結社自由，亦不發生難以回復之損害云云，顯有不備理由之違法等語。

三、本院查：㈠按行政訴訟法第116條規定：「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。

（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。

但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。

……」我國對於救濟中之行政處分之效力，以容許其持續存在為原則，僅於停止執行之要件成就，有提供相對人暫時權利保護之必要時，始得准為例外之停止執行。

又停止執行之要件包括情狀急迫，如不停止行政處分之執行，將發生難以回復之損害等。

而當事人依上述規定向行政法院聲請停止執行，行政法院是否准其聲請，應審查原處分或決定之執行（包含原處分或決定之效力、執行或程序之續行），是否將發生難於回復之損害、有無急迫情事；

如有該當前開要件時，則應進一步審酌但書之除外規定，即停止執行於公益有重大影響或當事人之訴在法律上顯無理由時，即不予准許停止。

㈡原裁定駁回抗告人於原審所為停止原處分執行之聲請，其理由已論明：⒈相對人所為之處分書主文固僅記載抗告人為國民黨之附隨組織，但綜合相對人109年9月22日以臺黨產調二字第1090800215號函暨處分書全旨，除有認定附隨組織處分外，尚包括推定不當取得財產之認定、禁止處分、通知限期申報黨產條例第8條第1項所列財產等，核此為原處分之規制效力內容，本件停止執行事件之範圍，應以此認定。

則原處分範圍包含認定抗告人為國民黨附隨組織、推定不當取得財產之確認處分性質外，另兼有禁止處分及命限期申報推定不當取得財產之下命處分性質；

故就本件停止執行准否，當基此審究原處分之合法性是否顯有疑義，另原處分之執行是否會發生難於回復之損害，或有急迫情事，及停止執行對公益有無重大影響等要件，以決定之。

⒉原處分依其作成形式觀之，已具備主旨、事實、理由及其法令依據，核無合法性顯有疑義情形。

關於相對人委員組成更替一事，對於聽證程序效力如何，是否有礙行政處分之合法性，尚待調查，且就抗告人是否屬脫離國民黨之附隨組織，乃本案實體判斷事項，應經實質調查、審理認定始得判斷，尚無從依抗告人之主張及現有資料，由形式上觀察即可認定原處分合法性顯有疑義。

是原處分已經具備行政處分之合法要件，形式上並無合法性顯有疑義情形，應另探本件停止執行有無行政訴訟法第116條之例外事由存在。

⒊原處分固將抗告人認定為國民黨附隨組織，併依黨產條例第5條第1項規定推定為不當取得財產，然此部分屬確認處分性質，倘經訴訟認屬違法而判決撤銷確定，其確認效力隨即消滅，此部分並無不能回復之情形，不致發生難於回復之損害。

雖抗告人以原處分將其認定為國民黨之附隨組織，致信譽產生污名化作用，影響社會大眾捐款意願，致無法從事章程任務，對抗告人之結社自由、言論自由及表現自由造成難以回復之損害；

惟此事實存否，純屬抗告人之臆測，並無何事實可佐，無從審認抗告人因認定為國民黨附隨組織併推定為不當取得財產，致發生難於回復之損害。

縱認該確認處分會對抗告人之法律生活關係造成實質影響，但此影響內容所生之具體損害，暨無從因最終訴訟撤銷仍無法回復原有狀態，抗告人迄未有何釋明，難認合於停止執行要件；

況黨產條例僅係處理政黨及其附隨組織過去取得之不當財產，將其回復為財產秩序應有之狀態，並不涉及對現在之政黨、附隨組織有何名譽上之評價，黨產條例之規範亦經司法院釋字第793號解釋認定為合憲，故無受聲譽損害而難於回復之虞。

是抗告人主張因遭認定為國民黨附隨組織，併受推定為不當取得財產，就此確認性處分部分有生難於回復之損害，合於停止執行之例外事由，要屬無據。

⒋原處分有關禁止就受推定為不當取得財產為處分，及命限期申報推定不當取得財產之下命處分部分，雖限制抗告人就受推定為不當取得財產為處分行為，併命限期申報，而生一定之規制效力；

然抗告人依黨產條例第8條第5項規定所負申報義務，未剝奪其仍得基於組織自主性之決策權利，後續尚待相對人調查、聽證後再另行認定抗告人財產是否為不當取得之財產，原處分並不影響抗告人之財產歸屬而無可能造成損害。

且依黨產條例第5條第1項規定受推定為不當取得之財產，係為處分財產行為時，方設以程序限制，並非當然禁止，復在符合第9條第1項但書所示，履行法定義務或其他正當理由，抑或符合相對人所定許可要件，並經決議同意情形下，仍得予以處分，僅生事後備查、事前申報許可之作為義務；

況相關申請許可、備查等措施，亦在於使相對人得以有效率進行資料之調查、蒐集，若後續相對人有否准抗告人情事，抗告人亦得另案聲請停止執行等行政救濟手段，原處分不致對抗告人造成任何急迫且難於回復之損害。

固抗告人以現代社團法人之營運，並受制主管機關之監管與會員問責權之行使，實難違法脫產或以無償、顯不相當對價移轉他人，相對人以此禁止處分方式有違人民私權之保護，另相對人恣意阻撓抗告人與國防部合作之泰北國軍忠烈祠等公益活動，致設立之宗旨無從實現，謂已對抗告人之結社自由產生具體損害，且非金錢得以回復；

然原處分有關禁止就受推定為不當取得財產為處分效力，旨在抗告人處分財產行為時之程序限制，非當然禁止為處分行為，已如前述，自不礙於抗告人之結社自由，亦不發生難於回復之損害。

