最高行政法院行政-TPAA,113,抗,63,20240329,1

113年度抗字第63號

抗告人財團法人臺灣省花蓮縣私立國光高級商工職業學校

代表人邱詩閔

訴訟代理人朱敏賢律師

陳昱成律師

上列抗告人因與相對人教育部間聲請停止執行事件，對於中華民國113年1月29日臺北高等行政法院112年度停字第101號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

一、抗告駁回。

二、抗告訴訟費用由抗告人負擔。 

一、按抗告法院認抗告為無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、緣相對人前於民國103年5月14日同意抗告人申請自102學年度起停辦花蓮縣私立國光高級商工職業學校（下稱國光商工），並指示抗告人應依據私立學校法第71條等相關規定，申請改辦為其他教育文化或社會福利事業。嗣抗告人於103年7月8日函報改辦變更為花蓮縣國光文化基金會計畫（其後於改辦計畫內之基金會名稱有多次變更，下稱系爭申請案），經相對人所屬國民及學前教育署（下稱國教署）多次審查後，仍以111年2月9日臺教授國部字第1110002160號函不予許可［下稱前處分，抗告人不服，經行政院訴願決定駁回後，目前訴請臺北高等行政法院（下稱北高行）以112年度訴字第231號事件（下稱另訴）審理中］。又因抗告人未能依高級中等以下學校及其分校分部設立變更停辦辦法（下稱停辦辦法）第37條第3項所定期限（即111年1月16日前）完成恢復辦理、新設私立學校、與其他學校法人合併，或依私立學校法第71條變更為其他財團法人，且未依私立學校法第72條第1項規定，主動報由相對人核定解散，相對人先以111年6月8日臺教授國部字第1110067182號函（下稱111年6月8日函）命抗告人解散，嗣後因認私立高級中等以上學校退場條例（下稱退場條例）已於111年6月8日函前之111年5月11日公布施行，基於特別法優於普通法之適用原則，關於抗告人之解散、清算及賸餘財產之歸屬等事項應優先適用退場條例，乃於111年12月18日召開第1屆私立高級中等以上學校退場審議會第9次會議，並依退場條例第21條規定，以111年12月21日臺教授國部字第1110177233號函（下稱原處分）令抗告人自111年6月8日起解散，同時撤銷111年6月8日函。抗告人不服，曾於112年1月17日向改制前北高行聲請停止原處分之執行，經改制前北高行112年2月24日112年度停字第6號裁定駁回確定，所提起訴願亦經行政院訴願決定駁回，遂於112年12月1日就原處分向北高行提起撤銷訴訟（現由北高行112年度訴字第1378號事件審理中），並提出停止執行之聲請，聲明：原處分於行政救濟程序終結前，停止執行，經原審裁定駁回後，乃提起本件抗告。

三、原裁定略以：

　㈠抗告人既自承針對前處分提起之行政救濟，目前仍經另訴審理中，前處分否准系爭申請案之結果，形式上仍存續而難認有何重大明顯瑕疵，在抗告人亦不爭執除系爭申請案業遭否准外，並無其他可認有依停辦辦法第37條第3項規定，於該辦法108年1月15日修正施行後3年內完成恢復辦理、新設私立學校、與其他學校法人合併或依私立學校法第71條完成變更為其他教育、文化或社會福利事業之財團法人等情，原處分作成前，抗告人確亦未依私立學校法第72條第1項規定，主動報由相對人核定解散等情況下，相對人因而作成原處分，形式觀察均尚符合退場條例第21條第4項、第1項等規定。至於抗告人所爭執前處分合法性與諮詢會議中意見之關聯性等，亦待另訴審理中經彼此攻防暨調查結果，方能究明，此節亦無法明顯憑認前處分有何違法性，自亦難謂得憑為原處分顯有合法性疑義之依據，抗告人謂原處分合法性顯有疑義云云，依目前事證並不明。

