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最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第七二六號
原 告 甲○○
被 告 乙○○
代 表 人 吳容明
右當事人間因級俸事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國八十九年二月二十九日八九公審決字第○○一四號再復審決定，提起行政訴訟。
本院判決如左：
主 文
再復審決定及復審決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告係應八十一年專門職業及技術人員高等考試土木工程技師考試及格，於八十七年十二月三十一日任高雄市政府環境保護局南區資源回收廠薦任第六職等至薦任第七職等土木工程職系幫工程司職務，前經被告審定合格實授，核敍薦任第六職等本俸一級三八五俸點。
茲原告於八十八年四月申請從寬認定採其曾任民營機構年資，依技術人員任用條例暨同條例施行細則第五條及「曾任國內外公民營機構年資認定採計提敍俸級要點」規定，提敍俸級，以其係依「專門職業及技術人員轉任公務人員條例」規定進用人員，前經被告八十八年四月二十七日八八台法二字第一七五四四四六號函函復尚不得從寬認定採計在案，嗣高雄市政府環境保護局南區資源回收廠，以八十八年四月十六日八十八高市環南資人字第○一二七號公務人員任用案申請重行審定送核書表予被告，建請被告檢討擴大解釋採其曾任民營年資，從寬認定採計提敍俸級，經被告以八十八年四月二十七日八八台甄四字第一七五六四六六號書函函復略以，業經被告八八台法二字第一七五四四四六號函函復尚不得從寬認定採計在案，又類此重行審定案，請依送審程序由高雄市環境保護局核轉被告辦理，原告不服被告八八台甄四字第一七五六四六六號書函，提起復審、再復審，遞遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、司法院釋字第四二三號解釋明示：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語，形式而有異。」
行政機關任何拒絕之意思表示僅須在用字遣辭上刻意避免否准之字樣，即可使人民喪失救濟之機會。
為解決行政處分與觀念通知判別之難題，吳庚大法官提三項標準（一）不拘泥於公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意．．．故公文書縱然載明該公文不具處分性質等字樣，均不影響是否為行政處分之認定，下述行政法院之三則裁判即採同一觀點．．．。
（三）表意行為究為行政處分抑觀念通知發生爭議時，此一爭議之本身即得為行政爭訟之標的。
鈞院七十七年度判字第二○五四號判決：「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示但由敍述之事實及理由之說明內容，如已足認其准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的」，五十二年判字第一七三號判例：「此項通知，實質上即屬駁回原告登記之申請，應屬消極的行政處分」及五十六年度判字第一八八號判決等均持相同之見解。
足證被告答復原告服務機關八十八年四月十六日八十八高市環南資人字第○一二六七號公務人員任用案申請重行審定送核書表之八八台甄四字第一七五六四六六號函中，所述「原告擬以曾任公民營機構之年資提敍俸級乙案，業經被告八八台法二字第一七五四四四六號函答復尚不得從寬認定採計在案」乙節，此項通知，實質上即屬否准原告之重行審定送核案之行政處分。
且由鈞院八十九年度裁字第四二七號裁定理由「該廳以．．．函復該校，並經該校轉知原告在案，有原告於該函上簽名可資佐證，上開情形核屬對原告核敍薪級之行政處分。」
，足證被告八八台甄四字第一七五六四六六號函由原告服務機關轉知原告在案，核屬對原告核敍薪級之行政處分。
二、司法院釋字第四八五號解釋明示：「憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等」，憲法第七條所謂中華民國人民在「法律上一律平等」，除指司法、行政機關在適用、解釋法律，不能對人民有不平等之待遇外，更應指立法者不得制訂不平等的法律，否則立法機關可任意制訂對人民不平等差別待遇之法律對人民之權利任意加以限制，而不視為違憲，將使憲法第七條保障平等權之規定淪為空談，更違反憲法第一百七十一條及中央法規標準法第十一條。
