最高行政法院行政-TPAA,112,抗,299,20240411,1

112年度抗字第299號

抗告人侯培坤 

相對人勞動部勞工保險局

代表人白麗真

上列抗告人因與相對人勞動部勞工保險局間有關人事行政事務事件，對於中華民國112年7月13日臺北高等行政法院111年度訴字第871號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

一、原裁定駁回抗告人關於如附表第4、5項所示之訴及該訴訟費用部分均廢棄，應由臺北高等行政法院高等行政訴訟庭更為裁判。　　

二、其餘抗告駁回。

三、駁回部分抗告訴訟費用由抗告人負擔。　　

一、按「修正行政訴訟法施行前已繫屬於最高行政法院，而於修正行政訴訟法施行後，尚未終結之事件，由最高行政法院依舊法審理。」為行政訴訟法施行法第19條第1項所明定。本件為民國112年8月15日修正行政訴訟法施行前，已繫屬本院尚未終結之事件，依行政訴訟法施行法第19條第1項規定，仍依舊法即112年8月15日修正施行前行政訴訟法（下稱行政訴訟法）審理。故本件抗告人提起抗告未委任訴訟代理人，核屬合法，先予敘明。又抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、本件爭訟概要：

㈠、緣抗告人為相對人所屬勞工退休金組專戶管理科科員，其於107年10月30日申請病假23日未獲核准，相對人僅先核給同年11月1日及同年月2日等2日病假，並告知後續如需申請病假，應提供醫療機構出具之診斷證明書憑辦。抗告人復於107年11月5日申請該日病假1日，經相對人審酌是日病假係同年月1日至同年月2日病假之延續，抗告人已請病假逾2日，且其未提出相關診斷證明文件，請其變更為休假1日。抗告人於108年4月15日就上開申請病假23日未獲核准部分提起申訴，經相對人以同年6月11日保退二字第00000000000號函復略以：為落實差勤管理，相對人所屬同仁請病假逾2日即需依規定檢附醫師診斷證明，並依醫囑如需住院或在家療養日數核給病假；抗告人於107年10月30日簽請病假23天，惟據其所附之醫師診斷證明書僅記載門診紀錄，並無其他醫囑，爰未准假等語，抗告人未提起再申訴。

㈡、抗告人另於110年9月24日11時30分至12時30分，及同年10月1日11時50分至12時30分未經相對人准假而未在勤，經相對人通知抗告人辦理請假程序，其分別補辦休假1小時及病假1小時（下稱補辦請假管理措施）。抗告人不服相對人未核准其107年10月30日申請病假23日、107年11月5日申請病假1日變更為休假，及補辦請假管理措施，於110年11月8日提起申訴，經相對人以110年11月23日保人二字第00000000000號函維持原決定（下稱系爭申訴決定）；抗告人復提起再申訴，經公務人員保障暨培訓委員會以111年5月31日111公申決字第23號再申訴決定駁回（下稱再申訴決定）。抗告人乃提起行政訴訟，為如附表所示之11項聲明，經原裁定駁回，遂提起本件抗告。

三、抗告意旨略謂：

㈠、抗告人固然就補辦請假管理措施提起申訴及再申訴，然於再申訴後之行政訴訟程序自始至終未再爭執補辦請假手續各1小時（合計2小時），該請求既未列為訴之聲明，抗告人於行政訴訟程序中亦未主張，顯已於再申訴後不再爭執甚明，原審卻對抗告人未請求部分予以判斷並以裁定駁回，原審對於未請求裁判之事項予以裁定駁回，自屬違法。

㈡、關於抗告人如附表所示第2項之訴部分，依本院107年度判字第111號判決意旨，當事人之資格已直接成為法律關係之核心時可訴請確認。而抗告人請求確認相對人所屬科長陳美慧（即相對人所屬勞工退休金組專戶管理科科長）不具公務人員任用資格，係「確認抗告人與長官（陳美慧）間之公法上法律關係成立或不成立訴訟」，申言之，陳美慧是否具備公務人員任用資格、得否擔任抗告人主管，得否於公法上指揮監督抗告人，涉及之公法上法律關係不明確，抗告人即有受確認判決之法律上利益，自得依法提起之。原審未調查相關證據資料，逕以「請求確認事實狀態」判斷並裁定駁回，自屬違法。　　

