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行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第三五五一號
再 審原 告 正傳有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 張 靜律師
再 審被 告 臺北市政府
右當事人間因出版法事件，再審原告對本院中華民國八十三年九月九日八十三年度判
字第一九五九號判決提起再審之訴。本院判決如左︰
主 文
再審之訴駁回。
事 實
緣再審原告於民國八十二年六月一日出版之「性按摩」一書，因其中部分圖片及文字經再審被告認為依據出版法之規定涉及妨害風化，而於八十二年七月三十一日以府新一字第八二○五八四一六號處分書就系爭書籍處以禁止出售及散佈並扣押其出版品之行政處分。
再審原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭駁回，提起行政訴訟，亦經本院八十三年判字第一九五九號判決駁回。
再審原告以原確定判決有行政訴訟法第二十八條第十款之再審事由，提起再審之訴，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：再審原告起訴及補充再審理由意旨略謂︰一、按當事人對於行政法院之確定終局判決發見未經斟酌之證物或得使用該證物者，即得對之提起再審之訴。
所謂「發見未經斟酌之證物」者，係指該項證物在前訴訟程序中即已存在，而當事人不知其存在，現始發現者而言，並以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限（行政法院六十二年判字第七三六號判例）。
本件再審被告所屬機關即台北市政府新聞處（下稱市新聞處）未依法定程序召集「協調執行會報」，所為查禁系爭書籍之行政處分，顯屬違法，而損害再審原告之權利，是再審原告自得以發見未經原判決斟酌之證物為由，提起再審之訴。
二、依出版品管理工作處理要點（以下稱工作要點）第三條㈡規定：「協調執行會報屬於省（市）政府新聞處，由省（市）政府新聞處、警務處（警察局）、教育廳（局）、社會處（局）、法務部調查局省（市）調查處等單位人員組成之。
由省（市）新聞處長任召集人，由省（市）新聞處負秘書業務。」
（此亦經司法院釋字第二九四號解釋肯認）可知協調執行會報應由市新聞處、警察局、教育局、社會局、市調處等單位人員組成之，並負責出版品審檢之督導、協調、支援及執行事項，而市新聞處僅負責秘書業務，而無獨立督導、執行出版品審核事項之權限（工作要點第六條㈡）。
上開工作要點第三條㈣並規定：「在直轄市由協調執行會報兼辦執行小組業務」。
即關於工作要點第六條㈢執行小組負責之取締、查察或「其他有關事項」均由協調執行會報組成人員統籌兼辦。
而依行政院新聞局七十六年九月四日銘版二字第一一○○九號函釋：「出版品管理工作處理要點第六條第三款『其他有關事項』係指地方主管官署，依出版法及施行細則所定應由地方主管官署處理之事項」。
即執行小組之任務，包括依出版法施行細則第二十九條所定應由地方主管官署負責「審查」出版品內容之事項。
質言之，在台北市應由協調執行會報「合議」「審查」出版品之內容。
三、惟查市新聞處自解嚴後已不再召開「協調執行會報」，且協調執行會報亦未曾合議審查出版品之內容（市新聞處於八十七年十月三日寄出，原告當月八日收訖的八十七年十月二日北市新一字第八七二一○三○二○○號函參照）。
乃再審被告所屬機關市新聞處未召集協調執行會報（兼辦執行小組業務），以合議審查系爭書籍之內容，其所為禁扣之處分，顯然違法致損害再審原告之權利，應予撤銷。
