最高行政法院行政-TPAA,88,判,3466,19990916

行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第三四六六號
原 告 甲○○
被 告 中央信託局

右當事人間因公保事件，原告不服考試院中華民國八十七年八月二十五日八七考台訴
決字第一五四號再訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如左︰

主 文
原告之訴駁回。

事 實
緣原告原任職交通部國道高速公路局，為公務人員保險（下稱公保）前被保險人，已於民國（下同）八十五年一月十六日退休生效並退出公保，其退保後於八十六年五月十四日以其先前於八十四年八月已洗腎為由，分別向銓敍部及原服務機關陳情以洗腎發給殘廢給付，並經該原要保機關檢送確定成殘日期、殘廢部位及標準均未填載之殘廢證明書向被告公務人員保險處（下稱公保處）請領第十三號全殘廢給付，公保處依主管機關銓敍部八六台特一字第0000000號函及第一四五四七三三號函核釋之規定，以原告已於八十五年一月十六日退保而無公保被保險人身份，不得請領該項殘廢給付，原告對於被告八十六年十一月二十日中公現第四九二二○號無法同意給付之覆函（下稱原處分）不服，提起訴願、再訴願，遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰按命令與憲法或法律牴觸者無效，為憲法第一百七十二條所明定，命令牴觸法律者，應自其發布之日起不生效力，民國八十二年十二月二日修正發佈之公保殘廢給付標準表全殘廢第十三號說明⒉（下稱系爭說明⒉）之規定，既經本院八十六年二月十四日八六年度判宇第二八九號判決，以其規定牴觸母法無效，而為撤銷原處分之判決。
銓敍部（原告書狀誤為被告）亦於八十六年三月十九日以八六台持一字第一四二八八九三號函指示其所屬業務執行機關公保處依上揭判決執行核給殘廢給付，足證銓敍部亦自認系爭說明⒉之規定牴觸母法無效，而依大院上揭判決所持之理由指示為殘廢給付之處分，且銓敍部再行解釋准予請領給付之日期，函釋不僅含意不明，且不確定，甚至互為矛盾：㈠八十六年四月二十九日八六台持一字第一四五四七三三號函，略稱行政法院八十六年度判決第二八九號判決之後，洗腎之公保被保險人始得檢具相關證件，依規定程序經由要保機關向公保處請領殘廢給付︰︰︰。
㈡八十六年五月三十一日八六台特一字第0000000號函，略稱在公務人員保險殘廢給付標準表第十三號標準未修正之前，有關洗腎被保險人請領第十三號殘廢給付案件，均應比照前開行政法院對楊明俊先生判決之案例辦理核發殘廢給付。
洗腎被保險人自本部於八十六年三月十九日以八六台持一字第一四二八八九三號函請貴處依據行政法院之判決，核給被保險人楊明俊殘廢給付以後，亦即自八十六年三月十九日以後，洗腎被保險人始得請領第十三號全殘給付，是以，如被保險人開始洗腎迄今已逾五年者，依上開說明，自亦得於八十六年三月十九日起五年內請領該項給付︰︰︰。
㈢八十七年六月九日台特一字第一六三三三九三號函，略稱：八十六年三月十九日以後仍具公保被保險人身分且在洗腎中者，始得請領殘廢給付。
綜觀上揭函釋，銓敍部業已自認系爭說明⒉確係牴觸母法無效，復以上揭函示另定，以「判決之後」或以「八十六年三月十九日以後」，洗腎患者始得請領殘廢給付。
