最高行政法院行政-TPAA,90,判,710,20010502,1

最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第七一○號
再 審原 告 雲林縣政府
代 表 人 甲○○
再 審被 告 乙○○

右當事人間因土地重劃事件，再審原告對本院中華民國八十八年九月三十日八十八年
判字第○三五九八號判決提起再審之訴。本院判決如左：

主 文
再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。

事 實
緣再審被告所有坐落雲林縣元長鄉○○段八八－一地號「水」地目土地，參加雲林縣鹿寮農地重劃，該重劃區土地重劃前地價之查定，經再審原告提交雲林縣鹿寮農地重劃區協進會民國八十六年三月二十六日第七次委員會議決議：「重劃區內私有．．．土地之地價經重新查定以『田』地目每公頃新臺幣壹仟萬元整、『建』地目每公頃新台幣壹仟柒佰萬元整、『水』『道』地目每公頃新臺幣柒佰萬元整。」
再審原告對其土地評定重劃前地價有異議，於八十六年十一月十日提出聲明異議書，稱其所有系爭土地在民國二十四年以前，曾被水利會佔用當灌溉水溝使用，惟自民國二十四年以後迄今六十年都是當農牧用地使用，而非都市土地使用分區編定為「水利用地」與實際不符，系爭土地原來就是作耕地種植作物使用，當期公告現值亦與同區段其他耕地相同，按現況應與同區耕地地價相同，請按每平方公尺一千元地價重新評定，案經再審原告八十六年十一月十九日府地劃字第八六○○○六七九七二號函駁復。
再審被告對之不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，提起行政訴訟，經本院八十八年度判決將一再訴願決定及原處分均撤銷，再審原告不服，提起再審之訴。
茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
再審原告起訴意旨略謂：一、查「農地重劃條例」第二十一條暨同條例施行細則第三十條規定：「縣（市）主管機關依本條例第二十一條規定重新查定重劃區○○○位區段地價，應就土地位置、地勢、交通、水利、土壤及使用情況，並參酌最近一年內之土地收益價格、買賣實例，以及當期公告現值等資料，分別估定之。
設有農地重劃協進會者，縣（市）主管機關得參酌其意見定之。」
，本件再審被告所有雲林縣元長鄉○○段八八之一地號，「水」地目之「特定農業區水利用地」，參加農地重劃，該重劃區重劃地價經本縣依照首揭條例及施行細則之規定提交鹿寮農地重劃區協進會八十六年三月二十六日第七次會議決議：「重劃區內私有．．．土地之地價經重新查定以「田」地目每公頃新臺幣臺仟萬元整，「建」地目每公頃新臺幣壹仟柒佰萬元整，「水」、「道」地目每公頃新臺幣柒佰萬元整。」
再審原告即據以參酌查定再審被告所有「水」地目土地重劃地價為每公頃新臺幣柒佰萬元整，揆諸首揭法條規定並無不合；
惟再審被告訴請該「水」地目之特定農業區水利用地，請依「田」地目之同區農牧用地重劃地價每公頃新臺幣臺仟萬元整查定之，顯無理由，茲詳述如左：㈠有關農地重劃區內地價查定之參酌依據有土地位置、地勢、收益價格、買賣實例等等各項資料，而再審被告僅以系爭土地之區段地價（公告現值）與毗鄰之「農牧用地」相同，即要求以「農牧用地」評定地價，確為依法無據。
㈡本案土地地目為「水」，雖據再審被告稱「自民國二十四年以後迄今六十年都是當農牧用地使用，故非都市土地使用分區編定為『水利用地』與實際不符」，惟查土地登記簿記載系爭土地民國三十六年四月十五日逕為地目等則調整為「水」地目登記，並於民國七十三年十一月二十日辦理非都市土地使用編定公告為「特定農業區水利用地」確定，於公告當時乃至辦理重劃之前，再審被告皆未提其與使用現況不符之異議，而經公告完成之分區編定結果即有其效力，自應依「區域計畫法」及「非都市土地使用管制規則」等之管制；
其非依法更正編定或變更編定者，不得違反使用。
且查非都市土地使用編定有依計畫使用編定者（本案系爭土地即屬之），非全依現況編定，故再審被告所有土地從來之使用與編定並無絕對關係。
㈢有關農地重劃之辦理，依「農地重劃條例」第二十一條規定「．．．應於辦理重劃時重新查定重劃區區地價，作為土地分配及差額補償之依據。」
，準此，重劃區內土地之交換分合及差額補償係依土地之價格為依據。
而決定土地價格之重要因素之一即是該土地之使用價值，而其使用價值又取決於使用分區編定，而非土地之使用現況。