即自市新聞處八十七年十月二日北市新一字第八七二一○三○二○○號函（下稱系爭函令）可知，市新聞處並未成立「協調執行會報（兼辦執行小組業務）」，亦無審議會報之會議召開（工作要點第五點），亦未經市警察局、市教育局、市社會局、市調處等等機關參與審查，更未會同前揭機關督導、執行系爭書籍之出版，即斷然查禁系爭書籍，顯然違反上開處理要點，而屬違法。
則系爭函令自屬行政法院判決確定前「未經斟酌之重要證物」，故再審原告得自知悉再審理由時（即八十七年十月八日）起算之三十日不變期間內提起再審之訴。
四、次就再審被告於八十七年十一月十八日所提之答辯書一一駁斥如下：㈠再審被告辯稱「出版品管理工作處理要點」係以行政命令發布，不得牴觸「台北市政府新聞處組織規程」（下稱「市新聞處組織規程」）職務分工規定，且行政院新聞局所為該要點第六點第三款第五目「其他有關事項」之解釋應無拘束下級機關效果等語，惟查：⒈「市新聞處組織規程」第三條固規定台北市政府新聞處第一科掌理出版事業之登記、管理及輔導等事項，惟值得注意的是第一科僅係掌理「出版事業」之管理，而非「出版品內容」之審查，亦即通觀「市新聞處組織規程」，僅規定各所屬機關及科室之編制、職掌以及內部行政事務之劃分，並未涉及有關人民權利義務之實質規範條文，而真正關「出版品內容」審查之人民權義等法規，僅規定在出版法施行細則第二十九條及「出版品管理工作處理要點」，且上揭二法令均為行政院新聞局主管之法令，職故「出版品管理工作處理要點」與「市新聞處組織規程」實際上並不相牴觸。
⒉次按行政院新聞局所為「出版品管理工作要點」第六點第三款第五目「其他有關事項」之解釋係屬「解釋性行政規則」，乃機關相互間或上級機關對下級機關之表意行為，屬抽象及一般性規定之性質，並非對個案所為之具體指示，更由於涉及人民之權利義務，亦得作為行政法之法源依據。
是以法源位階而言，下級機關之下位規範理應受上級機關上位規範之拘束，即對內部機關應產生「行政自我拘束原則」，是再審被告所辯顯無可採。
㈡其次再審被告辯稱，系爭出版品是由台北市政府新聞處出席中央審議會報人員攜提會報決議，再經行政程序作成處分，行政權責為行政院新聞局等語，實再審被告所辯顯違出版法制之權限劃分，為卸責之詞，爰述之如下：⒈依據省縣自治法之規定，省新聞事業、縣（市）新聞事業，分別為省、縣（市）之自治事項（參照該法第十二條第二十六款、第十三條第二十六款）；
直轄市自治法亦規定市新聞事業，為直轄市自治事項（參照該法第十一條第二十七款）。
此際所言之「新聞事業」，自包括出版事項之規制。
蓋揆諸出版法之內容，該法第六章有關行政處分之規定，僅於第四十條第二項有關「定期停止發行處分」、第四十一條第一項有關「撤銷登記」以及第四十三條第一項有關「禁止進口」等部分之規定，有提及行政院新聞局；
其餘之行政處分（主要是出版法第三十七條至第三十九條所規定之警告、罰鍰以及禁止散布或扣押等處分），解釋上均應屬地方政府之權責。
尤其出版法施行細則第二十九條，並明示「出版品之內容應由地方主管官署負責審查」，更可進而確認－有關出版品的行政管制，有部分屬於地方自治團體的自治事項（法律賦予的自治事項）。
乃中央負責出版品審議之部份只限出版法第四十條第二項、第四十一條第一項、第四十三條第一項及第二十三條奬勵、補助之審定（出版法施行細則第二十四條），其餘之審議應由地方主管官署負責，是再審被告辯稱「對處分標準有疑問之出版品，由中央負責出版品審議，地方負責對決議違法出版品審檢之督導、協調、支援及執行事項」等語，容有違誤。
又上揭出版法施行細則第二十九條所指「地方主管官署」，依出版法第七條規定：「本法稱主管官署者，在中央為行政院新聞局，在地方為省（市）政府及縣（市）政府。」
乃在台北市即指台北市政府，此亦為行政院新聞局所是認（（八七）建版二字第一八○九○號函），職故台北市政府依出版法及其施行細則有權對內容涉及違反出版法之出版品逕予審處，此為中央與地方權限劃分，保障地方自治原則，先予陳明。