被告（原告亦誤以為係公保處代被告所提）答辯理由亦自陳「則於銓敍部八十六年三月十九日八六台特一字第一四二八八九三號函暨八十六年五月三十一日八六台特一字第0000000號函釋後，洗腎之公保被保險人始得檢具相關證件依規定程序由要保機關向公保處請領殘廢給付，即至八十六年二月十四日行政法院判決以後，該項第十三號標準之說明始經主管機關銓敍部函示不再適用之核釋」，均足以證明被告自認系爭說明⒉確保牴觸母法無效，而函示公保洗腎患者得請領殘廢給付。
被告雖辯稱「雖曾依鈞院八十六年第二八九號判決，就該案楊明俊先生殘廢給付事件，認有可議，再由被告（銓敍部）為妥適之處分判決，但未謂前揭規定依法無效。」
云云，惟查系爭說明⒉如未牴觸母法而無效，被告何須再三以上揭函釋再定以「判決之後」及「八十六年三月十九日以後」公保洗腎患者得請領殘廢給付？被告所為答辯，不僅且相矛盾，與法亦有未合，實不足採信。
被告否准本件請領殘廢給付時，均未提及原告持有之公務人員保險殘廢證明書未註明殘廢日期為否准之理由，而在銓敍部八十七年台詮訴字第六○二號訴願決定書，所為駁回訴願決定之理由中，始提出原告上揭殘廢證明書內並未註明確定成殘日期，被告答辯理由亦指「經查原告之殘廢證明書未經填載實際腎衰竭確定成殘日期，與上開規定未合。」
云云，惟查有關殘廢之鑑定及其給付係以「月」俸給計算，公務人員保險法第十四條及其施行細則第三十二條已有明確規定，原告起訴書理由亦有詳盡之說明；
且上揭殘廢證明書中，雖無確定成殘日期之記載，惟已載明殘廢標準為全殘廢第十三號，初診日期八十四年八月一日，住院日期八十四年八月一日至八月三十一日，手術日期八十四年八月十五日，廢殘部位之詳細圖解及說明為尿毒症，須長期透析（洗腎）治療及門診追蹤，並載明經醫師親自鑑定，確實符合上揭施行細則第三十二條規定，已認定醫治終止且無法矯治，成為永久殘廢。
實已充分證明原告在八十四年八月已成永久殘廢，依上揭規定，自應以八十四年八月之「月」俸給計算殘廢給付，依上揭殘廢證明書之記載，既足以鑑定為永久殘廢，且應以八十四年八月之月俸給計算殘廢給付，則本件確定成殘日期之記載，實無必要，銓敍部執此為訴願駁回之理由，被告答辯理由亦如出一轍，均屬雞蛋裡挑骨頭，不為給付，足見其認事用法之不當。
原告於八十五年一月十六日退休退出公保前，肇於系爭說明欄⒉違法之規定，致不能如期請領殘廢給付，嗣上揭規定既屬牴觸母法而無效，則原告於八十四年八月一日洗腎時，即退休退出公保前，即有請領殘廢給付之權利。
原告請領殘廢給付之權利既在退休之前即已存在，依公務人員保險法施行細則第四十七條規定：「本保險之現金給付請領權，自得為請領之日起，經五年不行使而消滅」，依此規定參照民法第一百二十八條規定，原告所享有之殘廢給付請求權，自不因退休而失其權利。
是以原告殘廢給付請求權於原告具有公務人員身分時即已取得，此項請求權之行使，除因罹於時效而受限制外，並不因退休而喪失其權利，被告所為無請領殘廢給付之權利之認定與法有違。
訴願決定不為糾正原處分之違誤，意圖維護被告上揭第0000000號違法之規定，竟曲解法意，比附援引司法院大法官會議第二八七號解釋為其依據，惟查本件被告增訂之規定牴觸母法而無效，並非為闡明法規原意而有前後不同解釋之問題，兩者屬風馬牛不相干，訴願決定引用所為之解釋，亦屬違法不當。
且無效之命令自其發布之日起自始即不生效力，並非自法院判決之日後始為失效，原處分既已誤解，訴願決定復曲意迴護，實與法不合。
倘此種見解可採，豈非違背憲法及法律之行政命令，必待司法院大法官會議解釋為違憲違法始歸無效，司法機關必受其拘束，則將置憲法第一百七十二條中央法規標準法第十一條規定為無物，此再觀之司法院大法官會議釋字第二一六號解釋，法理益明。
