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最高行政法院判決
112年度上字第473號
上訴人蕭裕民
訴訟代理人陳怡婷律師
被 上訴 人臺中市政府
代表人盧秀燕
上列當事人間聲請閱覽卷宗事件，上訴人對於中華民國112年5月17日臺中高等行政法院111年度訴字第124號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人因環保陳情檢舉事件，不服被上訴人所屬環境保護局（下稱「環保局」）民國110年4月29日中市環稽字第1100040281號函（下稱「110年4月29日函」）回復內容，向被上訴人提起訴願（案號1100299，下稱「系爭訴願案」），經被上訴人以該函非屬行政處分而訴願不合法為由，於110年7月28日以府授法訴字第1100182195號訴願決定不受理，於110年8月4日送達上訴人，並於110年8月5日以府授法訴字第1100198008號函將環保局答辯書（下稱「系爭答辯書」）的密封附件（下稱「系爭密封附件」）檢還。後來上訴人於110年8月5日以申請閱卷函向被上訴人所屬法制局申請閱覽系爭訴願案卷事宜（下稱「110年8月5日申請」），經被上訴人於110年8月6日以府授法訴字第1100199063號函通知上訴人於同年月17日閱覽卷宗。上訴人閱卷後，以系爭訴願案卷內無環保局的訴願答辯全卷資料可閱為由，分別於同年8月19日、27日、9月10日3次向被上訴人申請閱覽系爭密封附件（下與110年8月5日申請合稱「系爭申請」），經被上訴人分別以110年8月25日府授法訴字第1100213282號函、同年9月6日府授法訴字第1100223817號函及同年月17日府授法訴字第1100238911號函回復上訴人略以，系爭訴願卷內並無密封附件可供閱覽。上訴人不服被上訴人110年9月17日府授法訴字第1100238911號函復內容，另向改制前行政院環境保護署（現改制為「環境部」，下稱「環保署」）提起訴願，經該署於110年11月3日以環署訴字第1100065482號訴願決定不受理。上訴人再以被上訴人就其系爭申請，怠於說明不提供系爭密封附件供其閱覽的理由和法律依據，應作為而不作為，依訴願法第2條第1項規定，於110年12月2日向法務部提起訴願，經該部以非訴願管轄機關而移送環保署辦理。環保署於111年4月19日以環署訴字第1100081051號訴願決定（下稱「訴願決定」）不受理。上訴人不服，提起本件訴訟，並請求判決：㈠先位聲明：訴願決定撤銷；被上訴人對於上訴人110年8月5日申請，應依訴願法將系爭密封附件可閱覽要提供閱覽，保密部分不可閱覽的部分要依法列出項目及正當法律理由，併入系爭訴願案卷宗的完整登錄存卷，並作成准許上訴人閱覽的行政處分。㈡備位聲明：訴願決定撤銷；被上訴人對於上訴人110年8月5日申請，應依訴願法將系爭密封附件可閱覽要提供閱覽，保密部分不可閱覽的部分要依法列出項目及正當法律理由，併入系爭訴願案卷宗的完整登錄存卷供閱。經改制前臺中高等行政法院（下稱「原審」）111年度訴字第124號判決（下稱「原判決」）駁回後，提起本件上訴，並請求判決：原判決廢棄，發回原審或自為判決；被上訴人對於上訴人110年8月5日申請，應依訴願法將110年8月5日府授法訴字第1100198008號函違反訴願法送還給環保局的證據卷宗（即環保局以110年5月26日中市環稽字第1100051174號函檢送答辯書狀時的卷證）併入臺中市訴願案號1100000號訴願卷宗，依法完整供閱；訴願決定撤銷。