　㈡兩造均不爭執原處分命抗告人自111年6月8日起解散之情形，尚有民法第40條第2項規定之適用，亦即抗告人因原處分執行結果而進入清算後，在清算之必要範圍內，其法人格仍視為存續；且雖然其法人格存續所處理之事務，主要在於清算之進行，除此之外之事務，抗告人仍受有限制，但抗告人早於102學年度即向相對人申請停辦迄今，亦即其目前未從事抗告人捐助章程所得從事之辦學等事項，實係出於抗告人前自擇而申經停辦之結果而來，所稱無法從事改辦其他文化公益事業云云，亦屬抗告人應如系爭申請案，申經主管機關核准後方能辦理之情形；抗告人並未能具體釋明在其前申經停辦迄今之現況下，尚有何事務本得為之，卻因原處分受限等情，實無從認其所稱權利之受限，究竟有何因原處分進一步造成難於回復損害或急迫、有害公益等情事，並可見其謂當得比附援引之人民團體或財團法人等案例，因無如本件處於自行停辦之情況，二者所受損害程度暨影響，更有事物本質之差別而難以相提並論。抗告人復主張其目前資產約新臺幣49,241,526元，將因原處分執行而受有難於回復之損害云云，此核屬財產上損害之性質，依退場條例第21條第3項規定，相關賸餘財產之歸屬，既須依各款規定決定辦理，後續歸屬尚得明確知悉其程序及流向，縱如其所稱一旦本案勝訴確定後，因解散已進行清算而有須回復財產之可能，尚不致回復困難，且縱有無法回復該特定財產之情形，依一般社會通念，此財產損害程度，亦非不能以金錢賠償而填補其損害。至抗告人另舉相對人112年11月7日臺教授國部字第1120147852號函，亦僅足說明相對人有為其聲請選任清算人以進行清算之規劃，實際進行清算之結果，既無從認抗告人所稱權利受限情況，有何將造成難於回復之損害或急迫等情事可言，業如前述，此節仍不足為有利於抗告人之認定等語。

四、抗告意旨略謂：

　㈠相對人以前處分之基礎作成原處分，原處分之受訴行政法院不能審查前處分之合法性，此際原處分之形式外觀固可能無法彰顯違法之處，但正係因抗告人業就前處分提起本案訴訟，前處分尚不具有形式存續力，故並不當然拘束原處分之受訴行政法院，衡情原處分之受訴行政法院基於避免發生裁判結果互相矛盾及重複調查之情形，容會以行政訴訟法第177條第2項規定裁定停止訴訟程序。尤以，在原處分成為本案訴訟之訴訟標的時，原處分之受訴行政法院基於構成要件效力，固不能審查前處分之合法性，惟抗告人所主張者，為聲請停止執行原處分，在前處分作為原處分基礎事實之情況下，原審所應審究之事項，自應包含前處分及原處分在內，同時判斷前處分及原處分之合法性是否顯有疑義，方能正確判斷原處分適法性之審查結果。前處分已明確指出不予許可抗告人改辦之理由，係相對人第12屆私立學校諮詢會第4次會議對系爭申請案有6項否決意見。然依相對人於另訴所提出之該次會議紀錄詳細版，就案由一「有關財團法人台灣省花蓮縣私立國光高級商工職業學校申請改辦『財團法人台灣省花蓮縣私立國光文化藝術基金會』一案，敬請提供諮詢意見」之決議，足見該會議僅作成建議相對人同意抗告人改辦之決議，截然無其他負面或否准抗告人改辦之意見，遑論作成附帶決議。又相對人於另訴準備程序時自認：「原處分作成的依據及理由是被告最後作成的決定，國教署也如剛剛原告所述是同意的，關於原處分的六點意見的相關資料還在與被告下轄的國教署調取，但其內部簽核還需經教育部法治處確認，目前尚在整理中。」云云，堪以證明前處分所列之6點理由，並非源自於相對人第12屆私立學校諮詢會第4次會議決議，故以形式上觀察，前處分於法未合，其合法性自顯有疑義。抗告人於原審已為相當程度之釋明，詳實敘明原處分合法性顯有疑義之依據，原裁定以前處分尚經另訴審理中，及以前處分形式上仍存續而難認有何重大明顯瑕疵，率爾認定原處分之合法性無疑義云云，於法顯有未合，不當限縮行政訴訟法第116條第2項之要件。

　㈡依法務部99年4月7日法律決字第0000000000號函意旨：「關於法人解散後成為清算法人，其人格仍視為存續，以處理法人清算有關之事務，因此，清算法人於清算之必要範圍內，與解散前之法人為同一法人，惟僅限於了結事務之消極範圍內有其能力，並不得從事積極開展性業務。」縱清算階段抗告人之法人格依民法第40條第2項規定仍視為存續，但僅能辦理了結事務之消極行為，不能視學校事務需要，從事其他業務，對抗告人之權利受有極大限制，顯令抗告人僅能坐以待斃，而與消極等待法人人格消滅無異，故對抗告人而言，客觀上所處情況自屬急迫。