被告以確定成殘日期為請領殘廢給付之要件，實已牴觸上揭公務人員保險法及其施行細則、殘廢給付標準表與上揭大院判決意旨，訴願決定率為駁回之決定，其認事用法均有違誤等語。
被告答辯意旨略謂︰依公務人員保險法第四條第一項規定：「公務人員保險，以銓敍部為主管機關。」
第十四條規定：「被保險人在保險有效期間，發生殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬四項保險事故時，予以現金給付︰︰︰。」
及第十五條規定：「被保險人殘廢時，依左列規定予以殘廢給付︰︰︰前項所稱全殘廢、半殘廢、部分殘廢之標準，由主管機關訂定之。」
是以，本保險主管機關銓敍部依該條之授權，可定公保殘廢給付標準表，以為辦理殘廢給付審定之依據；
又依公保法施行細則第三十二條第一項規定：「被保險人發生本法第十五條規定之保險事故，致成殘廢，經醫治終止，無法矯治，確屬成為永久殘廢︰︰︰，經由要保機關請領殘廢給付。」
故被保險人如發生殘廢保險事故時，仍應於在保險有效期間內同時符合公保殘廢給付標準及醫治終止、無法矯治之請領給付之要件，始可取得請領該項殘廢給付之權利。
查民國八十二年十二月二日修正發佈之公保殘廢給付標準表全殘廢第十三號為：「慢性腎臟病或腎臟手術後，合併腎功能衰竭，血尿素氮在五十毫克以上及血肌軒在五毫克以上（每百公撮血液內），經治療四個月無進步者。」
系爭說明⒉規定：「洗腎患者因治療未終止，不屬給付範圍。」
該說明係為上開標準表第十三號標準之一部分，是以，已洗腎之公保被保險人提出請領殘廢給付，依該項規定，均不得發給殘廢給付。
惟訴外人即另一被保險人楊明俊（仍在保）因洗腎請領殘廢給付事件，提起行政訴訟，經本院於八十六年二月十四日以八十六年度判字第二八九號判決：「再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷」，並經銓敍部八十六年三月十九日以八六台特一字第一四二八八九三號函囑公保處就該事件照案執行核給給付在案。
至於其他洗腎被保險人可否請領殘廢給付有關疑義，依公保法施行細則第三十七條第二項規定：「本保險殘廢爭議及各項現金給付爭議，由主管機關核釋之」，故仍應由銓敍部核釋之並以此為準。
嗣銓敍部於八十六年四月二十九日以八六台特一字第一四五四七三三號函釋，略以於行政法院八十六年度判字第二八九號判決之後，洗腎之公保被保險人始得檢其相關證件依規定程序經由要保機關向公保處請領殘廢給付，於該判決之前退休並退保之公保被保險人，雖於退保前有洗腎之事實，惟因其既已退保，業無公保被保險人之身份，自無請領殘廢給付之權利，亦即上開核釋並不追溯適用於已退保之前被保險人。
又查八十七年六月九日台特一字第一六三三三九三號函再核釋，略以洗腎被保險人得請領殘廢給付之基本要件︰︰︰㈠八十六年三月十九日以後仍具公保被保險人身份，且在洗腎中者。
查本案原告以退保前洗腎為由提出請領殘廢給付；
惟因其八十五年一月十六日已退保，其退休退保以前並無適用上述核釋取得給付之權利。
是以公保處依上述核釋規定不予殘廢給付，並無違誤。
至於系爭說明⒉「洗腎患者因治療未終止，不屬給付範圍」之規定，雖曾依本院八十六年第二八九號判決，就該案被保險人楊明俊殘廢給付事件，認有可議再由銓敍部為妥適之處分之決定，但未謂前揭規定即依法無效，是以，銓敍部就該（楊明俊）案改以同意給付之處分，並再以第0000000號函釋：「︰︰︰在公務人員保險殘廢給付標準表第十三號標準未修正前，有關洗腎被保險人請領第十三號殘廢給付案件，均應比照行政法院對於楊明俊先生判決之案例辦理核給殘廢給付︰︰︰」嗣該部又於八十七年六月九日以台特一字第一六三三三九三號函釋略以：「依司法院大法官會議第二八七號解釋：『行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意；
