最高行政法院行政-TPAA,112,抗,119,20230921,1

最 高 行 政 法 院 裁 定
112年度抗字第119號
抗 告 人 呂曜任

程孝娟

翁筠

吳庭佑
吳承祐

左郁芃

共 同
訴訟代理人 吳秋麗 律師
李衣婷 律師
相 對 人 衛生福利部
代 表 人 薛瑞元

上列當事人間醫師法事件，抗告人對於中華民國112年2月20日臺
北高等行政法院111年度訴字第1082號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主 文
原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院高等行政訴訟庭更為裁判。

理 由
一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；
非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、相對人為辦理民國111年度國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發作業，以111年1月11日衛部醫字第1101668149號公告（下稱系爭公告），公告111年度國外牙醫學系畢業生臨床實作訓練名額為50名。
抗告人均為國外牙醫學系畢業生，業經110年第1次專門職業及技術人員高等考試牙醫師考試分階段考試第1階段考試（下稱110年牙醫師考試第1試）及格，並已向相對人申請臨床實作訓練、等待選配分發。
抗告人因不服系爭公告，提起訴願，經決定不受理，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及系爭公告均撤銷。
經臺北高等行政法院（下稱原審）111年度訴字第1082號裁定（下稱原裁定）駁回。
抗告人遂提起本件抗告，並聲明：原裁定廢棄，訴願決定及系爭公告均撤銷。
三、原裁定略以：系爭公告關於「國外牙醫學系畢業生臨床實作訓練為50名」，僅係相對人依國內醫事人力供需狀況，前一年度事先公告111年度國外牙醫學畢業生臨床實作訓練名額，俾利後續選配分發之辦理，非就公法上「具體事件」之決定，自非行政處分。
又系爭公告作成時，111年度可符合申請臨床實作訓練資格者為何人、人數若干、有無申請意願等，均尚待後續提出申請始可特定名額範圍，非依其一般性特徵可得確定範圍，非一般處分。
況抗告人110年牙醫師考試第1試及格得申請選配分發，經相對人否准抗告人申請後，即得對該否准處分提起行政訴訟。
故系爭公告非行政處分，抗告人訴請撤銷，起訴不備要件又無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定應予駁回。
四、抗告意旨略謂：(一)系爭公告之規制對象，係針對「111年選配分發容額」具體事件，符合「國外牙醫學畢業生」且「已通過牙醫師考試第1試」者，滿足者即具申請臨床實作訓練資格。
抗告人皆經牙醫師分試考試第1試及格，正等待選配分發，由考選部每屆第1試榜單相互比對，即可得確定受系爭公告拘束範圍者，即為行政程序法第92條第2項依一般性特徵可得確定範圍之人。
又系爭公告規制之具體事件，所依據之「國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發作業要點」（下稱選配分發要點）係採名額限制，對合乎上開一般性特徵之申請選配分發，將剝奪參與臨床實作訓練之權益，進而影響日後取得合法執業醫師資格之工作權及參加牙醫師考試第2試考試權之效果。
故系爭公告自屬對人之一般處分。
惟原裁定未職權調查等待實習考生之名額、次序，即逕認系爭公告為一般性抽象規範，無法特定符合申請資格者云云，顯有違誤。
(二)系爭公告之前，已有353名等待排序分發，而等待之考生於第1次提出申請被延後後，爾後不需再提出申請，將依排序主動通知選配分發作業，故抗告人無須再次提出申請，惟原裁定卻認抗告人可待後續提出申請經否準處分後，再提訴訟云云，顯有認定事實與卷證資料不符之違誤。
(三)原裁定援引本院111年度抗字第108號裁定，然該案當事人僅為國外牙醫系學生，本件抗告人均為通過第1試並取得申請臨床實作訓練者，身分不同無從比附援引，原裁定引為依據顯有違誤。
(四)依選配分發要點第2點規定，相對人乃係依據國內醫事人力供需狀況訂定實習訓練名額，足認系爭公告限制實習訓練名額之目的，乃考量現有醫事服務機構人力分配狀況，以維持醫療體系運作，目的固屬正當，惟單憑此一追求行政效率目的，尚非屬限制工作權之重要公共利益。
又縱認相對人上開目的乃追求重要公共利益，惟歷年公告實習訓練名額均固定為50名，亦少於歷年各醫事服務機構所需之實習人數，足認系爭公告之實習訓練名額，與所欲追求之醫事服務機構人力合理分配之目的間，欠缺實質關聯性。
又截至111年11月21日止，等待分發者已高達480人，未適時調整或放寬臨床實作分配容額，已過度侵害抗告人工作權，系爭公告亦有違比例原則，原裁定未察，顯有適用法規不當之違誤。
五、本院按：
(一)依行政程序法第92條第1項規定，行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，其針對具體事件、特定相對人之要件，乃屬典型之行政處分。