二、上訴人起訴主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決的記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據的結果，以：㈠上訴人於110年8月5日提出閱卷申請後，已經被上訴人於110年8月6日以府授法訴字第1100199063號函通知於同年月17日閱覽卷宗，並未否准上訴人聲請閱覽。上訴人認被上訴人未作為而要求作為者，實是「將環保局以110年5月26日中市環稽字第1100051174號函檢送答辯書的密封附件可閱覽要提供閱覽，保密部分不可閱覽的部分要依法列出項目及正當法律理由，併入系爭訴願案卷宗完整登錄存卷」，此有關訴願卷宗的編整方式，因法律並未規定發生如何的法律效果，自非行政處分，而為行政事實行為，故上訴人應提起一般給付訴訟，而非提起課予義務訴訟。㈡環保局檢送系爭答辯書所附的系爭密封附件，其信封載明：「有關答辯書附件請予保密，不得提供訴願人或他人閱覽之文件」，但於系爭密封附件信封上及系爭答辯書內均未說明密封的文件內容為何及不得提供訴願人或他人閱覽的法令依據。由於訴願程序是行政權的自行審查，仍屬行政程序而非司法程序，而參酌行政院110年1月11日院臺綜字第1100000661號函釋（下稱「110年1月11日函釋」）意旨，基於尊重原核定保密機關即環保局的權責，被上訴人以110年8月5日府授法訴字第1100198008號函，將系爭密封附件檢還該局，並依訴願法第75條第1項規定，請該局查明密封附件內容是否為系爭訴願案有關證據資料及須保密內容與法令依據為何，以利被上訴人進行後續卷宗資料的編整，並無違誤。又被上訴人檢還環保局系爭密封附件後，經該局以110年9月9日、10日中市環稽字第1100096815號函、第1100099072號函復被上訴人系爭答辯書檢附的系爭密封附件並非訴願法第75條第1項、第2項所指原行政處分機關據以處分的證據資料，即未再檢送相關證據資料予被上訴人。系爭密封附件既已檢還，客觀上並不存在於被上訴人，被上訴人自無從提供閱覽。況系爭訴願案已認環保局110年4月29日函並非行政處分，而作成訴願不受理的決定，即無所謂原「行政處分」機關據以「處分」的證據資料，環保局亦無依訴願法第75條第1項規定提出系爭密封附件的義務。從而，上訴人先位聲明提起課予義務訴訟，並非正確的訴訟類型，應予駁回；備位聲明部分，被上訴人以環保局檢附的系爭密封附件並未說明密封的文件內容及不得提供閱覽的法令依據，於是將系爭密封附件檢還，並請查明系爭密封附件內容是否為系爭訴願案有關證據資料及須保密內容與法令依據為何，確有根據，後來經環保局函復表示系爭密封附件並非訴願法第75條第1項、第2項所指原行政處分機關據以處分的證據資料，即未再檢送相關證據資料予被上訴人，被上訴人無從編入系爭訴願案卷宗內，亦無權要求環保局再行提出，上訴人所請，沒有依據。訴願決定以上訴人僅得於對系爭訴願案的訴願決定提起行政訴訟時一併對被上訴人有關閱卷申請的處置聲明不服為由而不受理，其理由雖不恰當，但結果仍相同，應予維持。上訴人之訴為無理由等語，而判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院審查原判決駁回上訴人在原審之訴的結論，沒有違誤，並就上訴意旨補充論述如下：
㈠訴願法第75條第2項規定，為受憲法訴願權保障所應享有的卷證獲知權，具有保護規範的性質；而同條第1項所定的「證據資料」，應採取目的性擴張解釋，是指作成訴願「程序標的」所依據的證據資料：
1.依訴願法第75條規定：「（第1項）原行政處分機關應將據以處分之證據資料提出於受理訴願機關。（第2項）對於前項之證據資料，訴願人、參加人或訴願代理人得請求閱覽、抄錄或影印之。受理訴願機關非有正當理由，不得拒絕。（第3項）第1項證據資料之閱覽、抄錄或影印，受理訴願機關應指定日、時、處所。」可知，訴願人、參加人或訴願代理人（下合稱「申請人」）得依訴願法第75條第2項前段規定，向受理訴願機關請求閱覽、抄錄或影印（下合稱「閱覽」）原處分機關所提出其據以作成「處分」的證據資料，受理訴願機關除有正當理由外，不得拒絕提供，此為受憲法訴願權保障所應享有的卷證獲知權，並為保障申請人所應遵循的正當行政程序原則，而具有保護規範的性質。