㈢、原審認抗告人如附表所示第7、8、10項之訴部分其內容僅在嚴正告誡，相對人並未作成抗告人考績丙等之處分。惟依據卷內「勞動部勞工保險局勞工退休金組員工面談紀錄表（第一次）」之記載：「奉局長口頭指示，應予嚴正告誡，如仍再犯直接簽報議處，另年終考列丙等。」原審對此重要爭點，未依職權調查證據，亦未就卷內訴訟資料及相關證據做成判斷而裁定駁回，自屬違法。

㈣、原審認抗告人如附表所示第9項之訴部分，有關雇主對溢繳之勞工退休金究應如抗告人主張辦理退費，或是如科長陳美慧指示及作業標準規定，對已分配至勞工個人專戶不辦理退費，並不涉刑事犯罪，科長陳美慧僅是基於其對職掌事項之看法以及核對公文內容之監督審核責任，對其屬官即抗告人應不辦理退費之指示，並不涉及抗告人身分及工作條件之個人權益。惟依勞工退休金條例第16條規定，勞工退休金自勞工到職之日起提繳至離職當日止，何以相對人自行訂定之作業標準規定對已分配至勞工個人專戶不辦理退費，可以違反法律明文規定？何以不涉刑事犯罪？且相對人的作業標準僅為行政規則，違反法律保留原則。原審對此重要爭點未依職權調查證據，亦未依據勞工退休金條例第16條規定作成判斷並敘明理由，反而裁定駁回，自屬違法。

㈤、抗告人以111年9月6日行政訴訟聲請調查證據狀再次請原審命相對人提出相關卷宗，經相對人以111年9月23日行政訴訟陳述意見狀再次拒絕提出相關卷宗，仍以附件6至附件9（抗告人107年度差勤狀況統計表、相對人107年9月3日保退二字第00000000000號函、相對人108年6月11日保退二字第00000000000號函、勞動部108年7月12日勞局退字第00000000000號函）取代，原審並無任何作為，既未命相對人補正，亦未調查相關證據，率為言詞辯論，所為之訴訟程序瑕疵難謂不重大。

㈥、原審言詞辯論報到單載明相對人訴訟代理人吳榮昌律師到、複代理人陳傑明律師未到，而抗告人當庭呈遞行政訴訟辯論意旨狀，相對人簽收人卻是陳傑明（親筆簽名），相對人到底是何人到場言詞辯論？這樣的言詞辯論有效嗎？又相對人於本案言詞辯論，從頭至尾只有「詳如歷次書狀所載」1句話，原審審判長復未提示本件全部卷證予兩造命為辯論，更無兩造所稱「除卷附書狀及陳述外無其他主張及舉證，互就調查證據之結果為辯論」，因此原審112年6月15日言詞辯論所為之訴訟程序瑕疵難謂不重大，請求勘驗原審當日法庭錄音等語。　　

四、本院查：

㈠、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，……得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第107條第1項第10款及第4條第1項分別定有明文。倘若對非行政處分提起撤銷訴訟，其起訴即屬不備起訴要件，且其情形不可以命補正，行政法院應以裁定駁回之。而此所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。

㈡、次按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」可知，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」3種。其中，確認行政處分無效、確認已執行而無回復原狀可能或已消滅之行政處分違法之訴訟，係以行政處分為對象提起之確認訴訟類型，若行政機關所為並非行政處分，自不得提起此等確認訴訟。而所稱公法上法律關係，乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體間之利用關係。又行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。至法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，故皆不得以其存否為確認訴訟之標的。故若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定之類型，即應認其起訴係不備要件。

㈢、公務人員保障法第4條第1項規定：「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」第25條第1項前段規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關……所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」第77條第1項規定：「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」參諸司法院釋字第785號解釋理由：「……是同法（註：指公務人員保障法）第77條第1項所稱認為不當之管理措施或有關工作條件之處置，不包括得依復審程序救濟之事項，且不具行政處分性質之措施或處置是否不當，不涉及違法性判斷，自無於申訴、再申訴決定後，續向法院提起行政訴訟之問題。……」可知，基於權力分立原則，行政機關內部之管理措施或有關工作條件之處置，如未涉違法性判斷，純屬妥當性爭議之範疇者，司法權並不介入審查，避免干預行政權之運作，公務人員如有不服，依公務人員保障法相關規定提起申訴、再申訴為已足，不得再提起行政訴訟救濟。否則其起訴即屬不備合法要件，行政法院應以裁定駁回之。

