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最 高 行 政 法 院 判 決
112年度上字第353號
上 訴 人 北部地區後備指揮部
代 表 人 吳來益
訴訟代理人 紀建康
陳郁文
蘇啟晉
被 上訴 人 陳○○
訴訟代理人 王邦安 律師
賴英姿 律師
上列當事人間陸海空軍懲罰法等事件，上訴人對於中華民國112年4月27日臺北高等行政法院111年度訴字第438號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人原是新竹後備指揮部後備軍人服務科上士動員士，曾因為於民國109年6月至7月間，不當推介單位同仁2員予營外友人購買該公司生前契約直銷產品，並從中獲取報酬，經新竹後備指揮部以109年12月14日後新竹綜字第0000000000號令核予大過1次懲罰。
後來又因為有「110年5月20日至7月11日，因應國內防疫三級警戒，經單位編組至東光營區實施異地辦公期間，未經核准多次攜帶具酒精性飲品返營飲用；
另私自與女性友人在營內群聚用餐及慶生，嚴重違反防疫規範及國軍內部管理規定，經查屬實」等情事，上訴人因而於110年12月7日召開評議會，決議核予被上訴人撤職，並停止任用4年的懲罰，後來分別以000年00月00日後北人軍字第0000000000號令及第11000173731號令核定被上訴人大過2次（下稱「2大過懲罰令」）及撤職並停止任用4年（下稱「撤職懲罰令」）的懲罰，再以第1100017382號令核定其撤職，並停止任用4年，自000年00月00日生效（下稱「撤職令」，並與「2大過懲罰令」、「撤職懲罰令」合稱「原處分」）。
被上訴人不服，依序提起本件訴訟，請求判決：訴願決定及原處分均撤銷。
經改制前臺北高等行政法院（下稱「原審」）111年度訴字第438號判決（下稱「原判決」）將訴願決定及原處分均撤銷。
上訴人不服，於是提起本件上訴，並請求判決：原判決廢棄。
二、被上訴人起訴主張及上訴人在原審的答辯，均引用原判決的記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據的結果，以：㈠被上訴人未經核准攜帶酒精性飲品入營及飲用；
另與邱泓諺、古文安等人接待入營的女性友人等行為，違反國軍內部管理工作教範02104、02105的規定，應依其所涉違失情節接受懲罰。
㈡上訴人以2大過懲罰令核予被上訴人2次大過的懲罰，其事由為「110年5月20日至7月11日，因應國內防疫三級警戒，經單位編組至東光營區實施異地辦公期間，未經核准多次攜帶具酒精性飲品返營飲用；
另私自與女性友人在營內群聚用餐及慶生，嚴重違反防疫規範及國軍內部管理規定，經查屬實」。
然上述違失行為，包括違反國軍內部管理工作教範02104的未經核准攜帶酒精性飲品入營、未經核准營內飲用酒精性飲品，以及違反同教範02105門禁與會客管制規定，各違失行為的時間、地點及構成要件均有差異，顯為數個違失行為，不能單一評價為1個違失行為，上訴人以1個2大過懲罰令核予大過2次，違反陸海空軍懲罰法第7條第2項規定。
㈢2大過懲罰令對被上訴人核予大過2次的懲罰既屬違法而應撤銷，上訴人另以被上訴人1年內累積大過3次而核予撤職的撤職懲罰令，與核定被上訴人撤職、停止任用4年的撤職令均失所依附，應併予撤銷，被上訴人之訴為有理由等語，而判決撤銷訴願決定及原處分。
四、本院審查原判決准許被上訴人在原審之訴，沒有違誤，並就上訴意旨補充論述如下：㈠現役軍人如有違反國防部所頒定的國軍內部管理工作教範等法令的違失行為，即應依相關規定予以懲罰：1.陸海空軍懲罰法是為了維護軍紀，鞏固戰力，兼顧人權保障，導正陸海空軍現役軍人的違失行為所制定。