2.由於訴願法是規範人民不服行政機關所作成的行政處分，而提出救濟的行政自我省察程序，至於人民不服的對象（程序標的），是否為行政處分，本來就屬於受理訴願機關應行審查的事項之一，如果程序標的之性質非行政處分，受理訴願機關即應為不受理的決定（訴願法第77條第8款規定參照）。因此，訴願法第75條第1項所定「原『行政處分』機關」應提出「據以『處分』之證據資料」中的「行政處分」或「處分」，應採取目的性擴張解釋，是指作成訴願「程序標的」所依據的證據資料，該程序標的包括行政處分、其他行政行為或不作為，而不應狹義解釋為以作成行政處分的證據資料為限，致妨礙申請人卷證獲知權的有效行使，而與憲法保障訴願權應遵循正當法律程序原則的意旨有違。原判決以系爭訴願案已認環保局110年4月29日函並非行政處分而作成訴願不受理決定，即無所謂原「行政處分」機關據以「處分」的證據資料，環保局亦無依訴願法第75條第1項規定提出系爭密封附件的義務等語，容有誤會，而有適用法規不當的違法，惟因其駁回上訴人在第一審之訴的結論，並無錯誤（詳後述），故仍應予以維持。上訴意旨主張環保局110年4月29日函為行政處分，況訴願法第75條第1項所稱的證據資料，亦非限於行政處分，原審以環保局110年4月29日函非行政處分，而謂環保局無提交義務，實屬違背法令，應予廢棄等語，尚非可採。
㈡申請人請求閱覽原處分機關所提出其據以作成程序標的之證據資料，為「依法申請之案件」，如其未獲滿足，於訴願程序進行中，應併同訴願決定提起行政訴訟；於訴願決定作成之後，則得依法提起課予義務訴願及課予義務訴訟，以資救濟：
1.訴願法第76條規定：「訴願人或參加人對受理訴願機關於訴願程序進行中所為之程序上處置不服者，應併同訴願決定提起行政訴訟。」探究其立法意旨，在於訴願人或參加人對訴願程序的進行，有不同意見時，原得聲明不服，以供受理訴願機關審酌；然而為了避免影響訴願程序的進行，故明定其有不服時，僅得於提起行政訴訟時併同提出，以資救濟，性質上是對於閱卷權受損害時應如何提起行政救濟的特別規定，自應優先適用。因此，不服受理訴願機關於訴願程序進行中，所為駁回閱覽卷宗的程序上處置，依訴願法第76條規定，應併同訴願決定提起行政訴訟，如果單獨對閱覽卷宗的請求部分另行提起訴願及行政訴訟，即非合法（本院105年度判字第288號判決、103年度裁字第589號、95年度裁字第511號、94年度裁字第1654號等裁定意旨參照）。
2.承上，申請人依具有保護規範性質的訴願法第75條第2項前段規定，向受理訴願機關請求閱覽原處分機關所提出其據以作成程序標的的證據資料，性質上屬於「應法申請之案件」，受理訴願機關應依同條第2項後段及第3項規定，作成准駁的決定。如受理訴願機關有怠為決定的情形，或申請人對於受理訴願機關的決定不服者：如果是在訴願程序進行中，則依訴願法第76條此一特別規定，申請人應併同訴願決定提起行政訴訟；如果是在訴願決定作成之後，即無避免影響訴願程序進行而限制其單獨提起行政救濟，而適用訴願法第76條此一特別規定的必要，因此，申請人自得依訴願法第2條及行政訴訟法第5條等規定，經課予義務訴願程序未獲救濟後，再向行政法院提起課予義務訴訟（本院109年度判字第320號判決意旨參照），請求判命該受理訴願機關作成准予其閱覽「據以作成程序標的之證據資料」的行政處分，以資救濟。
3.上訴人提出110年8月5日申請後，經被上訴人於110年8月6日以府授法訴字第1100199063號函通知其於同年月17日閱覽卷宗，上訴人閱卷後，以系爭訴願案卷內無環保局的訴願答辯全卷資料可閱為由，分別於同年8月19日、27日、9月10日3次向被上訴人申請閱覽系爭密封附件，經被上訴人分別以110年8月25日府授法訴字第1100213282號函、同年9月6日府授法訴字第1100223817號函及同年月17日府授法訴字第1100238911號函回復上訴人略以，系爭訴願卷內並無密封附件可供閱覽，上訴人不服，始依序提起本件訴訟，並請求判決如其先位及備位聲明等情，為原審依法確定的事實，並與卷內所附的證據相符，本院得以之為判決的基礎。