⒉是以依出版法施行細則第二十九條規定：出版品之內容應由「地方主管官署」負責「審查」，在台北市即由台北市政府負責審查，如發現出版品之內容違反出版法第三十二條至第三十五條之禁載或限制事項者，應即依法處分，並「副知」其他地方政府及行政院新聞局，亦即行政院新聞局依「權限劃分原則」僅為「副知」單位，而非審查出版品內容之主管機關。
而行政院新聞局為發揮統合力量，有效執行出版品之管理工作，因而有「出版品管理工作處理要點」（下稱該要點）之訂定，依該要點第二點在台北市應成立「出版品協調執行會報」（下稱協調執行會報）兼辦執行小組業務（釋字第二九四號解釋），該協調執行會報係由台北市政府新聞處、警察局、教育局、社會局、法務部調查局台北市調查處等單位人員組合，由台北市政府新聞處長任召集人，由台北市政府新聞處負秘書業務（參該要點第三點），又由於該要點第三點第四款規定，在直轄市（本件指台北市）由協調執行會報兼辦執行小組業務，是依該要點第六點第三款第五目，協調執行會報之任務，包括依出版法施行細則第二十九條規定審查出版品之內容，亦即原應由地方主管官署即台北市政府負責出版品內容之審查工作，依權責分工而言，係指由台北市政府新聞處處長召開協調執行會報會議（該要點第三點第二款第五點）兼辦執行小組工作，負責台北市轄區內出版品內容之審查，同時依據法令取締違法出版品（參該要點第六點第三款第二款），並對違反出版法事件，由台北市政府予以行政處分（參該要點第四點），並副知其他地方政府及行政院新聞局。
是協調執行會報有其一定之職責，不容再審被告恣意破壞規定，而由該各成員聯繫建議違反出版法事件改由平日溝通，必要時再開臨時會方式辦理，使該會報僅成為按期召開之年度檢討會（參再審被告答辯狀三、（一）倒數第一、二行）。
乃行政處分之作成，依前所述有其一定之踐行程序，尤其對再審原告出版品為禁止出售及散佈並扣押其出版品之行政處分，為負擔性行政處分，限制人民之權義，應有行政法上「法律保留原則」之適用，司法院釋字第三一三號解釋「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。
若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」
即明揭「法律保留原則」之意旨。
是若果如再審被告所辯「出版品之行政處分並無逐件審查之要求」，豈非違反行政法上「法律保留」、「依法行政」原則﹖㈢末查，再審被告辯稱司法院釋字第二九四號解釋已明白釋示「憑新聞處核發之識別證，得檢查違法出版品外，不可為法所不許之檢查行為，亦即協調執行會報成員僅能執行確定之違法出版品外，不可為法所不許之檢查行為，亦即該會報成員僅能執行確定之違法出版品，不得越矩」等語，惟查：該釋字二九四號之理由書明揭：「本件僅就發給工作檢查證部分而為解釋，關於出版品管理之其他事項，不在解釋範圍之內」，是再審被告扭曲大法官會議解釋意旨，並謂「協調執行會報成員僅能執行確定之違法出版品」，顯有誤導鈞院心證之嫌。
五、綜上，依「中央與地方」、「出版法制」權限劃分原則及出版法、出版法施行細則第二十九條、出版品管理工作處理要點，司法院釋字第二九四號解釋，均已明定出版品之內容應由地方主管官署（在台北市即指台北市政府）成立協調執行會報，兼辦執行小組業務，負責審查內容是否違法，再審被告未踐行此程序而為行政處分，該處分自有瑕疵，非適法行為（行政法院三十七年判字第四號、五十三年判字第一三七號判例參照），乃再審被告所辯為無理由等語。
再審被告答辯意旨略以︰一、按出版法第七條規定：「本法稱主管官署者，在中央為行政院新聞局，在地方為省（市）政府，及縣（市）政府。」