故再審被告之系爭土地雖做農牧用地，但其編定為「水利用地」，如其與他人交換或買賣土地，則他人必以「水利用地」之價格成交，現如因辦理農地重劃而將該地平白以「農牧用地」評定價格，實有違公平原則，且本府有圖利他人之嫌，因辦理農地重劃可謂係由政府機關替土地所有權人辦理土地之交換。
㈣又查再審被告系爭土地毗鄰之鹿寮段八八之四地號土地，編定為「農牧用地」，其評定地價整筆為每公頃新臺幣臺仟萬元整，惟該土地於重劃前部分亦供水路使用，則如依再審被告請求將系爭土地以「農牧用地」評價，則鹿寮段八八之四地號土地上供水路使用之部分是否亦應另外依「水利用地」評價呢？而其他有供農舍使用之部分（此部分仍編定為農牧用地）土地是否又應依「建築用地」評價？此乃政府行政須全面考量者，恐類似違規使用之土地均要求比照辦理，此於情、於理、於法皆有未合，原審亦未詳加考量遽為判決，合再敍明。
二、另本縣於辦理鹿寮農地重劃區重劃之始，即由元長鄉公所為重劃區協進委員推選事宜，於八十四年十二月七日召開協調會，議決協進委員人數推選方式、推選日期，並將土地所有權人名冊於各村辦公處公告，嗣依「臺灣省各農地重劃區協進會設置辦法」規定如期推選出協進委員，計當然委員四名（元長鄉公所鄉長、民政課長、農業課長、建設課長），公正人士三名（元長鄉民代表會副主席、代表二名）、土地所有權人代表二十名（其中五名兼村長身份），故並無再審被告所稱地方公正人士委員高達八人情事。
另再審被告稱再審原告未逐一通知重劃區內土地所有權人出席參加推選協進委員會議乙節，查「臺灣省各農地重劃區協進會設置辦法」對於召集重劃區內土地所有權人推選協進委員之方式並無明文須行文通知，故雖未逐一通知重劃區內土地所有權人，但其土地所有權人名冊已於各村辦公處公告，且各村之集會方式一向即以廣播方式告知。
據此，關於協進委員之推選並無任何違失之處。
本件再審被告之訴顯無理由，敬請廢棄原判決，維持再訴願決定、訴願決定及原處分，並判決駁回再審被告之訴。
再審被告答辯意旨略謂︰一、查再審之訴，所舉理由之一「以系爭土地之區段地價與毗鄰之農牧用地相同，要求以農牧用地評定地價」；
及之二「本案土地地目為水．．．使用編定．．．為特定農業區水利用地確定．．．不得違反使用」；
及之三「依農地重劃條例第二十一條規定．．．應於辦理重劃時重新查定重劃區區地價．．．決定土地價格之因素．．．」各節，在前訴訟程序中業經鈞院原判決逐一加以審議斟酌，所舉述者均不合再審理由。
二、再審原告再審之訴，所舉述理由之四「鹿寮段八八之四地號土地．．．是否亦應依水利用地評價？．．．其他有供農舍使用之部分（仍編定為農牧用地）土地是否又應依建築用地評價？此乃．．．恐類似違規使用之土地均要求比照辦理，此於情於理於法皆有未合」一節，查系爭土地事實上自六十年來均為從來之使用，係合法使用之土地，在前訴訟程序中再審被告業已陳明並經鈞院原判決時加以審酌，並無不合，本案再審被告合法使用之土地與再審原告所舉違規使用之土地並不相同，再審原告將合法使用之土地與無關的非法使用之土地作同等考量評價，是為違反「禁止連結原則」，亦違反「比例原則」而係裁量權之濫用，顯見原行政處分違法，因此，再審原告所舉述該事證亦不合再審理由。
三、查行政處分必須將規制的內容向相對人表示，使相對人知有此處分而處於可瞭解的狀態，才能生效，乃法治國家行政的基本要求，依法應準用民事訴訟法之規定，為行政實務之慣例，且鈞院早已作成判例，並其法理原則為新頒行政程序法第一一○條所明定；
又查臺灣省各農地重劃區協進會設置辦法第三條係規定「本會置．．．委員若干人，由縣政府就左列人員聘兼之．．．三、土地所有權人代表十至十五人。
四、地方公正人士一人至三人」，並無土地所有權人代表二十名（其中五名兼村長身份）之規定；
但原告再審之訴舉述理由竟稱：「本縣於辦理鹿寮農地重劃區重劃．．．依臺灣省各農地重劃區協進會設置辦法規定，推選出協進委員，計．．．公正人士三名、土地所有權人代表二十名（其中五名兼村長身份），並無再審被告所稱地方公正人士委員高達八人情事．．．查臺灣省各農地重劃區協進會設置辦法對於召集重劃區內土地所有權人推選協進委員並無明文需行文通知」；
由此可知再審原告辦理本案之協進委員土地所有權人代表推選，既不送達通知再審被告（即土地所有權人）使知照屆時參加，顯然再審原告辦理推選協進委員之行政行為應不生效力，且再審原告辦理協進會委員聘任，其中不僅地方公正人士委員人數違法，並其土地所有權人代表人數及其產生方式亦均違法，顯見其推選聘任所組成的鹿寮農地重劃區協進會之組織違法，因此該委員會所作決議亦應無效，其事證在前訴訟程序中再審被告業已陳明並經鈞院原判決時加以審酌，是再審原告該舉述事項亦均不合再審之理由，請予駁回。