復有關抗告人個案向相對人事後備查或事前申報許可准否，分屬具體事件之救濟程序，抗告人若有爭議，尚得依黨產條例第9條第6項規定，另循復查、行政訴訟途徑謀求解決，自亦難僅憑相對人個案事前申報許可准否，謂已發生難於回復之損害，無足為有利抗告人之認定等語。

㈢查本院前次發回意旨，以行政處分係行政機關基於行政目的，作成對於相對人發生一定拘束法效之行政行為，後續之執行或行政救濟，均以行政處分為核心，原審應先究明本件聲請停止執行之原處分，即附麗於相對人109年9月22日臺黨產調二字第1090800215號函檢附同日黨產處字第109001號處分書，所表彰之處分具體內容及性質後，始得逐一審究是否合於停止執行之要件。

經查，原裁定業已調查認定原處分範圍包含認定抗告人為國民黨附隨組織外，尚包括推定不當取得財產之認定、禁止處分及通知限期申報黨產條例第8條第1項所列財產；

並已論究黨產條例不涉及對現在之政黨、附隨組織有何名譽上之評價，故附隨組織之確認處分，無損害抗告人之聲譽，又此確認效力經訴訟認屬違法而判決撤銷確定，隨即消滅，並無不能回復之情形。

另原處分有關不當取得財產之推定、禁止就受推定為不當取得財產為處分，及命限期申報推定不當取得財產之下命處分部分，並未實質剝奪抗告人之決策權，尚不影響抗告人之財產歸屬而不致造成損害。

不當取得財產之禁止處分，尚有黨產條例第9條第1項但書之調節機制，如屬履行法定義務或其他正當理由，抑或符合相對人所定許可要件，並經決議同意情形下，仍得予以處分，也不致造成抗告人任何急迫且難於回復之損害等語。

經核原裁定調查認定原處分如何不符停止執行之要件，而以聲請為無理由予以駁回，尚無違誤。

查我國對於救濟中之行政處分之效力，既以容許其持續存在為原則，僅於符合法定要件時，始例外准予停止執行，故關於符合例外情事之要件，抗告人自應具體指明。

本件抗告人一味指原處分將致抗告人發生難於回復之損害云云，一如其抗告意旨所稱「不證自明」，誠屬空泛乏據，難以成立。

㈣抗告人其餘指摘原裁定違法各節，茲予補充論述如下：1.黨產條例立法通過，並經司法院釋字第793號解釋認「立法者以黨產條例之特別立法，匡正政黨違反當時法令或不符自由民主憲政秩序要求所取得及累積財產之行為，規範由行政機關即黨產會依法主動且全面性行使職權，而為政黨及其附隨組織不當取得財產之處理，係於個案所為第⼀次認事用法之決定，乃依據事物屬性所作合於國家機關特性之分配，且相關人仍得依相關訴訟途徑尋求救濟，並未排除司法之審查，自未侵害司法權作為適法性終局判斷者之核心，亦未取代司法機關而使機關彼此間權力關係失衡，故系爭規定⼀至三（按指黨產條例第2條、第8條第5項、第14條）尚無違反權力分立原則」後，迄今仍是嚘嚷不斷。

對於經相對人認定為附隨組織者，或有隨之而來之負面評價，惟亦有論者指摘相對人任意打壓而對抗告人寄予同情者，無論何者，僅得謂之為政治性法案所不可避免之社會訾議。

此一確認處分之效果正是法定附隨組織之定義標識，難謂法有貶抑之意而指此為有難以回復之名譽權損害。

至其違法性對於抗告人之侵害，唯有賴本案判決予以除去。

2.誠如抗告人主張黨產條例之立法目的，係為匡正威權時期特定政黨藉其優勢地位而使其自身或人民團體不當取得財產之法秩序，前揭解釋文亦指出黨產條例係在「匡正政黨違反當時法令或不符自由民主憲政秩序要求所取得及累積財產之行為」，故具體鎖定之標的即黨產條例第5條第1項之規定之「政黨、附隨組織自中華民國三十四年八月十五日起取得，或其自中華民國三十四年八月十五日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於本條例公布日時尚存在之現有財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，推定為不當取得之財產」。

從而，原處分所得約制之財產亦必須符合前揭規定推定之結果。

倘相對人基於原處分之執行，而對抗告人超過上開推定以外之財產採取禁止處分等措施，則是違法之行政作為，應按其情節，採取適當之救濟程序以排除之；

如行政執行之異議，或對行政處分之不服，或提起公法上給付之訴，或國家賠償等程序，甚至是由監察機關對相對人進行有無違法失職之調查、糾彈。

亦即執行原處分所生之違法措施，或根本與原處分無關之行政作為，導致抗告人或其公益措施所救助者之損害，均難指稱為原處分本身致抗告人發生難以回復之損害。

抗告人舉相對人曾恣意妨礙抗告人與國防部合作興建、修繕泰北國軍忠烈祠等公益活動為例（見原審卷第229-235頁），主張其就「受推定為不當取得財產」以外之「現有財產」欲行使憲法所保障之「財產權」時，勢必受到相對人之限制，而侵害其結社自由及表現自由之完整內涵，造成活動受迫中止，難以回復一節。

經核如以抗告人主張為真，觀之始末正是相對人就與推定為不當取得財產無關之國防部挹注之經費，進行調查，此非原處分之執行損及抗告人之結社自由、表現自由，而係相對人執行公權力有無濫權侵害人民之爭議，尚與停止執行之要件未符。

㈤綜上，原裁定駁回本件聲請，所持理由並無違誤，抗告意旨亦難成立，為無理由，應予駁回。

四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 111 年 2 月 10 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康
法官 林 玫 君
法官 洪 慕 芳
法官 李 玉 卿

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 2 月 10 日
書記官 洪 立 品