㈣、行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行為時公務員服務法（即111年6月22日修正前）第2條規定：「長官就其監督範圍以內所發命令，屬官有服從之義務。但屬官對於長官所發命令，如有意見，得隨時陳述。」第7條規定：「公務員執行職務，應力求切實，不得畏難規避，互相推諉或無故稽延。」公務人員保障法第17條（公務員服務法第3條於111年6月22日業參照本條內容修正）規定：「（第1項）公務人員對於長官監督範圍內所發之命令有服從義務，如認為該命令違法，應負報告之義務；該管長官如認其命令並未違法，而以書面署名下達時，公務人員即應服從；其因此所生之責任，由該長官負之。但其命令有違反刑事法律者，公務人員無服從之義務。（第2項）前項情形，該管長官非以書面署名下達命令者，公務人員得請求其以書面署名為之，該管長官拒絕時，視為撤回其命令。」準此，公務人員就長官於其監督範圍以內所發命令，除其命令違反刑事法律外，係有服從之義務；如認長官所為之命令違法，應負報告之義務。該管長官如認其命令並未違法，而以書面署名下達時，公務人員即應服從；其因此所生之責任，由該長官負之。倘該管長官非以書面署名下達命令者，公務人員且得請求其以書面署名為之，於該管長官拒絕時，乃依法視為撤回其命令。申言之，公務人員不服其長官於監督範圍以內所發之命令，乃應循上述程序辦理，而非提起行政訴訟。

㈤、按公務人員請假事涉服務機關差勤之管理，行為時公務員服務法（即111年6月22日修正前）第12條業規定：「（第1項）公務員除因婚喪、疾病、分娩或其他正當事由外，不得請假。（第2項）公務員請假規則，以命令定之。」依上開法律授權訂定之行為時（即111年6月27日修正發布前）公務人員請假規則第11條規定：「（第1項）請假、公假或休假人員，應填具假單，經核准後，始得離開任所。但有急病或緊急事故，得由其同事或家屬親友代辦或補辦請假手續。（第2項）請……2日以上之病假……應檢具合法醫療機構或醫師證明書。」第12條第1項規定：「請假、公假或休假人員職務，應委託同事代理。……」第13條規定：「未辦請假、公假或休假手續而擅離職守或假期已滿仍未銷假，或請假有虛偽情事者，均以曠職論。」又「公務人員請假檢具診斷證明書中，如未敘明建議應休養期間者，仍得由服務機關依據所記載之病名及診療情況，加以判斷其約需療治期間；如尚有疑義，服務機關除得請當事人檢具更詳盡之證明文件外，亦得經由開立診斷證明書之醫療院所所在地之衛生主管機關，函請該醫療院所提供其建議病人療治之期程，以為核假之準據。」且經銓敘部95年4月20日部法二字第0000000000號書函釋在案。是公務人員因病須休養2日以上，應檢具客觀上足資證明該病況之合法醫療機構或醫師之診斷證明書；如未提出足資證明其休養病況之診斷證明書，乃不備法定程式要件。