理 由
按行政訴訟當事人對本院之判決提起再審之訴，必須具有行政訴訟法第二百七十三條（舊法第二十八條）各款情形之一者，始得為之。
而該條第一款所謂適用法規顯有錯誤者，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背或與解釋判例有所牴觸者而言。
本件再審被告所有坐落雲林縣元長鄉○○段八八－一地號「水」地目之特定農業區水利用地土地，參加雲林縣鹿寮農地重劃，該重劃區土地重劃前地價經再審原告依農地重劃條例第二十一條及該條例施行細則第三十條之規定提交雲林縣鹿寮農地重劃區協進會八十六年三月二十六日第七次委員會議決議：「重劃區內私有．．．土地之地價經重新查定以『田』地目每公頃新台幣壹仟萬元整、『建』地目每公頃新台幣壹仟柒佰萬元整、『水』『道』地目每公頃新臺幣柒佰萬元整。」
再審原告即據以查定再審被告所有系爭「水」地目土地重劃前地價為每公頃新臺幣柒佰萬元，再審被告擬請將系爭土地查定地價提高為每公頃壹仟萬元，為再審原告所否准，再審被告不服，循序提起行政訴訟，主張系爭鹿寮段八八之一地號土地與同地段鹿寮段八八之二、八八之四、八八之五等地號土地是同一坵塊之農地，早於民國二十四年時即同樣合法作農業使用迄今，該四筆地號土地之位置、地勢、交通、水利、土壤及使用情況、土地收益以及當期之公告現值等均相同，並不因被編定地目為「水」抑為「田」而有不同，再審原告辯稱實際買賣價格「田」地目農牧用地比「水」地目之水利用地價格「高」，並非實情；
且再審原告不依法定程序逐項調查後予以綜合評估，卻只依據雲林縣鹿寮農地重劃區協進委員會之議決即率予作成行政處分，認定系爭土地應按地目「水」以每公頃七百萬元核算地價為新台幣一八八、三○○元，致較同坵塊之土地核算標準每公頃一千萬元偏低三成，自屬違法等語。
原判決以：依農地重劃條例第二十一條及同條例施行細則第三十條規定：縣主管機關依本條例第二十一條規定重新查定重劃區區地價，應就土地位置、地勢、交通、水利、土壤及使用情況，並參酌最近一年內之土地收益價格、買賣實例，以及當期公告現值等資料，分別估定之。
設有農地重劃協進會者，縣主管機關得參酌其意見定之。
可見縣主管機關對查定重劃區區地價，除得參酌農地重劃協進會之意見外，並應依上列各項逐項調查後予以綜合評估，並詳為記載其調查評估之情形，始為合法，且非以地目為唯一評估之標準。
本件被告（即再審原告，以下同）未依上揭法定程序逐項調查後予以綜合評估，卻只依據農地重劃協進會之議決即率予作成行政處分，認定系爭土地應按地目「水」以每公頃七百萬元核算地價為一八八、三○○元，於法即有未合。
又據原告（即再審被告，以下同）指稱：依台灣省各縣市農地重劃區協進會設置辦法第三條規定，重劃區土地所有權人推選代表十人至十五人，地方公正人士一人至三人。
查鹿寮農地重劃區協進會之地方公正人士委員高達八人，核與上揭設置辦法規定之一人至三人不合，顯見該農地重劃區協進會組織違法。
且涉及該區內土地所有權人之土地權利得喪變更之重大事項，被告亦未逐一通知重劃區內土地所有權人出席參加會議，推選土地所有權人之代表委員，即擅自作成決議，亦屬違法云云。
對原告指摘之上述各項，依據被告檢送之證據資料，尚無法釐清疑點，自有影響事實之認定，被告亦有再加以查明澄清之必要。
遂認原告所訴為有理由，將一再訴願決定及原處分均予撤銷。
核原判決所適用之法規與本案應適用之現行法規並無違背；
與解釋判例亦無牴觸。
茲再審原告再審意旨，以其經依照農地重劃條例第二十一條及該條例施行細則第三十條規定提交鹿寮農地重劃區協進會第七次會議決議：「水、道地目每公頃新臺幣七百萬元，其據以查定本件土地之重劃地價，並無不合云云。
惟仍未依原判決所指其有未依上開規定，就本件土地之區段地價、土地位置、地勢、交通、水利、土壤、使用情況，並參酌最近一年內之土地收益價格、買賣實例，以及當期公告現值等資料，分別估定之違失，提出曾踐行該項估定事宜之事證，及合理之說明，遽行提起本件再審之訴，即難謂有理，應予駁回。
據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 五 月 二 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康
法 官 林 清 祥
法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲
中 華 民 國 九十 年 五 月 二 日