復查依據八十一年修正發佈之「台北市各級組織及實施地方自治綱要」第十九條規定制定之「臺北市政府組織規程」第六條第一項第十五款規定本府設新聞處，並依第二項訂定臺北市政府新聞處組織規程。
「台北市政府新聞處組織章程」第二條規定：「本府新聞處置處長，承市長之命綜理處務，並指揮監督所屬機關及員工．．．」；
第三條第一款規定：「第一科掌理出版事業之登記、管理及輔導等事項。」
依前述規定，本府新聞處為首長制，處長承市長之命，綜理處務，並指導監督所屬機關及員工，第一科依法負責本市出版事業之登記、管理、輔導工作，並負行政責任。
出版法所稱地方主管官署，在台北市意義與本府新聞處相當。
該處對本市違法出版品依法管理，為法定權責。
查系爭出版品是由本府新聞處出席中央審議會報人員攜提會報決議，再經行政程序作成處分，行政權責為行政院新聞局、行政院所認許，並承鈞院審理判決在案。
二、再審原告主張：本府未依行政院新聞局訂定之「出版品管理工作處理要點」規定，合議審查其出版品「性按摩」乙書即予以行政處分，有違法之嫌；
並節錄該要點部分規定，及行政院新聞局對該要點有關「其他有關事項」之詮釋，以該要點經司法院釋字第二九四號解釋不違憲，認定其具法律位階，本府不依該要點規定合議審議為違法，而申請鈞院再審。
三、惟查；
（一）依前揭規定，再審被告為出版法之地方主管機關，因設官分職劃歸本府新聞處掌理，並負行政責任。
查前揭要點第二點規定再審被告成立出版品協調會報，並依第三點第四款規定兼辦執行小組業務，復依第五點規定應定期召開會議，必要時得召開臨時會。
依此規定出版品之行政處分並無逐件審查之要求，再依第四點後段規定：「．．．各級主管機關對於違反出版法事件，予以行政處分，應嚴格遵照有關規定，各依其職責，執行職務，不得逾越。」
，所稱職責乃指任務分組之組織，因教育局、社會局為職司社會教育及學校教育機關，所屬機關龐大，由其負責所屬機關所價購之出版局為審檢之督導、協調、支援及執行事項職責，以杜絕違法出版品流入教育機關。
警察局、調查局職司風紀，對違法出版品負取締責任。
唯為符合憲法保障出版自由之精神，司法院釋字第二九四號解釋，對協調會報成員執行工作之範圍已作解釋，限制不得為法外之檢查。
再審被告新聞處依法管理本市出版品，若執行上有困難時依該要點規定，由新聞處定期或臨時召集協調會報討論。
由於再審被告執行出版品管理機關配合良好，加以解嚴後各機關業務專業化，警察局除遇案依權責查察出版品，轉請再審被告新聞處酌辦外，另指派一小隊警力及裝備，專責配合新聞處各項取締違法工作，而市調處對出版品管理重點已著重於著作權方向，涉出版法者均配合本府新聞處處理，復依前揭要點第三點第二款規定，協調執行會報屬新聞處主政，成員依權責分工執行，致各成員聯繫建議違反出版法事件改由平日溝通，必要時再召開臨時會方式辦理，該會報僅按期召開年度檢討會。
（二）按出版品管理工作處理要點第六點之規定：行政院新聞局召集者名為「出版品審議會報」，負責出版品之審議．．．在地方為「協調執行會報」，負責出版品審檢之督導、協調、支援及執行事項，即對處分標準有疑問之出版品，由中央負責出版品審議，地方負責則對決議違法出版品審檢之督導、協調、支援及執行事項，日常運作上，中央「審議會報」議決案件，由地方新聞處協調聯繫教育局、警察局、調查局等機關，配合執行各項出版品管理工作，定期會、臨時會僅作管理工作之檢討，再審原告認為「審（認）檢（視）」為違法出版品審議權，實屬對該要點之誤會。
況出版法及相關法規或前揭要點均未規定「協調執行會報」有合議審查違法出版品之權。
（三）司法院釋字第二九四號解釋已明白釋示，出版法「第三十六條至第四十三條規定，出版品如有違反本法規定情形，主管官署得為警告、罰鍰、禁止出售散佈、進口或扣押沒入、定期停止發行、撤銷登記等行政處分。