三、原告係八十一年專門職業及技術人員土木工程科高等考試及格，於八十七年十二月三十一日由經濟部台糖公司高雄營運處調任高雄市政府環境保護局南區資源回收廠擔任土木工程職系幫工程司，並經被告八十八年三月十五日以八八台甄四字第一七四○五二二號函，依專門職業及技術人員轉任公務人員條例第五條規定審定合格實授，敍薦任六職等本俸一級三八五俸點在案。
四、依憲法第七條、第十五條規定，公務人員俸給權為人民之財產權，在法律上應一律平等。
查『技術人員任用條例』與『專門職業及技術人員轉任公務人員條例』，兩者皆為公務人員任用法之特別法。
在兩項條例中有關技術人員之任用或轉任，揆其主要用意均在正常任用管道外，希冀引進不在公務部門服務富經驗之優秀技術人員進入公務體系，以彌補或加強這類人員質與量之不足。
公務人員任用法第三十三條及第三十四條各類特別職之人員，法條中無同法第三十二條之但書，足見立法原意有使其任用資格較普通職者為寬，或與普通職者有不同之取得資格途徑，此為特別法優先普通法適用原則。
五、『技術人員任用條例』第九條第一項、『技術人員任用條例施行細則』第五條及『技術人員曾任國內外公民營機構年資認定採計提敍俸級要點』第十一條中對於技術人員曾任國內外公營機構或具有規模之民營機構年資認定，有採計提敍俸級之規定，而『專門職業及技術人員轉任公務人員條例』獨缺得採具規模之民營機構年資提敍之規定，衡諸兩項條例其立法精神無殊，而後者取得公務人員任用資格之條件未必較前者寬鬆，在提敍方面則規定不同。
此明顯之差別待遇，顯然影響依『專門職業及技術人員轉任公務人員』轉任公務人員之俸給權，違反憲法平等原則及比例原則。
六、目前通過高等考試技術類或乙等特種考試之技術類科及格者，皆審定以「技術人員任用條例」任用。
惟經比較專門職業及技術人員與技術人員同一土木工程技術類科應考科目，前者除考試科目較多外，同一科目範圍亦較後者廣泛。
又，查技師檢覆辦法第五條第一項第二款「經公務人員高等考試技術（建設）人員同科別及格，分發任用後具有該科技術工作經驗滿五年，成績優良有證明文件者，全部免試。」
逕以取得與「專門職業及技術人員」高等考試及格之相同資格，亦說明專門職業及技術人員之資格取得較技術人員的難度高。
如原告同一年通過專門職業及技術人員土木工程高等考試及技術人員土木工程高等考試，依後者取得「技術人員任用條例」之服公職技術任用資格，依同條例第九條可採計原告十年以上具規模之民營機構年資。
依前者取得「專門職業及技術人員轉任公務人員條例」之服公職技術類任用資格，卻未能比照辦理，同為技術類之任用而為懸殊之差別待遇，違反憲法平等原則及比例原則。
且同為技術類之特種考試關務技術人員依被告八十三年十二月七日台中審一字第一○六九一四八號函，即可準用「技術人員任職國內外公民營機構認定標準」及「技術人員曾任國內外公民營機構年資認定採計提敍俸級要點」之規定，採計具規模之民營機構年資提敍俸級，而專門職業及技術人員卻未能比照準用，實對專門職業及技術人員有明顯不平等之差別待遇。
如果不問規模之大小，虧損連連從事私經濟行為之國營事業「約僱」人員之年資，都可按年加級，難道獲利排名全國百大企業之「專任」年資較遜於前者。
甚至連「財團法人」海峽交流基金會之年資都可採計，那同為民間機構之年資為何除外。
依「後備軍人轉任公職考試比敍條例施行細則」第十條，軍職年資可比敍相當俸級，後備軍人轉任考試原本較為寬鬆，而不問是否專業按其「官階」年資都可以比敍相當俸級，而從事專門職業已以具規模之門檻來加以過瀘之技術人員卻未能採計其「專業」年資，有違公務人員任用法第二條首揭公務人員之任用，應本專才專業之原則。
且「檢覈及格」後之醫事人員可依『技術人員任用條例』第五條第一項第一款取得服公職技術類之任用資格，即可引用同條例第九條第一項採計具規模之民營機構年資；
同為專門職業及技術人員（詳專門職業及技術人員考試施行細則第二條）且「高考及格」者卻不能準用，同一身分而為不平等之待遇，實有違憲法第七條平等原則。
七、查原告於轉任公務人員前，曾任富台工程股份有限公司、新進昌營造股份有限公司．．．等國內具有規模之民營機構，前後年資達十年以上，上開二家公司實收資本額均在新臺幣四千萬元以上，且年營業額均達新臺幣一億五千萬元以上，已符合『技術人員任職國內外公民營機構認定標準』第四條第一項所稱之『國內具有規模民營機構』。
然而『專門職業及技術人員轉任公務人員條例』卻未同『技術人員任用條例』第九條第一項規定，對於原告曾任國內具規模之民營機構年資採計認定，致原告俸給權採計平白少計十級，所受相當降級之嚴厲處分，亦超越公務員懲戒法懲戒標準。
