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最 高 行 政 法 院 判 決
112年度上字第797號
上 訴 人 彭貞貞
訴訟代理人 蘇慶良 律師
被 上訴 人 嘉義市蘭潭國民小學
代 表 人 邱榮輝
上列當事人間申請重開行政程序事件，上訴人對於中華民國112年10月6日高雄高等行政法院112年度訴字第205號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：㈠上訴人為被上訴人所屬教師，申請參加中華民國體育學會（下稱體育學會）於民國99年7月12日至15日辦理之「教育部99年度中級體適能指導員培育研習會」（下稱系爭中級研習會）並以公假登記參加，事後以上開事由申領差旅費新臺幣（下同）4,154元。
惟於101年間上訴人遭檢舉其未如期參加系爭中級研習會，亦未銷假返校上班，經被上訴人發函體育學會查證結果，認上訴人未符合中級研習報名資格、非列冊參加系爭中級研習會人員，被上訴人爰以102年1月7日嘉市蘭國會字第0000000000號函（下稱102年1月7日函）要求上訴人返還所申領之差旅費4,154元，並以102年6月20日嘉市蘭國人字第0000000000號函（下稱102年6月20日函）核予上訴人曠職4日之處分，復依行為時（99年9月8日修正施行）公立高級中等以下學校教師成績考核辦法（下稱考核辦法）第6條第1項規定，以102年7月30日嘉市蘭國人字第0000000000號令（下稱102年7月30日令）予以記過2次之處分，另於102年9月12日以嘉市蘭國人字第0000000000號教師成績考核通知書（下稱102年9月12日考核通知書）將上訴人101學年度年終成績考核列為考核辦法第4條第1項第2款。
上訴人不服上開返還差旅費、曠職4日、101學年度考績、記過2次等處分，提起行政訴訟，復於行政訴訟中撤回除返還差旅費以外之部分，經原審103年度訴字第432號裁定移送臺灣嘉義地方法院（下稱嘉義地院）行政訴訟庭審理，嗣經嘉義地院106年度簡更㈠字第1號行政訴訟判決、原審107年度簡上字第32號裁定駁回確定。
另被上訴人提起給付訴訟請求上訴人返還所申領之差旅費4,154元，亦經嘉義地院104年度簡字第11號行政訴訟判決上訴人應返還上開差旅費，復經原審105年度簡上字第27號判決駁回確定。
㈡被上訴人認102年6月20日函核予上訴人曠職4日之處分確定後，上訴人98學年度年終成績考核自難考列為考核辦法第4條第1項第1款，被上訴人乃以104年7月24日嘉市蘭國人字第0000000000號成績考核通知書（下稱104年7月24日考核通知書）撤銷原年終成績考核結果，並改核列同辦法第4條第1項第3款，薪額更正為390；
並依98學年度年終成績考核更正核定結果，再以104年8月26日嘉市蘭國人字第0000000000號教師成績考核通知書（下稱104年8月26日考核通知書）撤銷原核定之上訴人99學年度至102學年度年終成績考核，並更正各學年度核定結果，薪額則依序更正為410、430、450及475。
上訴人不服上開98學年度考績、99學年度至102學年度考績，分別循序提起行政訴訟，經原審106年度訴字第344號裁定、本院107年度裁字第2063號裁定駁回確定。
㈢嗣被上訴人以108年10月24日嘉市蘭國人字第0000000000號函（下稱108年10月24日函）通知上訴人應於108年12月2日前返還其受領曠職4日之薪資8,127元及變更前揭考績後溢領薪資（含99學年度至103學年度溢領薪資及年終工作獎金，以及98學年度至102學年度溢領考績獎金）289,978元，合計298,105元。
惟上訴人迄未繳回，被上訴人乃提起給付訴訟，經嘉義地院109年度簡字第10號行政訴訟判決、原審109年度簡上字第76號判決上訴人應給付被上訴人289,978元，及自108年12月3日起至清償日止按年息百分之5計算之利息確定。
㈣上訴人於110年9月8日依行政程序法第128條規定，向被上訴人申請重啟行政程序，撤銷上開不利於上訴人之處分，經被上訴人於110年10月8日以嘉市蘭國人字第0000000000號函（下稱原處分1）復上訴人所附資料並無新事實證據，上訴人不服，於110年10月21日再次申請重啟行政程序，及於同年10月27日補充證據，被上訴人遂於110年11月3日召開重啟行政程序案討論會議（下稱110年11月3日會議），決議本案不符合行政程序法第128條第2項要件，而以110年11月9日嘉市國蘭人字第0000000000號函（下稱110年11月9日函）檢送上開會議紀錄，另以110年12月8日嘉市蘭國人字第0000000000號函（下稱原處分2）通知上訴人本件所涉行政處分已逾行政程序法第128條第2項除斥期間之規定，不符合行政程序重開之要件。
上訴人不服，循序提起本件行政訴訟，並聲明：⒈再申訴決定、申訴決定及原處分1、被上訴人110年11月3日會議紀錄、被上訴人110年11月9日函、原處分2均撤銷。