依該法第15條第14款規定：「現役軍人有下列違失行為之一者，應受懲罰：……十四、其他違失行為違反已送立法院備查或國防部頒定之法令。」
上述規定的目的，在於將違失行為構成要件明確化，然而於列舉13款違失行為後，鑒於軍中生活事實無窮，無法鉅細靡遺地逐一予以規定，為避免遺漏而為第14款概括規定，將無法窮盡列舉的違失行為侷限於違反已送立法院備查或國防部頒定的法令，以兼顧懲罰明確性的要求。
至所謂「法令」則包括法規命令、行政規則及國防部令（參見立法院公報第103卷第41期委員會紀錄第467頁），以期適度保障軍人人權，並符合國軍特性及實際管理需求。
2.國防部為落實上述法律意旨，強化國軍軍紀督察工作，以嚴肅軍隊紀律、樹立廉能風尚、保障官兵合法權益，促進國軍團結和諧，以蔚成崇法務實的現代化優質國軍，按其特殊性質及專業，依該法暨其施行細則、國防部組織法、國防部處務規程、行政程序法及公職人員財產申報法等規定，發布「國軍軍風紀維護實施規定」（97年7月29日國防部國政監察字第0000000000號令訂定發布，108年5月8日國防部國督軍紀字第0000000000號令修正發布），將各項國軍軍風紀要求及作為，分門別類詳細訂定，並明列各項違紀及違失行為態樣，供國軍各單位據以執行，藉以防止違法犯紀情事發生；
另為落實國軍內部管理實務工作，嚴肅部隊紀律，健全法紀觀念，有效規範官兵生活行為，藉「一級督（輔）導一級」的思維理則，由各級逐級實施定期及預防性督（突）檢，確保部隊純淨安全，依其法定職權，於109年2月3日以國人整備字第0000000000號令增訂國軍內部管理工作教範。
可見，上述國軍軍風紀維護實施規定、國軍內部管理工作教範都是陸海空軍懲罰法第15條第14款後段所指的「國防部頒定之法令」，據以補充同條其餘13款無法窮盡列舉的現役軍人違失行為態樣。
3.國軍內部管理工作教範第2章營規及事務管理第1節營規管理02104人員管理第1款人員管制第8目規定：「國軍人員營區內『禁止飲用具酒精性飲品』規範：1.單位除奉核定正式宴會外，營區內不得飲酒……凡查獲違反規定者，依『懲處參考基準表』懲處……3.未經核定於營區內飲酒懲處參考基準表如下表：未經核准攜帶酒精性飲品入營，志願役申誡兩次；
未經核准營內飲用酒精性飲品，志願役記過乙次。」
02105門禁與會客管制第3款規定：「依部隊特性策頒眷探會客、人車檢查、門禁時限、物資進出（文件、違禁品）等管制規定，要求所屬人員遵行，衛哨詳實查察及登錄。」
第7款第1目規定：「營區會客規定：㈠查驗會客訪者之身分無誤辦理換證後，責付被會官兵於會客室或營區接待室及連隊中山室接待，並按時離營。
……」第13款規定：「違反上述規定者，除第4款及第10款依部頒資安管控機制精進作法及國軍資通安全獎懲規定懲罰，其餘依陸海空軍懲罰法及陸海空軍懲罰法施行細則等相關規定，辦理懲罰。」
明定國軍人員未經核准，不得攜帶酒精性飲品入營或於營內飲用酒精性飲品，以及應遵守部隊眷探會客、人車檢查、門禁時限、衛哨查察登錄等管制規定，且訪客應於會客室或營區接待室及連隊中山室接待，並按時離營。
如有違反，應分別依「懲處參考基準表」及陸海空軍懲罰法、同法施行細則等相關規定懲罰。
㈡士官因違失行為而受懲罰，且在1年內累計記大過3次，除應依陸海空軍懲罰法第20條第2項規定予以撤職並停止任用1年至5年之懲罰外，尚應依陸海空軍軍官士官任職條例第10條第4款規定自核定之日起予以撤職：陸海空軍懲罰法第13條第1款、第4款規定：「士官懲罰之種類如下：一、撤職。
……四、記過。
……」第17條規定：「撤職，軍官、士官除撤其現職外，並於一定期間停止任用，其期間為1年以上5年以下。」
第20條規定：「（第1項）記過，分記過與記大過。
（第2項）記過3次，視為記大過1次；
在1年內累計記大過3次者，軍官、士官撤職……。」