而出版品登載事項之內容，牽涉甚廣，行政院新聞局為執行上述法律規定，乃於中華民國七十六年七月二十二日以（七六）銘版字第○九二二五號函發布『出版品管理工作處理要點』，其中規定，在直轄市成立出版品協調執行會報，兼辦執行小組業務，以市政府新聞處長為召集人，印製工作檢查證，交由執行小組成員包括市政府所屬新聞處、警察局、教育局、社會局等單位人員使用，此項檢查證僅供市政府所屬機關執行人員識別身分之用，非謂憑此檢查證即可為法所不許之檢查行為。
此部份規定，並未逾越執行程序範圍，不生牴觸憲法之問題。
．．．」依前開解釋憑新聞處核發之識別證，得檢查違法出版品外，不可為法所不許之檢查行為，亦即該會報成員僅能執行確定之違法出版品，不得越矩。
按此解釋，行政院新聞局所為該要點第六點第三款第五目「其他有關事項」之解釋應無拘束下級機關效果。
復依憲法第一百七十二條規定，該要點係以行政命令發布，不得牴觸前揭組織規程職務分工規定，況該要點僅作依權責分工，及工作內容規定，授權新聞處負秘書作業、執行本市出版品審檢各機關之督導、協調、支援及執行事項，無明定違法出版品須經協調執行會報審議。
綜上所述，本府行政處分係依法執行職務，其程序符合法律規定，原告所辯為無理由，敬請審認判決駁回原告之訴。
理 由
按當事人發見未經斟酌之重要證物者，固得對於行政法院之判決，提起再審之訴（行政訴訟法第二十八條第十款參照），惟此所謂「發見未經斟酌之重要證物者」，係指該項證物在前訴訟程序中即已存在，而當事人不知其存在，現始發現者而言，迭經本院六十一年判字第二九三號、六十二年判字第五七九號、六十九年判字第七三六號著為判例。
查再審原告於民國八十二年六月一日出版之「性按摩」一書，因其中部分圖片及文字經再審被告認為依據出版法之規定涉及妨害風化，而於八十二年七月三十一日以府新一字第八二○五八四一六號處分書就系爭書籍處以禁止出售及散佈並扣押其出版品之行政處分。
再審原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，乃提起行政訴訟，復遭駁回確定。
茲再審原告雖以伊於八十七年十月八日收到再審被告所屬新聞處八十七年十月二日北市新一字第八七二一○三○二○○號函，始知悉再審被告所屬新聞處並未依出版品管理工作處理要點成立「協調執行會報」，亦無召開審議會報，由相關單位參與審查，即查禁系爭書籍，顯屬違法，上開函件屬確定判決未經斟酌之重要證物，伊得自知悉再審理由時起三十日內提起再審之訴云云。
惟查本院八十三年判字第一九五九號確定判決，其判決日期為八十三年九月九日（再審原告於同年月二十一日收受判決正本）而再審原告所提出之作為再審理由之證物，即台北市政府新聞處北市新一字第八七二一○三○二○○號函，係於八十七年十月二日發文，有該函影本附卷可按，復為再審原告所是認，足見該函件係於前訴訟程序判決後始作成之證物，即非在前訴訟程序中即已存在，而現始知之者，況法令規定一經頒布縱令事後發現有對再審原告有利之規定，亦非證物，不得作為再審理由，揆諸首開說明，即與行政訴訟法第二十八條第十款之規定不合。
再審原告據以提起再審之訴，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第三十三條、民事訴訟法第五百零二條第二項，判決如主文。
中 華 民 國 八十八 年 九 月 三十 日
行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 評 事 葉 振 權
評 事 趙 永 康
評 事 吳 明 鴻
評 事 陳 光 秀
評 事 尤 三 謀
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 葛 雅 慎
中 華 民 國 八十八 年 十 月 一 日
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