且於轉任時，概與實際從事相當技術職僅二年之技術人員同列薦任六職等本俸一級三八五俸點，即具降低俸級以遏止富經驗民間技術人員轉任公務人員之意願，在政府大力宣示欲有效提昇公務人員競爭力、公營事業民營化之二十一世紀時代潮流中，此遏止優秀富經驗之專門技術人才交流之反向作法，牴觸政府誠信原則，違反憲法比例原則及平等原則。
八、是『專門職業及技術人員轉任公務人員條例』未對曾任國內外具有規模之民營機構年資認定，採計提敍俸級之規定，使轉任前已從事土木工程專門技術十年以上之原告，與實際從事相當技術職務僅二年之技術人員同列薦任六職等本俸一級三八五俸點顯失公平，未就個人資格條件作不同之敍級考量，造成明顯差別待遇，違反憲法平等原則及比例原則，並傷害公務人員俸給之財產權益，自應比照『技術人員任用條例』第九條第一項規定，對於曾任國內外具有規模之民營機構年資，准予提敍俸級，始符合憲法平等原則及比例原則。
本案被告否准原告以曾任具規模公民營機構之年資提敍，顯非妥適，請撤銷復審、再復審之決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、原告係應八十一年專門職業及技術人員高等考試土木工程技師考試及格，於八十七年十二月三十一日任高雄市政府環境保護局南區資源回收廠薦任第六職等至薦任第七職等土木工程職系幫工程司職務，前經被告審定合格實授，核敍薦任第六職等本俸一級三八五俸點。
茲原告於八十八年四月申請從寬認定採其曾任民營機構年資，依技術人員任用條例暨同條例施行細則第五條及「曾任國內外公民營機構年資認定採計提敍俸級要點」規定，提敍俸級，以其係依「專門職業及技術人員轉任公務人員條例」（以下簡稱專技條例）規定進用人員，前經被告八十八年四月二十七日八八台法二字第一七五四四四六號函函復尚不得從寬認定採計在案，嗣高雄市政府環境保護局南區資源回收廠，以八十八年四月十六日八十八高市環南資人字第○一二七號公發人員任用案申請重行審定送核書表到部，並於送審書內建請被告檢討擴大解釋曾任民營年資從寬認定採計提敍俸級，以其送審程序不符，經被告以八十八年四月二十七日八八台甄四字第一七五六四六六號書函函復，請依送審程序由高雄市政府環境保護局核轉被告辦理，又上開建議內容業經被告八八台法二字第一七五四四四六號函函復如不得從寬認定採計在案，原告不服，據向被告提起復審，經被告八十八年九月三十日八八台銓復決字第一八四號復審決定書駁回其復審，原告不服，復向公務人員保障暨培訓委員會提再復審，亦經該會於八十九年二月二十九日以八九公審決字第○○一四號再復審決定書，以原告所提再復審為無理由，決定「再復審駁回」，原告亦不服，爰依法向鈞院提起行政訴訟。
二、查公務人員保障法第十八條規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」
所稱「行政處分參照訴願法第二條第一項規定暨司法院釋字第四二三號解釋，係指行政機關行使公權力，就特定具體公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為。
本案原告不服被告八十八年四月二十七日八八台甄四字第一七五六四六六號書函答復略以：「有關貴廠幫工程司甲○○擬以曾任公民營機構之年資提敍俸級一節，除經本部八八台法二字第一七五四四四六號函函復在案。
又爾後類此重行審定案請依送審程序，由高雄市政府環境保護局核轉本部辦理，．．．」以其僅係被告通知高雄市政府環境保護局南區資源回收廠，以原告相同事由之陳情案件業經被告函釋在案，暨送審程序不合規定應由高雄市政府環境保護局送部辦理，均為通知行為之表示，未就原告申請重行審定案有所准駁，要難謂其為行政處分，原告對之提起行政訴訟，於法不合。
三、次查八十八年七月十五日修正公布前之專技條例第七條規定：「轉任人員應按其所具資格，依照公務人員俸給法之規定，自所任職務職等最低級起敍。
但轉任人員轉任前曾任公立學校、公營事業機構或行政機關性質相近、程度相當職務之年資，除經依前二條規定辦理外，其年終（度）考績（成）結果在七十分以上，經核定晉敍（級）或給與獎金有案者，得按每一年（年度）提敍俸（薪）級一級，以敍至轉任職務職等之本俸（薪）最高俸（薪）級為止。」
準此，專技轉任人員，如曾任公立學校、公營事業機構或行政機關性質相近、程度相當職務之年資始得提敍俸級，並未包括民營機構年資，甚為明確。