由上述事實可知，上訴人提起本件訴訟的主要目的，是依具有保護規範性質的訴願法第75條第2項規定，請求被上訴人准予其閱覽系爭密封附件可供閱覽部分，並就駁回其閱覽系爭密封附件須保密不可供閱覽部分，說明其項目及正當理由，參考上述本院所表示的法律見解，上訴人提出的系爭申請，屬於「依法申請之案件」，其未獲准許閱覽系爭密封附件，經課予義務訴願程序未獲救濟後，向原審提起先位的課予義務訴訟，請求判命被上訴人作成「准予其閱覽系爭密封附件可供閱覽部分」及「駁回其閱覽系爭密封附件須保密不可供閱覽部分，並說明其項目及正當理由」的行政處分，是真正能達到其訴訟目的的正確訴訟類型。至於上訴人聲明要將系爭密封附件併入系爭訴願案卷宗的完整登錄存卷部分，只是為達到其訴訟目的而要求被上訴人整卷的過程或方法，但是否採取該整卷方式，與上訴人的訴訟目的及結果沒有必然關係，原審自可妥為行使闡明權，將上述次要的訴求改納為支持其主要先位聲明的理由或攻擊防禦方法。原審忽略上訴人提起本件訴訟的主要目的，是請求被上訴人作成准駁其請求閱覽系爭密封附件的行政處分，僅以上訴人請求被上訴人將系爭密封附件併入系爭訴願案卷宗的完整登錄存卷，是有關訴願卷宗的編整方式，而為行政事實行為，上訴人應提起一般給付訴訟為由，而駁回上訴人提起先位的課予義務訴訟，即有適用法規不當的違法。惟因上訴人先位聲明為無理由（詳後述），原判決駁回其先位聲明的理由，雖有不當，並不影響判決的結果，故仍應予維持。
㈢申請人得向受理訴願機關請求閱覽原處分機關提出的證據資料，應限於與據以作成程序標的有關，且在受理訴願機關持有或保管中者：
1.訴願法第75條第1項的規範意旨，是要求原處分機關將「據以」作成程序標的之證據資料提出於受理訴願機關，以利申請人有效行使憲法訴願權所保障的攻擊防禦權。因此，該證據資料自應與作成程序標的有關者為限，原處分機關才有向受理訴願機關提出的義務及必要。此外，受理訴願機關除有正當理由外，其應提供申請人閱覽的證據資料，不但在客觀上必須確實存在，而且在主觀上也必須是在受理訴願機關的持有或保管中，才有可能作成准許申請人閱覽的行政處分。
2.上訴人不服環保局110年4月29日函，提起系爭訴願案，經環保局檢送答辯書予被上訴人，該答辯書所附的系爭密封附件，其信封載明：「有關答辯書附件請予保密，不得提供訴願人或他人閱覽之文件」，惟於系爭密封附件信封上及答辯書內均未說明密封的文件內容及不得提供訴願人或他人閱覽的法令依據，被上訴人以110年8月5日府授法訴字第1100198008號函將系爭密封附件檢還環保局，並依訴願法第75條第1項規定，請該局查明系爭密封附件內容是否為系爭訴願案有關的證據資料及須保密內容與法令依據為何，以利進行後續卷宗資料的編整，經環保局以110年9月9日、10日中市環稽字第1100096815號函、第1100099072號函復被上訴人系爭密封附件並非訴願法第75條第1項、第2項所指其據以作成110年4月29日函的證據資料，並即未再檢送系爭密封附件予被上訴人等情，為原審依法確定的事實，而且與卷內所附的證據相符。
3.系爭訴願案的程序標的，既然是環保局所作成的110年4月29日函，則環保局對於其作成110年4月29日函所依據的證據資料，是否包括系爭密封附件，與系爭密封附件究竟有哪些內容涉及應保密的事項及其法令依據，自然最為瞭解，基於功能最適原則，即應由環保局作第一次判斷並加以說明，再由受理訴願機關即被上訴人審查是否合法妥適，行政院基於職權而於108年11月25日修正的文書處理手冊第72點（現已修正移列為第67點）第3款規定及其110年1月11日函釋意旨，不過是闡明上述法理所為的規定及當然解釋，並沒有增加法律所無的限制，也沒有違反法律優位原則之可言。因此，被上訴人基於尊重原核定系爭密封附件機關即環保局的權責，以110年8月5日府授法訴字第1100198008號函將系爭密封附件檢還環保局，並依訴願法第75條第1項規定，請該局查明系爭密封附件內容是否為系爭訴願案有關的證據資料及須保密內容與法令依據為何，自屬合法。