⒉被上訴人應依上訴人110年10月15日之申請，就其針對上訴人所為疑似報支系爭中級研習會差旅費案之處置，依行政程序法第128條重啟行政程序，並撤銷102年至110年間不利於上訴人之行政處分。
經原判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審答辯均引用原判決所載。
三、原審判決駁回上訴人之訴，係以：㈠被上訴人以原處分1、2否准上訴人重開行政程序之申請，並無違誤：上訴人不服被上訴人102年1月7日函、102年6月20日函、102年7月30日令、102年9月12日考核通知書、104年7月24日考核通知書及104年8月26日考核通知書，提起行政救濟，均經行政法院實體裁判確定，已生判決之既判力，非屬得依行政程序法第128條規定申請重開行政程序之範疇。
又上訴人自102年1月8日起迄至104年8月26日止已分別收受被上訴人102年1月7日函、102年6月20日函、102年7月30日令、102年9月12日考核通知書、104年7月24日考核通知書及104年8月26日考核通知書，上訴人遲至110年9月8日方申請重開行政程序，顯已逾5年，依行政程序法第128條第2項後段規定，自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。
是上訴人未於法定救濟期間經過後5年內申請重開行政程序，則在進行上述已確定之被上訴人所為行政處分有無違誤之實體判斷前，應先審究請求本件重開是否符合法定要件，經審查本件不符合重開要件，故無進一步審理原處分違法性之必要。
再者，被上訴人101年12月26日嘉市蘭國人字第1010006254號開會通知單（下稱被上訴人101年12月26日開會通知單）、102年1月7日嘉市蘭國人字第1020000096號函、102年5月23日嘉市蘭國會字第1020002456號函（下稱被上訴人102年5月23日函）、102年6月3日嘉市蘭國學字第1020002600號函（下稱被上訴人102年6月3日函）、102年6月17日嘉市蘭國總字第1020002944號函（下稱被上訴人102年6月17日函）、102年7月29日開會通知及101學年度第2次教師成績考核委員會會議紀錄（下稱被上訴人102年7月29日開會通知及會議紀錄）、103年被上訴人以貪污治罪條例將本案送請法務部廉政署調查及104年6月15日嘉市蘭國人字第1040003122號開會通知單（下稱被上訴人104年6月15日開會通知），均非行政處分，上訴人自無從對之請求重啟行政程序。
又被上訴人108年10月24日函係催告並請求上訴人返還其受領曠職4日及變更考績後溢領薪資之意思表示，亦非行政處分；
況嗣因上訴人迄未繳回，被上訴人乃提起給付訴訟，經嘉義地院109年度簡字第10號行政訴訟判決及原審109年度簡上字第76號判決確定，已生判決之既判力，亦非屬得依行政程序法第128條規定申請重開行政程序之範疇。
另嘉義市政府102年5月13日府教體字第1021505921號函、嘉義市政府103年3月7日府教學字第1031503097號函、臺灣銀行股份有限公司108年3月4日公保現字第10800009161號函，均非「被上訴人」所為之行政處分，則上訴人逕向非作成上開行政處分之被上訴人申請行政程序重開，自屬無據。
㈡上訴人訴請撤銷非行政處分之被上訴人110年11月3日會議紀錄、被上訴人110年11月9日函，於法不合：上訴人請求撤銷被上訴人110年11月3日會議紀錄、被上訴人110年11月9日函云云，惟上開會議紀錄僅為被上訴人之內部行為，又被上訴人110年11月9日函亦僅係檢送上開會議紀錄通知上訴人，性質上核屬觀念通知，尚不發生法律上之規制效力，均非行政處分，是上訴人逕對之提起行政撤銷訴訟，其訴難認合法，應併予駁回等語。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，結論並無違誤。茲就上訴意旨補充論斷如下：㈠按行政程序法第128條第1項及第2項規定：「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。
但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。
二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。
三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。
（第2項）前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；
其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。