　㈢依鈞院109年度裁字第2011號、第1119號裁定就人民團體案揭橥：「關於原處分一旦執行，相對人即必須進入清算程序，將導致相對人法人格消滅。清算程序完結後之賸餘財產，則歸屬於國庫，各該等法律效果及其以政黨參與經濟、社會及政治事務之效應，均屬即刻發生且有其不可回復性，也不可能透過金錢予以補償。」「原處分依政黨法第43條第2項規定廢止相對人政治團體立案，爾後不得再以相同名稱活動，核自處分送達於相對人時起，即刻發生形成及誡命效力，依政黨法第43條第3項規定，應予解散而必須進入清算程序，其法人之人格惟於清算之必要範圍內，視為存續，僅能為了結現務及便利清算之目的而為一定行為，其權利能力受限制，自係急迫。至清算人究係何時就任，僅係關涉何時起算清算期間，清算事務何時終結，不影響相對人經廢止立案後所生須進入清算程序之效力。」等旨，抗告人所適用之私立學校法清算程序，與人民團體或財團法人辦理解散清算程序並無二致，皆須依各該辦法辦理解散清算事宜，抗告人本質上且為財團法人，應得比附援引等語。

五、本院查：

　㈠按行政訴訟法第116條規定：「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。……」即行政處分於行政救濟之過程中，其效力以持續存在為原則，僅於停止執行之要件具備，有提供處分相對人暫時權利保護之必要時，始得例外准予停止執行。又停止執行之要件之一為急迫性，本質上法院所為之審理必須迅速，方能有效給予處分相對人即時之暫時權利保護；此與本案訴訟程序係對於訴訟標的之存否進行審理判斷，重在兩造依辯論主義進行陳述及攻防，法院並應依職權調查證據認定事實，公平、公開、公正進行審理，本質上難以迅速達成，二者乃有不同。如要求在停止執行之司法程序中進行處分違法性之審查，不僅與行政訴訟法對於各類程序之分權設計有所扞格，亦悖離實務狀況。惟原處分如顯然違法，縱未有本案之終局判決，也不應容其效力持續發生侵害相對人權利或法律上利益。故為避免此種情形發生，唯有限縮在不悖於急迫性之要求下，於原處分之合法性疑義無待深入調查即顯而易知之範圍內，始得於停止執行之程序中例外加以判斷，作為准予停止執行之要件。至於何謂不悖於急迫性之要求，及顯而易知之範圍如何，自應隨個案情節之不同而有所衡量後決之。

　㈡按私立學校發生辦學目的有窒礙難行，或遭遇重大困難不能繼續辦理之情事時，依私立學校法第70條第1項規定，學校法人得報經主管機關核定後停辦。停辦後，依同法第71條第1項、第2項規定，學校法人得經董事會決議及法人主管機關之許可，變更其目的，改辦理其他教育、文化或社會福利事業。停辦辦法於108年1月15日新增第37條第3項規定，於108年1月15日該辦法修正施行前，學校法人因所設私立學校停辦後，已無其他所設私立學校者，應於該辦法修正施行後3年內（按，即111年1月16日前）完成恢復辦理、新設私立學校、與其他學校法人合併或依私立學校法第71條規定，完成變更為其他教育、文化或社會福利事業之財團法人；屆期未完成者，主管機關應依私立學校法第72條規定，經徵詢私立學校諮詢會意見後，命其解散。嗣另有退場條例於111年5月11日公布施行，依該條例第21條第4項規定，在該條例施行前已停辦學校，於停辦期限屆滿，仍未能恢復辦理或改辦其他教育、文化或社會福利事業之財團法人，主管機關應依同條第1項規定，於學校法人未報請核定解散時，令其解散。相關規定經原審詳列於原裁定第5、6頁可據。

　㈢本件抗告人經主管機關即相對人於103年5月14日同意其自102學年度起停辦國光商工，嗣因其於103年7月8日提出系爭申請案經國教署以前處分不予許可，迄至111年1月16日前仍未能完成恢復辦理、新設私立學校、與其他學校法人合併，或依私立學校法第71條變更為其他財團法人，且未依私立學校法第72條第1項規定，主動報由相對人核定解散，相對人遂以111年6月8日函令抗告人自111年6月8日起解散；惟因認退場條例早於111年5月11日公布施行，關於抗告人之解散、清算及賸餘財產之歸屬等事項，應適用具特別法性質之退場條例，遂於111年12月18日召開第1屆私立高級中等以上學校退場審議會第9次會議，再依退場條例第21條規定，以原處分令抗告人自111年6月8日起解散。從而，原處分之作成係基於抗告人於停辦國光商工後，未能於法定之3年期限內恢復辦理或改辦其他教育、文化或社會福利事業等退場條例第21條第4項規定所許可之財團法人，此等事實為兩造所不爭執。則原處分所依據之事實似已符合於退場條例第21條第4項所定要件，難認原處分之合法性有顯而易知之疑義。至抗告人主張其未能於法定期限完成改辦事項，即源於前處分違法否准抗告人改辦為文化基金會，有關原處分之違法疑義自應併予審究前處分合法性之顯有疑義云云。惟查，關於前處分之違法爭議，現仍繫屬於北高行另訴審理中，抗告人於本件固指出另訴所提出之會議紀錄詳細版、相對人於另訴準備程序時陳述情節，主張前處分顯有疑義云云，惟此究係抗告人於本件及另訴中之一造陳述，況所提出謂為會議紀錄「詳細版」，尚有部分經相對人予以遮掩而無法得知其梗概，又對照抗告人引用相對人於另訴之陳述內容，也無法望而易知前處分為顯有疑義。