陸海空軍軍官士官任職條例第10條第4款亦規定：「軍官、士官有下列情形之一者，撤職：……四、依陸海空軍懲罰法規定應撤職。
」同條例施行細則第55條第1項第4款並規定：「本條例第10條所定撤職，規定如下：……四、依陸海空軍懲罰法規定應撤職者，自核定之日起撤職。」
可知，士官因違失行為而受懲罰，且在1年內累計記大過3次，除應依陸海空軍懲罰法第20條第2項規定予以撤職並停止任用1年至5年之懲罰外，尚應依陸海空軍軍官士官任職條例第10條第4款規定自核定之日起予以撤職。
㈢陸海空軍懲罰法第7條第2項明定數違失行為應分別懲罰，而不是採取「數違失行為一體性原則」：1.公務員懲戒制度，並非針對公務員違失行為所施以的刑事制裁，而是人事管理措施的一環。
其制度目的主要在於維持公務員體制的健全、矯正公務員的違失行為，維持、穩固並確保行政職務秩序的整體利益。
因此，公務員的懲戒程序規範與評價的標的（對象），並不是著重在公務員個別違失「行為」的逐一評價或非難，而是重在整體評價公務員全部違失行為所徵顯的人格，是否顯示其未來已不適合擔任公務員，以決定其所應負擔的責任。
如尚未達到不適任的程度，則考量應否給予何種規訓督促其履行義務的懲戒措施，使其重新回到行政職務秩序的正軌，並教育所有公務員勿重蹈覆轍，俾維繫民眾對整體公務廉正性的信賴；
此與刑法、刑事訴訟程序規範與評價的對象，首重犯罪者的各別「行為」，有顯著不同。
因此，「除法律別有規定外」，懲戒法院之職務法庭及懲戒法庭審判實務近年來的穩定見解（懲戒法院112年度法律座談會提案第1號決議、懲戒法院懲戒法庭109年度清字第13411號、110年度澄字第9號、第12號、第34號、111年度清字第53號、112年度清字第33號、第37號及懲戒法院職務法庭109年度懲字第1號、第6號、109年度懲再字第2號、110年度懲字第4號、110年度懲上字第2號、111年度懲字第2號、111年度懲上字第2號等懲戒判決意旨參照），採取「數違失行為一體性原則」，認為公務員違背義務的多數違法失職行為相互間，如具有時間上、事務本質上或內部、外部的關聯性時，在懲戒責任的法律評價上，原則上應將該數違失行為予以合併觀察，並對其個人作總體評價，合而為一個懲戒處分。
2.然而，立法者基於維護軍事指揮權與賞罰權合一，確保統帥權及軍令貫徹執行，於陸海空軍懲罰法第7條第2項特別明定：「一人為數違失行為者，應分別懲罰。」
自應優先適用，因此，陸海空軍現役軍人如為數個違失行為，就應該予以分別懲罰。
㈣上訴人針對被上訴人所為數個違失行為，予以合併觀察及整體評價後，作成一個2大過懲罰令，違反陸海空軍懲罰法第7條第2項規定：被上訴人於110年5月20日至7月11日間，多次攜帶具酒精性飲品返營飲用，另於同年6月26日、30日兩度與古員、邱員及其未經許可進入營區的女性友人，共同在營內用餐、慶生等情形，為原審依法確定的事實，經審核與附於卷內的證據相符，而且沒有違反經驗、論理法則或證據法則的違誤。
原審以上述事實為基礎，進一步論述被上訴人未經核准多次攜帶酒精性飲品入營及飲用，以及先後2次與邱員、古員等人接待未經許可進入營區的女性友人用餐、慶生等行為，已違反國軍內部管理工作教範02104、02105規定，上訴人雖應依其所涉違失情節予以懲罰。
惟因被上訴人的違失行為，分別違反國軍內部管理工作教範02104的未經核准攜帶酒精性飲品入營、未經核准於營內飲用酒精性飲品，及違反同工作教範02105門禁與會客管制規定，各違失行為的時間、地點、所涉構成要件亦均有差異，自不能評價為1個違失行為，而為數個違失行為，應分別處罰，惟上訴人以被上訴人雖有多次行為，然對於部隊紀律及領導統御等危害應屬單一，而以1個2大過懲罰令核予大過2次，已違反陸海空軍懲罰法第7條第2項規定，應予撤銷，且上訴人另以被上訴人1年內累積大過3次而核予撤職的撤職懲罰令，與核定被上訴人撤職、停止任用4年的撤職令均失所依附，訴願決定未審酌及此，亦無可維持，因而將訴願決定及原處分均撤銷等語，參酌前述的規定及本院所表示的法律見解，於法並無違誤。