但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」
所稱「法定救濟期間經過後」，係指行政處分因法定救濟期間經過後，不能再以通常之救濟途徑，予以撤銷或變更，而發生形式確定力者而言。
非經行政法院實體判決確定之行政處分，符合上開規定者，相對人或利害關係人自得申請行政程序重開；
若經行政法院實體確定判決予以維持之行政處分，倘屬得依再審程序謀求救濟，即不在依上開規定申請行政程序重開之列。
㈡行政程序重開之規定，是在一般行政救濟途徑以外，另設之特別救濟途徑，使行政機關基於行政處分相對人或利害關係人之申請，就已確定之行政處分所規制之事項，重為實質審查，以達成適當之新決定，且重開行政程序以撤銷、廢止或變更原行政處分，旨在調和法之安定性與目的性間之衝突，以保護相對人或利害關係人之權益，並確保行政處分之合法性。
因行政程序重開係一般權利救濟制度之例外救濟法制，為免過度影響法律秩序之安定性，行政程序法第128條第2項明定，行政程序重開之申請期限為自法定救濟期間經過後3個月內；
倘得申請之事由發生在後或當事人知悉在後者，則自發生或知悉時起算，但無論如何，申請之最長期限為自法定救濟期間經過後5年內，此為申請行政程序重開期間之限制。
至於行政程序法第134條規定，係規範行政機關之公法上請求權，因行政機關作成實現該請求權之行政處分而中斷時效之情形，與行政程序重開之時間限制無涉。
上訴意旨主張被上訴人以108年10月24日函通知上訴人繳費，依行政程序法第134條規定時效已重新起算5年，上訴人於112年6月提起本件行政訴訟，距離被上訴人108年10月24日函及嘉義地院109年度簡字第10號行政訴訟判決，均未超過5年，符合行政程序法第128條規定，而指摘原判決理由矛盾云云，要非可採。
㈢行政程序重開之決定，可分為兩個階段，第1階段應先審查申請重開行政程序是否符合法定要件，如不符合重開行政程序法定要件，無從開啟已終結之行政程序，即無進入第2階段續行審究原處分是否具有應予撤銷、廢止或變更情事之必要。
申請行政機關重新進行行政程序，係請求其作成准予重新進行行政程序之處分，其行政訴訟之救濟方式為課予義務訴訟。
關於否准處分之課予義務訴訟類型乃人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或特定內容行政處分之訴訟。
其訴訟目的在於取得其依法申請之行政處分或特定內容之行政處分，而非在於撤銷否准處分，故其訴之聲明通常除請求判命被告機關應作成原告所申請內容之行政處分外，另附屬聲明請求將訴願決定及否准處分均撤銷，惟並不構成撤銷訴訟與課予義務訴訟之合併。
當原告所提起之課予義務訴訟具備訴訟成立要件，行政法院即應先實體審理課予義務訴訟本案聲明有無理由，並以原告所主張之請求權基礎於裁判時是否有效存在為斷。
倘課予義務訴訟無理由時，原告所主張之公法上請求權基礎既不存在，即無從取得其依法申請之行政處分或特定內容之行政處分，行政法院應依行政訴訟法第200條第2款規定，以判決駁回原告之訴，其附屬聲明請求撤銷訴願決定及否准處分，應一併予以駁回。
此故，原判決所述「本件原告重開行政程序之申請，被告係以原處分1、2否准原告所請，……是原告倘對被告否准之處分不服，僅須對原處分1、2提起課予義務訴訟即已足。」
等語（見原判決第11頁第17行至第20行）即係簡述此意旨。
經核本件上訴人申請行政程序重開之對象，其中：⒈上訴人不服「被上訴人102年6月20日函」核予曠職4日、「被上訴人102年7月30日令」予以記過2次、「被上訴人102年9月12日考核通知書」將上訴人101學年度年終成績考核列為考核辦法第4條第1項第2款等處分，循序提起行政訴訟，但嗣於103年12月16日、104年1月12日先後撤回該部分起訴，原審將未撤回（即關於返還差旅費）部分，以103年度訴字第432號裁定移送嘉義地院行政訴訟庭審理，有該裁定在卷可參（見原處分卷附件2卷1第31頁）。
又，上訴人不服「被上訴人104年7月24日考核通知書」撤銷改列其98學年度年終成績考核為考核辦法第4條第1項第3款、薪額更正為390，及不服「被上訴人104年8月26日考核通知書」撤銷原核定上訴人之99學年度至102學年度年終成績考核，更正各學年度核定結果，薪額則依序更正為410、430、450及475，分別提起申訴、再申訴及訴願後，提起行政訴訟，經原審106年度訴字第344號裁定以申訴期間分別於104年9月14日、104年10月23日屆滿，上訴人申訴逾期，起訴不合法而裁定駁回起訴，嗣經本院107年度裁字第2063號裁定駁回確定（見原處分卷附件2卷2第159至180頁、第181至200頁）。
上開行政處分均為非經行政法院實體判決確定之行政處分，原判決誤認該部分業經上訴人提起行政訴訟經行政法院實體判決確定，非屬得依行政程序法第128條規定申請行政程序重開之範疇，固有未洽。