復查原告前分別於八十八年四月六日及七日致考試院許院長、吳秘書長暨乙○○部長建請從寬認定採計民營年資乙案，經被告於八十八年四月二十七日八八台法二字第一七五四四四六號書函復說明該條例之立法精神及被告將通盤檢討研議改進，並未涉及原告之任用審查或俸級核敍有所准駁，是以原告指該書函實已侵害其俸給權，並依司法院釋字第三三八號解釋提起救濟等語，洵屬誤解。
據上論結，公務人員保障暨培訓委員會八九公審決字第○○一四號再復審決定，於法並無不合，請求駁回原告之訴等語。
理 由本件再復審決定以：『按公務人員保障法第十八條規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關（以下均簡稱原處分機關）所為之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」
是復審之提起，係以公務人員受行政處分為前提。
而所稱行政處分，參照司法院釋字第四二三號解釋意旨及訴願法之規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
茲依卷附資料，本案原告所指稱不服之行政處分係乙○○八十八年四月二十七日八八台甄四字第一七五六四六六號書函，經查前開書函係被告就高雄市政府環境保護局南區資源回收廠轉原告任用案申請重行審定送核書表，答復略以：「有關貴廠幫工程司甲○○擬以曾任公民營機構之年資提敍俸級乙節，業經本部八八台法二字第一七五四四四六號函函復在案。
又爾後類此重行審定案請依送審程序，由高雄市政府環境保護局核轉本部（乙○○）辦理，．．．」以其係屬機關間之行文，僅係被告通知高雄市政府環境保護局南區資源回收廠為原告類此案件陳情業經函釋在案，且其送審程序亦不合規定，既尚未就原告申請重行審定案有所准駁，要難謂為行政處分，原告就之提起復審、再復審，於法即有未合。
另所指被告八八台法二字第一七五四四四六號書函，經查係被告就原告向考試院院長、秘書長及被告之部長以相同內容函陳請從寬認定依「專門職業及技術人員轉任公務人員條例」轉任為公務人員者，亦得採計具規模民營機構年資提敍俸級乙節，說明該條例之立法精神及被告將通盤檢討研議改進，亦無對原告之任用審查或俸級核敍有所准駁，是原告指該書函實已侵害其俸給權，並依司法院釋字第三三八號解釋提起救濟等語，洵屬誤解，併為敍明。
』為由，駁回原告之再復審，固非無見。
經查，原告之任用審查案申請復審係由高雄市政府環境保護局南區資源回收廠以八十八年四月十六日八十八高市環南資人字第○一二六七號公務人員任（遴）用案申請重行審定送核書表送請被告復審，而被告以八十八年四月二十七日八八台甄四字第一七五六四六六號書函函復略以「有關貴廠幫工程司甲○○擬以曾任公民營機構之年資提敍俸級乙節，業經本部八八台法二字第一七五四四四六號函函復在案。
又爾後類此重行審定案請依送審程序，由高雄市政府環境保護局核轉本部辦理，．．．」，而被告八八台法二字第一七五四四四六號函函復原告之意旨係指民營機構任職年資尚不得從寬認定採計，高雄市政府環境保護局於收受系爭書函後，擬：「經查本案係由本廠陳報環保局核轉市府及乙○○，因甲○○私人向收發索取分別送出造成錯誤，文存。」
該廠人事室主任鄭德義蓋職戳於上，並會原告知悉，有該系爭書函影本附於本院卷可按，並非重新將原告之公務人員任（遴）用案申請重行審定送核書表由高雄市政府環境保護局核轉被告復審，而係予以文存，且系爭書函並非記載檢還原告所申請之重行審定案，而請其依送審程序由高雄市政府環境保護局核轉被告辦理，則系爭書函對於原告所申請之重行審定案，雖未為具體准駁之表示，但由其記載內容觀之，似已否准，原告主張系爭書函係對其之行政處分，自誠難謂全不足採。
復審決定及再復審決定就此未予詳究，急遽爾謂系爭書函係屬機關間之行文，或為觀念即通知之表示，非行政處分，從程序上駁回原告之復審及再復審，尚嫌疏略。
原告起訴執以指摘，非無理由，應由本院將再復審決定及復審決定均撤銷，由受理復審機關詳為查明，另為適法之決定，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 五 月 三 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 鍾 耀 光
法 官 吳 錦 龍
法 官 劉 鑫 楨
法 官 吳 明 鴻
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信
中 華 民 國 九十 年 五 月 四 日
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