㈥、抗告駁回部分（即關於抗告人如附表第1、2、3、6、7、8、9、10、11項所示之訴部分）：

　1.查抗告人於110年11月8日提出之申訴書記載：「……申訴人110年9月24日上午請休假，同年10月1日上午請病假去醫院看病，差勤系統顯示該二日之出勤紀錄均為『正常』，嗣後人事室官員擅自將出勤紀錄變更為『早退』，並來電命令補請假，申訴人不得已再多請休假及病假……原來彈性上班是騙人的招術，背後捅你兩刀才是真實目的……」等語（見原審卷第61頁申訴書），已見抗告人對於「110年9月24日及同年10月1日之補請假事宜」係有不服；系爭申訴決定及再申訴決定亦就此分別載明：「……台端上開時間既請休假2小時、1小時，惟未於請假時限屆滿前刷卡到勤，仍應依本局相關差勤規定辦理補請假……。」（見原審卷第67頁至第69頁系爭申訴決定）、「……另勞保局通知再申訴人辦理110年9月24日11時30分至12時30分，及同年10月1日11時50分至12時30分之請假，申訴函復遞予維持；揆諸前揭規定及說明，經核於法並無違誤，亦應予維持……」（見原審卷第29頁再申訴決定），可見系爭申訴決定及再申訴決定之標的包含上述補辦請假管理措施；而相對人通知抗告人補辦請假事宜，旨在免其致生曠職之不利結果。從而，原裁定論明：⑴抗告人所提系爭申訴，就相對人通知抗告人補辦110年9月24日11時30分至12時30分，及同年10月1日11時50分至12時30分請假手續，非行政處分，抗告人既已透過系爭申訴決定、再申訴決定程序應足資救濟，無再循行政訴訟之必要，抗告人訴請撤銷系爭申訴決定及再申訴決定，自非法所許，且無從命補正。⑵就抗告人訴之聲明第2項部分，抗告人於訴之聲明第2項請求確認相對人所屬勞工退休金組專戶管理科科長陳美慧不具公務人員任用資格云云，屬請求確認事實狀態，不符確認訴訟之起訴要件，且無從命補正。⑶就抗告人訴之聲明第3項部分，現行法令並未賦予抗告人請求相對人對所屬公務人員科長陳美慧作成免職處分之公法上請求權，抗告人於系爭申訴中主張科長陳美慧不具公務人員任用資格，應將其免職，並非屬行政訴訟法第5條規定所稱「依法申請之案件」，抗告人此部分請求，自非法所許，抗告人起訴為不合法，且無從命補正。⑷就抗告人訴之聲明第6項，關於主張科長陳美慧要求抗告人未來請病假超過1日必須到小診所開立診斷證明書，並記載在家休養幾日為據一節，無論主張是否真實，屬內部管理措施，不得提起行政訴訟，且無從命補正。⑸就抗告人訴之聲明第7、8、10項部分，銓敘部102年1月3日部法二字第1023681986號函所檢附之「受考人考績宜考列丙等條件一覽表」（下稱考績丙等一覽表），所列事由僅係建議考列丙等之事由，該事由是否存在亦屬事實狀態，非確認訴訟之標的，抗告人請求確認相對人認定其有考績丙等一覽表之事由為無效，非屬法定類型，其起訴係不備要件。又觀諸（107年9月18日）相對人所屬勞工退休金組員面談紀錄之記載面談原因為「公司行號提繳科科員侯培坤先生未依規定處理相關作業案」、「查侯培坤先生107年2月26日自本組機提科調至公司行號提繳科，嗣自5月起陸續申訴並質疑本局多項作業原則及不服長官指導，已影響業務推動及同仁工作情緒。奉局長口頭指示，應予嚴正告誡，如仍再犯直接簽報議處，另年終考列丙等。為讓侯員瞭解相關懲處規定並予說明機會，爰辦理此次面談」，核其內容僅在嚴正告誡，相對人並未作成抗告人考績丙等之處分，且依相對人所提抗告人107年考績通知書所示，當年度抗告人考績亦係乙等，未有考列丙等情事，抗告人此部分提起確認行政處分無效訴訟，起訴應屬不備起訴要件，且屬不能補正。⑹就抗告人訴之聲明第9項部分，抗告人主張其於107年8月13日辦理每邁多運動訓練事業有限公司之勞工退休金溢繳退費案，認為溢繳之勞工退休金應予退費，遂於會簽上同意退費，惟科長陳美慧於107年8月14日退回原簽，要求不得有不同主張，命令抗告人將溢繳款項挪至下月份，並稱如此始符合作業標準，於次日提供大琦展業有限公司之勞工退休金溢繳退費案再次要求抗告人照辦，已違反勞工退休金條例第16條規定，並涉犯刑法瀆職罪章，抗告人無服從之義務，故請求確認前開指示為違法或無效一節。惟核有關雇主對溢繳之勞工退休金究應如抗告人主張辦理退費，或是如科長陳美慧指示及作業標準規定，對已分配至勞工個人專戶不辦理退費，並不涉刑事犯罪，科長陳美慧僅是基於其對職掌事項之看法以及核對公文內容之監督審核責任，對其屬官即抗告人應不辦理退費之指示，並不涉及抗告人身分及工作條件之個人權益。且抗告人對其科長陳美慧監督範圍內所發之命令應有服從義務，科長陳美慧依其見解所發命令所生之責任，當由其負之，抗告人對之訴請確認，非屬法定類型，應認其起訴係不備要件，且無從命補正。⑺就抗告人訴之聲明第11項部分，依行政訴訟法第7條規定，係指向行政法院提起行政訴訟，並於同一程序中合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，屬附帶請求之性質，應以提起之行政訴訟合法為前提，始得合併為請求，如所提起之該行政訴訟因不合法而予以駁回，則所合併提起之國家賠償之訴，即因而失所依附，自得一併裁定駁回。抗告人提起上開訴訟，均因不合法而應裁定駁回，其依行政訴訟法第7條規定合併請求相對人應賠償新臺幣1,000萬元及利息，即失所附麗，故此部分訴訟亦不合法，應併予裁定駁回等認事用法之理由，依上述規定及說明，於法並無不合。