同法第92條第2項則就前述典型行政處分之變體即一般處分為規範，該條第2項前段規定：「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。」
為屬人性之一般處分。
可知行政處分係以「特定」人與「具體」事實關係為其特徵，與法規命令係以「一般」人與「抽象」事實關係為規範對象有所區別。
在判斷相對人是否特定，應以行政行為發布時為基準時點，判斷受行政規制之對象客觀上是否已然確定或可得確定，抑或具有開放性而仍有繼續擴增之可能；
在判斷事實關係是否具體，原則上得以規制效力是一次完成或具有反覆實施之作用，作為輔助判斷之標準。
(二)次按醫師法第4條規定：「公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院牙醫學系、科畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者，得應牙醫師考試。」
依同法第42條授權訂定之醫師法施行細則第1條之1第1項、第4項規定：「（第1項）本法第2條至第4條所稱符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院醫學系、科、中醫學系、牙醫學系、科（以下簡稱醫學系科），指依大學辦理國外學歷採認辦法第12條參照同辦法第4條及第9條規定，經認定其醫學系科入學資格、畢業學校、修業期限、修習課程、經教育專業評鑑團體認可情形等，與國內同級同類學校規定相當者；
所稱實習期滿成績及格，指在經教學醫院評鑑通過，得提供臨床實作訓練之醫療機構，於醫師指導下完成第1條之2至第1條之4所定之科別及週數或時數之臨床實作，各科別考評成績均及格，並持有醫療機構開立之證明。
……（第4項）中央主管機關得就第1項之實習，辦理臨床實作訓練申請人與醫療機構間之選配分發，並得就該業務委託民間專業機構或團體辦理。」
相對人為辦理前開臨床實作訓練選配分發作業而訂定之選配分發要點第2點規定：「（第1項）國外醫學、牙醫學畢業生，經醫師或牙醫師分試考試第1試及格者，得向本署申請選配分發。
（第2項）本署得依國內醫事人力供需狀況核算，逐年訂定公告前項選配分發之名額。」
第4點規定：「選配分發之申請，應於每次醫師或牙醫師分試考試第1試榜示日起1個月內為之，並由本署於第2點公告之名額及第3點第1項之訓練醫院可受理之名額內，依申請人第1試之成績高低及其選填之訓練醫院志願順序分發之。」
又依行為時（107年11月21日修正）專門職業及技術人員考試法第11條第1項規定授權訂定之「專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師中醫師藥師考試分階段考試規則」第2條規定：「（第1項）專門職業及技術人員高等考試醫師、牙醫師、中醫師、藥師考試分階段考試（以下簡稱本考試）分2階段舉行。
（第2項）第1階段考試未及格者，不得應第2階段考試。」
第6條第1項規定：「中華民國國民具有附表1醫師、牙醫師、中醫師、藥師類科所列資格之一者，得分別應本考試醫師、牙醫師、中醫師、藥師第1階段考試。」
第7條規定：「中華民國國民具有附表1……牙醫師類科應考資格第1項第1款……，並分別經本考試……牙醫師……第1試或第1階段考試及格者，得應本考試醫師、牙醫師、中醫師、藥師第2階段考試。
6年內第2階段考試未及格者，應重新應本考試第1階段考試。」
其第6條附表1「專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師中醫師藥師考試分階段考試應考資格表」就牙醫師部分規定：「一、公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院牙醫學系畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者。
但國外大學、獨立學院牙醫學系畢業者，於本考試第1試或第1階段考試及格後，應繳驗經教學醫院評鑑通過並辦理臨床實作訓練之醫療機構出具之實習期滿成績及格證明，始得應本考試第2階段考試。
其實習期滿成績及格之認定基準，依醫師法施行細則有關實習規定辦理。
……」可知，符合教育部採認規定之國外大學牙醫學系畢業生，須通過牙醫師考試第1試，經參與臨床實作訓練並期滿成績及格，始得參加牙醫師考試第2試。
而國外牙醫學系畢業生，經牙醫師考試第1試及格者，得向相對人申請臨床實作訓練之選配分發。
相對人得依國內醫事人力供需狀況核算，逐年訂定公告前項選配分發之名額。
而選配分發之原則為牙醫師考試第1試應試及格者，先予選配分發；
同次應試及格者，則以成績高低排序。
該年度選配分發名額若已用罄，則依上述分發等候排序名單於往後年度順延辦理。
從而相對人公告選配分發名額多寡，將影響列入名單之等候選配分發者得否參加臨床實作訓練，進而取得牙醫師考試第2試之資格。
(三)憲法第18條對人民應考試權之規定，除保障人民參加考試取得公務人員任用資格之權利外，亦包含人民參加考試取得專門職業及技術人員執業資格之權利，以符憲法保障人民工作權之意旨（司法院釋字第682號解釋參照）。