　㈣再查，抗告人自102學年度起停辦國光商工後，迄111年12月21日原處分作成時，其停止辦理捐助章程所定事務之狀態已持續8年，原處分命其解散以辦理清算了結現務，除法人格於清算期間仍然存在外，其本職事務例如招生、施教等事務乃處於停滯狀態，本無事務可辦，則何有急迫性可言。又在抗告人無本職事務待辦理之情況下，即無涉課程安排、學生安置等關係受教權之事項，其經命解散後應辦之清算程序，大都屬於財產事項，如嗣後經法院終局判決確定原處分為違法，抗告人因辦理解散清算所生損害即非不得以金錢賠償之。

　㈤至抗告主張本院109年度裁字第1119號、第2011號裁定，均已表示人民團體一經處分命其解散，雖依民法第40條第2項規定仍視為存續，惟僅能為了結現務及便利清算之目的而為一定行為，其權利能力受到限制，即屬應予停止執行之急迫性之法律見解，本件抗告人為財團法人，與前揭裁定所針對之社團法人辦理解散清算程序並無二致，自應援用前揭裁定所持執行命解散之原處分，將發生難以回復之損害且具急迫性之見解。惟查，前揭各該裁定所及之行政處分，均係由主管機關針對具有政治團體性質之人民團體，廢止其等於政黨法施行前依人民團體法所為之政黨備案，並禁止再以相同名稱活動。查上揭裁定所持理由大致相同，乃以原處分一旦執行，處分相對人應予解散清算，其權利能力受限於清算必要範圍內，清算完竣後，其法人格消滅、賸餘財產歸屬於國庫，該等法律效果及其難以政治團體或政黨（下稱政治性團體）之地位，參與大眾相關之經濟、社會及政治事務之效應，將即刻發生且有其不可回復性，也不可能透過金錢予以補償；尤其，該等案件之處分相對人乃基於結社自由所成立之政治性團體，並經主管機關許可立案，其會員透過結社而溝通理念，凝聚群體能量，經由參與經濟、社會及政治等公共事務，而發揚其價值之可能，將因行政處分之執行而無從實現，各該案件處分相對人日後縱使於本案獲得勝訴，也無可回復因時間經過所流失之群眾能量，以及匯聚理念以成為公共政策之契機，因而維持各該案件之下級審裁定准許停止部分原處分之執行之結果。可知前揭裁定所持理由大致相同，主要係基於政治性團體之作用在結合志同道合者，眾志成城以有效將其團體之信念落實於公眾相關之社會政治議題之中，為避免在本案判決確定前，因執行行政處分而進行解散清算，停止其團體活動，侵蝕其動能，致群眾潰散至無法喚回，如就行政處分影響匯集民意之部分不予以停上執行，將發生難以回復政治性團體應具有之民意認同之損害，並具急迫性，各該裁定乃認定應准予停止部分原處分之執行。而本件抗告人為財團法人，其主要業務為國光商工之教育事業，且已停滯8年未為辦理，本件原處分下命其解散主要影響財產之清算及歸屬，與前揭裁定所決定停止部分原處分之執行，性質不同，影響層面亦不同。本件原裁定由原處分非顯有疑義，且原處分之執行如生損害得以金錢賠償之，難認將受有難於回復之損害，且不具急迫性等節，認定抗告人之聲請未符停止執行之要件，而予以駁回，乃個案審酌之結果，無援引前揭裁定之必要，亦不生見解牴觸之問題。

　㈥綜上，原裁定以本件抗告人之聲請與停止執行之要件未符，而駁回其聲請，所持理由及結論均無違誤，抗告請求裁定予以廢棄並准予停止原處分之執行，為無理由，應予駁回。　

六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條第1項、第78條，裁定如主文。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　3 　　月　　29　　日

最高行政法院第一庭

審判長法官胡方新

法官　林　玫　君

　　法官張國勳

法官　洪　慕　芳

法官　李　玉　卿

以上正本證明與原本無異

中　　華　　民　　國　　113 　年　　3 　　月　　29　　日

書記官　高玉潔