2.按行政訴訟法第188條第3項規定，裁定得不經言詞辯論為之（其立法理由載明：「裁定得不經言詞辯論，專依卷存訴訟資料為之……」）。查本件訴訟之不合法既得由原審卷存之訴訟資料即得判斷，則縱原審所行之言詞辯論程序有抗告人主張之程序瑕疵，亦不影響原裁定之結果，而無勘驗法庭錄音之必要。綜上所述，原裁定就抗告人於原審所提如附表第1、2、3、6、7、8、9、10、11項所示之訴部分為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，予以裁定駁回，於法並無違誤。抗告意旨仍執前詞，指摘此部分原裁定上述部分違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

㈦、廢棄發回部分（即關於抗告人如附表第4、5項所示之訴部分）：　　

司法院釋字第785號解釋理由：「……又各種行政訴訟均有其起訴合法性要件與權利保護要件，公務人員欲循行政訴訟法請求救濟，自應符合相關行政訴訟類型之法定要件。至是否違法侵害公務人員之權利，則仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定，依個案具體判斷，尤應整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害。且行政法院就行政機關本於專業及對業務之熟知所為之判斷，應予以適度之尊重，自屬當然……。」業闡述是否違法侵害公務人員之權利，於整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度，如依個案具體判斷屬顯然輕微之干預，難謂構成權利之侵害。準此，如依個案具體判斷屬顯然輕微之干預，而不構成權益侵害之可能，即欠缺訴訟權能，而為原告不適格，應以判決駁回其訴（本院111年度上字第258號判決、110年度抗字第350號裁定意旨參照）。查抗告人係主張其請病假的權益遭相對人擅自變更、刪改，而於原審為如附表第4、5項所示之聲明（見原審卷第14頁至第15頁行政訴訟起訴暨聲請調查證據狀）。惟查，抗告人於107年10月30日預為申請病假23日（107年11月1日至同年12月3日），提出107年10月25日臺北市立聯合醫院（和平院區）之診斷證明書係記載：「診斷病名：無預兆偏頭痛。」「醫師囑言：病人因上述疾病近期程度惡化，至本院神經內科門診就診。」（見原審卷第197頁抗告人所提甲證4）。相對人因該診斷證明書並無醫囑侯員宜在家休養及休養天數，是於核給107年11月1日（星期四）至11月2日（星期五）病假2日，併同週休2日連假，並告知如後續須再請病假，可請就醫機構開具宜在家休養及休養天數之診斷證明書憑辦；抗告人接續於107年11月5日申請病假1日，相對人考量是日病假係107年11月1日（星期四）至11月2日（星期五）病假之延續，已逾2日，且未另提供相關診斷證明文件，而抗告人尚有年度休假可供使用，相對人乃請其職務代理人轉達抗告人改請休假乙節，業經相對人陳明在卷（見原審卷第52頁行政訴訟答辯暨陳報狀、第171頁至第175頁相對人111年4月29日保人二字第00000000000號函），核非無據。依相對人所提之抗告人員工差勤狀況統計表（見原審卷第219頁至第227頁），且見抗告人另於107年11月7日下午、107年11月8日、107年11月9日、107年11月14日、107年11月19日、107年11月23日、107年11月28日、107年12月3日斷續請病假之情（自107年10月31日至107年12月3日間，抗告人另請休假3.5天，餘則正常出勤）。從而，原裁定就抗告人訴之聲明第4、5項部分謂：相對人之差勤管制，縱生干預效果，亦屬輕微，固非無見；惟干預顯然輕微與否，關涉是否構成權利之侵害，而有無訴訟權能，如有欠缺，屬原告不適格，應以判決駁回，前已述及。原審逕以此部分起訴為不合法而予裁定駁回，乃有違式裁判之違誤。抗告意旨雖未指摘及此，惟原裁定此部分既有上開違誤，即屬無可維持，爰將原裁定駁回抗告人如附表第4、5項所示之訴部分予以廢棄，由原審更為適法之裁判。

五、據上論結，本件抗告為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第272條、第104條、民事訴訟法第492條、第95條第1項、第78條，裁定如主文。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　4 　　月　　11　　日

最高行政法院第一庭

審判長法官胡　方　新　

法官　李　玉　卿

法官　張　國　勳

法官　洪慕芳

法官　林　玫　君

以上正本證明與原本無異

中　　華　　民　　國　　113 　年　　4 　　月　　11　　日

書記官　邱鈺萍