固應自法規生效之日起有其適用。
惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。
︰︰︰』」，則於銓敍部八十六年三月十九日八六台特一字第一四二八八九三號函暨八十六年五月三十一日八六台特一字第0000000號函釋後，洗腎之公保被保險人始得檢具相關證件依規定程序由要保機關向公保處請領殘廢給付，即至八十六年二月十四日行政法院判決以後，系爭說明⒉始經主管機關銓敍部函示不再適用之核釋。
再查本院八十五年度判第三二六○號判決對洗腎患者因醫治未終止，否准給付，該判決謂「︰︰︰前開標準之規定，不符醫學原理，縱屬事實，乃係法令之修訂問題，非本案審究之範圍︰︰︰」；
又於八十六年度判第九一八號判決以「︰︰︰洗腎患者，經以血液透析等治療後，可代替原有腎臟功能，並未達永久機能喪失，又其醫治亦未終止︰︰︰」，顯見雖屬同一問題亦有不同之見解，可見系爭說明⒉規定顯非如原告所訴當然無效。
再查公保法施行細則第三十二條第一項規定：「被保險人發生本法第十五條規定之保險事故，致成殘廢，經醫治終止，無法矯治，確屬成為永久殘廢，應依據中央衛生主管機關評鑑合格地區醫院以上之醫院鑑定為殘廢月份之保險俸給數額，經由要保機關請領殘廢給付。」
該條第二項規定：「前項成殘廢日期之審定，依下列規定辦理︰︰︰」及公保殘廢給付標準表附註三亦有：「㈠︰︰︰由主治醫師於殘廢證明書註明殘廢日期認定成殘。
㈡︰︰︰以該手術日期為準，並認定成殘。」
等均明定確定成殘日期之填寫及審定之原則，及銓敍部核釋洗腎被保險人請領殘廢給付應以「殘廢證明書內註明之確定成殘日期為準據。」
。
經查原告之殘廢證明書未經填載實際腎衰竭確定成殘日期，與上述規定未合，且其退保前既未依法取得給付之權利，縱使填寫成殘日期，亦與給付之規定不合等語。

理 由
按依公務人員保險法第四條第一項規定：「公務人員保險，以銓敍部為主管機關。」
第十四條規定：「被保險人在保險有效期間，發生殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬四項保險事故時，予以現金給付︰︰︰。」
及第十五條規定：「被保險人殘廢時，依左列規定予以殘廢給付︰︰︰前項所稱全殘廢、半殘廢、部分殘廢之標準，由主管機關訂定之。」
是以，本保險主管機關銓敍部依該條之授權，可定公保殘廢給付標準表，以為辦理殘廢給付審定之依據；
又依公保法施行細則第三十二條第一項規定：「被保險人發生本法第十五條規定之保險事故，致成殘廢，經醫治終止，無法矯治，確屬成為永久殘廢︰︰︰，經由要保機關請領殘廢給付。」
故被保險人如發生殘廢保險事故時，仍應於在保險有效期間內同時符合公保殘廢給付標準及醫治終止、無法矯治之請領給付之要件，始可取得請領該項殘廢給付之權利。
又系爭說明⒉：「洗腎患者因治療未終止，不屬給付範圍。」
之規定為八十二年十二月二日修正發佈之公保殘廢給付標準表全殘廢第十三號規定：「慢性腎臟病或腎臟手術後，合併腎功能衰竭，血尿素氮在五十毫克以上及血肌軒在五毫克以上（每百公撮血液內），經治療四個月無進步者。」
之一部分，已洗腎之公保被保險人提出請領殘廢給付，依該項規定，尚不得發給殘廢給付。