上訴意旨主張其是考量被上訴人的數個違失行為，對於部隊紀律及領導統御等危害應屬單一，故未依陸海空軍懲罰法第7條第2項規定分別議處，而是綜合檢討其違失責任，原審逕認被上訴人數個違失行為應予分別懲罰，有適用法令不當的違法等語，實不足採。
㈤行政機關對於所屬公務人員違失行為所為的懲罰決定，有關於事實認定及法律適用等事項，並無判斷餘地之可言：1.行政法院對行政機關所為判斷的合法性，原則上應予審查，然而，關於公務人員的考核懲罰，因具有高度的屬人性，涉及機關長官的領導統御權限，基於尊重其不可替代性，行政法院受理此類行政爭訟事件，承認行政機關就此等事項的決定，有判斷餘地，也就是對於機關長官所為的判斷，應該予以適度的尊重，而對其判斷採取較低密度的審查。
然而，並不是關於公務人員懲罰決定的所有事項，都應該一律尊重行政機關的判斷而認其有判斷餘地，如果是屬於懲罰的事實認定及法律的抽象解釋，本來就屬於行政法院進行司法審查的核心事項，行政機關自無判斷餘地可言，因此，行政機關所為的懲罰決定，如果是基於錯誤的事實認定或法律適用等顯然違法情事，行政法院自應予以審查，並依法撤銷之。
上訴人所援引的本院100年度判字第1893號判決意旨，與本院所表示的上述見解，並無衝突之處。
故上訴意旨主張其對被上訴人所為的懲罰令，屬行政機關裁量權的行使範疇，原審就其依法作成的裁量或判斷，應予尊重，原審逕認被上訴人數個違失行為應予分別懲罰，有適用法令不當的違法等語，實屬誤解，而不足採。
2.原處分因違法而遭原審判決撤銷確定之後，上訴人即應重行調查認定被上訴人的違失行為個數（例如原處分僅認定其「多次」未經核准攜帶酒精性飲品入營或未經核准營內飲用酒精性飲品，但究竟有幾次？該數次行為得否評價為法律上一行為？），再依陸海空軍懲罰法第7條第2項規定，針對被上訴人所為數個違失行為予以分別懲罰，而且行政處分因為適用法律錯誤遭撤銷而重作處分，沒有不利益變更禁止原則的適用，因此其懲罰即使可能比採取數違失行為一體性原則而只作成一個2大過懲罰令更為不利，只要是正確認定事實及適用法律的結果，而且沒有違反比例原則、平等原則等法治國家應遵守的原理原則的話，當然在法律上是允許的。
上訴意旨主張被上訴人未經核准攜帶酒精性飲品入營、未經核准營內飲用酒精性飲品，以及違反國軍內部管理工作教範02105門禁與會客管制規定，各違失行為是在1月餘間反覆為之，行為具有緊密性，應綜合檢討被上訴人的違失責任，並據以整體評價作成懲罰，且結果對其較為有利，否則恐有過度處罰之嫌，而違反比例原則等語，指摘原判決違背法令，亦非可採。
㈥綜上所述，原判決並沒有上訴人所指有違背法令的情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，請求判決廢棄，為無理由，應予駁回。
五、結論：本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 12 月 7 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 胡 方 新
法官 林 玫 君
法官 李 玉 卿
法官 洪 慕 芳
法官 張 國 勳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 12 月 7 日
書記官 楊 子 鋒
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