上訴意旨主張被上訴人於收受系爭密封附件後，未依文書處理手冊第31點第3款規定說明系爭密封附件的密等、保密期限及保密的正當理由，自有違法，且被上訴人無權援引行政院針對文件解密所作成的110年1月11日函釋，作為合理化違反訴願法規定未准予閱卷的理由，又被上訴人以法位階較低的行政院110年1月11日函釋，增加訴願法所無的限制，在不知卷證內容、無正當理由下，「送走」系爭密封附件而拒閱的行為，明顯違法，況行政院110年1月11日函釋既然「非強制」規定要送走卷證，被上訴人更無理由違反訴願法「強制」收卷供閱的規定而送走卷證，原審以文書處理手冊為基礎，肯認被上訴人送走系爭密封附件的行為，違反法律優位原則，且原審依行政院針對文件解密所作成的110年1月11日函釋判定被上訴人送走卷證有理，並認被上訴人可免除提供閱覽的義務，為判決違背法令等語，均不足採。至於上訴人於原審判決後的112年10月19日，自行向行政院申請就110年1月11日函釋進一步說明，經行政院於112年10月24日以院臺綜字第1120014496號函的回函內容，屬於新的攻擊防禦方法，而且該函內容也沒有牴觸本院所表示的上述法律見解，而不足以為有利於上訴人的認定，附此說明。
4.被上訴人將系爭密封附件檢還環保局後，環保局經過重新檢視，既然以110年9月9日、10日中市環稽字第1100096815號函、第1100099072號函復被上訴人系爭密封附件並非訴願法第75條第1項、第2項所指其據以作成110年4月29日函的證據資料，亦不屬於同法第58條第3項所定的必要關係文件，而未再檢送系爭密封附件予被上訴人，況且因為系爭訴願案已經被上訴人作成訴願不受理的決定而終結，自無進一步依職權調查相關證據資料（包括系爭密封附件是否為環保局作成110年4月29日函所依據的證據資料）的必要。因此，被上訴人基於尊重環保局本於權責所為的判斷，而未再要求環保局提出系爭密封附件，亦無違法可言。上訴意旨主張環保局既已提出系爭密封附件作為證據資料，而屬訴願卷宗的一部分，必須繳回，且縱認環保局110年4月29日函非行政處分，環保局仍有依訴願法第58條第3項交付必要關係文件即系爭密封附件予被上訴人的義務，況系爭密封附件回到環保局手上，是被上訴人在上訴人申請閱卷的當天違法送走的結果，並非行政上的慣行，違反平等原則等語，是以其一己主觀的認知及見解，指摘被上訴人的作法，亦不可採。
5.系爭密封附件既已不在被上訴人的持有或保管中，則參考前述本院所表示的法律見解，被上訴人自無從作成准許上訴人閱覽系爭密封附件的行政處分，而屬事實不能（本院99年度判字第476號判決意旨參照）。從而，被上訴人沒有准許上訴人的系爭申請，符合訴願法第75條第2項後段所規定的正當理由。原判決以此為由，而駁回上訴人在原審備位之訴，訴訟種類的選擇雖屬不當，但理由並無違誤，仍應予維持。
㈣綜上所述，上訴人提起先位的課予義務訴訟，訴訟種類的選擇雖屬正確，但是其公法上請求權為無理由，應予駁回；上訴人提起的備位一般給付訴訟，則不符合行政訴訟法第8條第1項應以請求財產上給付或作成行政處分以外非財產上給付的要件，而屬錯誤的訴訟類型，亦應予駁回。原判決駁回上訴人在原審之訴，所選擇的訴訟種類雖有不當，但其結論並無違誤，也沒有上訴人所指違背法令的情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，請求判決廢棄，並判決如其上訴聲明所示，為無理由，應予駁回。
五、結論：本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 4 月 29 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 胡 方 新
法官 林 玫 君
法官 李 玉 卿
法官 洪 慕 芳
法官 張 國 勳
以上正本證明與原本無異
中 華 民 國 113 年 4 月 29 日
書記官 楊 子 鋒
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