經查，抗告人均係109年6月間自○○○大學牙醫系畢業之學士，於110年1月30日參加110年牙醫師考試第1試及格，其等向相對人委託之台灣醫學教育學會申請110年度上半年臨床實作訓練選配分發事宜，經該學會於110年4月29日，分別以台醫教學會計字第110036-1、4、23、38、42、58號函（下稱110年4月29日函）知略以：依據相對人109年12月16日衛部醫字第1091668162號公告（下稱109年公告），110年度受理國外牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發名額為50名；
110年度牙醫學畢業生總收訓容額業已用罄，故抗告人無法列入該次臨床實作訓練選配分發，將依年度總收訓容額及分發等候排序名單順延辦理，屆時該會將主動通知並寄發選配分發作業予抗告人，抗告人無須再次提出申請，倘若屆時因故無法參與分配，請務必於年度牙醫師分階段考試第一階段考試榜示日起1個月內將展延申請書逕寄至本會，否則視同參與該次分發等語。
相對人復於111年1月11日，公告111年度國外牙醫學系畢業生臨床實作訓練名額為50名等情，有相對人109年公告、系爭公告、台灣醫學教育學會110年4月29日函附卷可稽（見原審卷第35、43至53頁、原處分卷第96、97頁）。
可知抗告人均係參加110年牙醫師考試第1試及格者，雖申請該年度臨床實作訓練之選配分發，然其名額已經用罄，故依前揭選配分發要點規定之順位，等待下年度（111年度）以後之選配分發。
依前述說明，符合教育部採認規定之國外大學牙醫學系畢業生，通過牙醫師考試第1試及格者，經申請臨床實作訓練之選配分發，即列入名單與其他申請者（包括該年度申請者及先前年度已申請者）依選配分發要點所規定之順位相比較，在相對人所公告之名額內決定何人得參與臨床實作訓練。
衡諸符合資格者申請選配分發即列入名單中，若因故無法參與選配分發欲延後或退出，須限期提出申請，否則視同繼續參與。
因此，符合資格者提出選配分發之申請，受限於名額未中選者，係在選配分發名單中等待分配。
而主管機關縱未公告或通知，以致外界無法確切知悉等候選配分發之申請者資訊，然依前開申請選配分發流程之說明，可知此名單（何人列入等候選配分發）是可得確定的。
從而，抗告人於110年申請未獲分配，次年公告之111年度牙醫師選配分發名額，就抗告人而言，攸關其等得否取得參與臨床實作訓練之資格，若能參與實作訓練，經期滿成績及格，始得參加牙醫師考試第2試，進而取得牙醫師執照，自會影響其工作權益。
準此，系爭公告對於公告時符合「國外牙醫學系畢業生」、「已通過牙醫師考試第1試」且「正等待選配分發」之人，具有規制效力，其既針對111年選配分發作業之特定事件，規範對象在客觀上亦可得確定，依上開說明，該公告之性質核屬一般處分。
(四)原裁定雖認抗告人經牙醫師考試第1試及格，得向相對人申請選配分發，則在經相對人否准其申請後，即得對該否准處分提起行政訴訟，系爭公告是否有違法律保留原則、平等原則、再授權禁止原則等，自得於該案一併主張，尚不致於影響抗告人之訴訟權益等語。
惟查，抗告人向相對人委託之台灣醫學教育學會申請110年度上半年臨床實作訓練選配分發事宜，經該學會於110年4月29日函知該年度總收訓容額業已用罄，抗告人無法獲得選配分發，只得列入等待選配分發之名單。
參酌台灣醫學教育學會就抗告人申請（110年度）以110年4月29日函復，已明白表示：「……台端無法列入本次臨床實作訓練選配分發，將依年度總收訓容額及分發等候排序名單順延辦理。
屆時本會將主動通知並寄發選配分發作業予台端（即抗告人），台端無須再次提出申請……」等語（見原審卷第43至53頁）。
而抗告人援引上開函文內容表示相對人或台灣醫學教育學會在申請人申請後、入選前不會再通知，並告知申請者無須再行申請之主張，迄未為反駁之答辯，是抗告人於第1次申請（110年度）未獲選配分發，縱能對該年度之選配分發提起行政爭訟，然對於相對人列入等待選配分發名單後，即111年度起至獲得分配前之每1年公告，是否如原裁定所述，可否再經由申請程序而對其否准處分不服，以獲得行政爭訟之機會，猶有疑義，從而原裁定前開理由，似屬速斷。
又原裁定援引本院111年度抗字第108號裁定，主張系爭公告作成時，111年度可符合申請實習資格者為何人、人數若干及有無提出申請之意願等均有未明，尚待後續提出申請，方可特定受該名額拘束之範圍，故尚不能依其一般性特徵可以確定或可得確定相對人範圍，核非一般處分等語。
惟本院111年度抗字第108號裁定之抗告人係國外（○○○）大學牙醫學系3年級學生，與本件抗告人均係國外大學牙醫學系畢業生，已通過牙醫師考試第1試且正等待選配分發之情有異，自難比附援引。
(五)綜上所述，原裁定認系爭公告並非行政處分或一般處分，以抗告人之訴不合法，從程序上駁回其訴，容有違誤。
抗告意旨指摘原裁定違背法令，求予廢棄，為有理由，爰將原裁定廢棄，由原審更為適法之裁判。
六、據上論結，本件抗告為有理由。
依行政訴訟法第272條、民 事訴訟法第492條，裁定如主文。
中 華 民 國 112 年 9 月 21 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 許 瑞 助
法官 王 俊 雄
法官 鍾 啟 煒
法官 侯 志 融

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 9 月 21 日
書記官 蕭 君 卉