查原處分以原告於八十五年一月十六日退休以前，公保洗腎患者，依系爭說明⒉：「洗腎患者因治療未終止，不屬給付範圍。」
之規定，未予給付等情，揆之首揭說明，原處分並無違誤，一再訴願決定遞予維持，均無不合。
原告雖訴稱：原告於八十五年一月十六日退休退出公保前，肇於系爭說明欄⒉違法之規定，致不能如期請領殘廢給付，惟上揭規定因屬牴觸母法而無效，則原告於八十四年八月一日洗腎時，即退休退出公保前，迄未滿五年，即有請領殘廢給付之權利云云，並舉本院八十六年度判字第二八九號判決洗腎患者得請領殘廢給付為例。
然查，本院八十六年二月十四日八六年度判宇第二八九號判決，固認為系爭說明之規定，牴觸母法無效，而為有利於被保險人之判斷，惟此為個案之見解，不能拘束本院之判斷，且本院前開判決認為系爭說明⒉牴觸母法，不外援引公務人員保險法第十五條第一項，及同法施行細則第三十二條第一項之規定作為母法之依據。
惟前者為各種殘廢應領保險給付月數之規定，與殘廢之認定無關；
而後者雖為考試院會同行政院訂定之施行細則規定，然該考試院及行政院，依公務人員保險法第四條規定並非公務人員保險之法定主管機關，並無依公務人員保險法第十五條第二項規定訂定殘廢標準之權利，倘其自行訂定殘廢標準，即與母法即公務人員保險法第四條，及第十五條第二項之規定有所牴觸，所援引上開法條作為系爭說明⒉牴觸母法之依據，顯非可採。
何況同法施行細則第三十二條第一項「被保險人發生本法第十五條規定之保險事故，致成殘廢，經醫治終止，無法矯治，確屬成為永久殘廢︰︰︰」之規定，與系爭說明⒉並不矛盾。
且認為系爭說明⒉牴觸母法立論依據之中華民國腎臟醫學會八十四年十月五日中腎醫瑞字第三二五號函之意見⑴⑵⑶中，⑶係關於腎移植情形與本題無關，意見⑵甲類為喪失器官不影響生命情形，與本題有間，於此不予置論。
而意見⑵後段「但因腎臟為維持生命必要的器官，為延續尿毒症患者之生命，必須以透析療法持續矯治因腎功能喪失後引起的代謝障礙，以繼續生存並等待換腎機會，故對生命體而言其醫治並未中止。」
及意見⑴「就長期透析病患及腎移植病患而言，其腎臟功能的治療並未終止，」之文意，參照以觀，其結論似為︰對尿毒病患之特殊性雖已終止，但為延續其生命，須以長期透析療法持續矯治者，對其腎功能之治療，並未終止。
足見該學會之意見與主管機關所訂系爭說明⒉並無歧見，因此，本院前開判決認為系爭說明⒉牴觸前揭母法之規定之論據似難成立。
此見解亦經本院八十六年三月十九日庭長評事聯席會議作成決議，認為系爭說明欄⒉之內容不牴觸母法之規定。
從而，原告主張系爭說明⒉牴觸母法之規定，並不可採，至於原告提出銓敍部及被告之其他非本案之函件，無論其內容如何，均與本件無涉，本院自不必一一贅論。
綜上所述，原告在退保之前，雖有洗腎之事實，因與系爭說明⒉之規定不合，不能請領殘廢給付，原處分拒絕原告之請求，於法並無不合，訴願決定及再訴願決定遞予維持，亦無違誤，原告起訴意旨並無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。
中 華 民 國 八十八 年 九 月 十六 日
行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 彭 鳳 至
評 事 黃 合 文
評 事 林 茂 權
評 事 王 立 杰
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛
中 華 民 國 八十八 年 九 月 十七 日