但原判決另已詳述上開行政處分因上訴人遲至110年9月8日、110年10月21日申請行政程序重開（見再申訴卷第124頁、第128頁），自法定救濟期間經過後已逾5年，亦不得申請程序重開，經核於法並無不合。
⒉關於上訴人不服「被上訴人102年1月7日函」撤銷給付差旅費4,154元，經循序提起行政訴訟，原審103年度訴字第432號裁定移送嘉義地院行政訴訟庭審理，嗣經嘉義地院106年度簡更㈠字第1號行政訴訟判決、原審107年度簡上字第32號裁定駁回確定（見原處分卷附件2卷1第29至32頁、第59至102頁、第103至108頁），該部分經行政法院實體判決確定，因已生判決之既判力，上訴人對之如有不服，得循行政訴訟再審程序請求救濟，非屬得依行政程序法第128條規定申請重開行政程序之範疇。
⒊被上訴人101年12月26日開會通知單、被上訴人102年1月7日嘉市蘭國人字第1020000096函、被上訴人102年5月23日函、被上訴人102年6月3日函、被上訴人102年6月17日函、被上訴人102年7月29日開會通知及會議紀錄、被上訴人104年6月15日開會通知及被上訴人108年10月24日函，均非行政處分。
對非行政處分申請程序重開，與行政程序法第128條規定不合。
⒋另嘉義市政府102年5月13日府教體字第1021505921號函、嘉義市政府103年3月7日府教學字第1031503097號函、臺灣銀行股份有限公司108年3月4日公保現字第10800009161號函，均非被上訴人所為之行政處分，上訴人逕向非作成上開行政處分之被上訴人申請行政程序重開，自屬無據。
⒌綜上，原判決認為上訴人申請行政程序重開，不合要件，於法並無不合。
本件因不合行政程序重開之要件，自無從開啟已終結之行政程序續行審究102年至110年間不利於上訴人之行政處分是否應予撤銷。
上訴意旨指摘原判決漏未就上訴人起訴聲明第3項〔即被上訴人應依上訴人110年10月15日之申請（係指110年10月21日之申請），就其針對上訴人所為疑似報支系爭中級研習會差旅費案之處置，依行政程序法第128條重啟行政程序，並撤銷102年至110年間不利於上訴人之行政處分〕實體審理，適用法規顯有錯誤云云，要不足採。
㈣行政訴訟採三級二審制，為顧及當事人之審級利益，行政訴訟法第19條第5款規定：「法官有下列情形之一者，應自行迴避，不得執行職務：……五、曾參與該訴訟事件之前審裁判。」
其所稱「曾參與該訴訟事件之前審裁判」，係指法官就同一事件曾參與下級審法院裁判而言，並不包括參與其他相關事件之情形在內。
本件原審法官曾宏揚，雖曾參與另案原審109年度簡上字第76號判決，然該案並非本件之前審裁判，且屬不同事件，核與行政訴訟法第19條第5款規定尚無違背。
上訴意旨指摘原判決曾宏揚法官未迴避，違反行政訴訟法第19條第5款規定云云，自非可採。
㈤本件係行政訴訟法112年8月15日修正施行前已繫屬於原審之案件，原審依行政訴訟法施行法第18條第1款規定，適用修正前行政訴訟法審理，並無不合。
行政訴訟法第188條第1項雖規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」
但為提供人民「有效之權利救濟」，避免濫用司法資源，如原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。
是以，修正前行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」
現行行政訴訟法第107條第3項亦維持相同規定（僅調整列為該項第2款）。
本件原判決依上訴人所述事實，認其於原審所提起之前揭訴訟，核屬明確無須調查，且其法律上之主張亦顯無理由，而依前揭規定，不經言詞辯論，逕以判決駁回，亦屬於法無違。
且原判決已敘明，係依修正前行政訴訟法第107條第3項規定，因上訴人所訴事實在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論逕予駁回（見原判決第5頁第14行至第16行、第11頁第26行、第27行）。
上訴意旨主張：其起訴已繳裁判費，符合起訴形式程序要件，行政訴訟法並無一審即可不經言詞辯論即逕駁回之規定，原判決誤用行政訴訟法第278條第2項再審程序之規定，未經言詞辯論即逕予駁回，顯有適用法規不當之違背法令云云，容有誤會。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 7 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 胡 方 新
法官 林 玫 君
法官 李 玉 卿
法官 張 國 勳
法官 洪 慕 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 7 月 30 日
書記官 張 玉 純
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