最高行政法院行政-TPAA,90,判,728,20010503,1

最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第七二八號
原 告 鼎瑋實業有限公司
代 表 人 甲○○
被 告 高雄市政府環境保護局
代 表 人 張豐騰
右當事人間因毒性化學物質管理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年八月十九日（八八）環署訴字第三六八一三號再訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如左︰

主 文

再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事 實緣原告未依法向行政院環境保護署（以下簡稱環保署）申請核發販賣毒性化學物質許可證，於民國八十七年七月二十三日將其所有之鉻黃顏料（主要成分鉻酸鉛）出售予訴外人臺北縣威信造漆有限公司（以下簡稱威信公司），經臺北縣環境保護局（以下簡稱臺北縣環保局）查獲，於八十七年十月二十日以八七北環一字第五二九五○號函移送威信公司提報之毒性化學物質運作及申報表資料，請被告協助查察。

被告於八十七年十月二十八日至原告處索取系爭毒性化學物質之原文物質安全資料表及登錄販售予威信公司之日期資料，並將該原文物質安全資料送環保署研判是否屬公告列管之毒性化學物質鉻酸鉛（八十五年五月三十一日公告列管）。

經復以該鉻黃顏料確屬毒性化學物質，應依毒性化學物質管理法之規定予以規範，被告乃據以認原告係違反行為時（下同）毒性化學物質管理法第十一條第二項，依同法第三十二條規定，裁處原告新臺幣（以下同）一百萬元罰鍰。

原告不服，提起訴願及再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

茲摘敍兩造訴辯意旨如次：甲、原告起訴意旨略謂：

一、原告所進口之物品乃「鉻黃顏料」，非被告所稱之鉻酸鉛。該顏料乃為幾乎不具任何毒性之物品，為工業上製造一般油漆、色料所普遍使用之原料，該物質於世界公認之化學文摘社登記號碼乃為CAS NO.0000-00-0號，不容與鉻酸鉛相互混淆。

二、被告於其處分中，失察誤認原告所進口之前開產品具有毒性，屬毒性化學物質管理法中列管編號第○五五號之鉻酸鉛物質，實屬嚴重之錯誤，蓋鉻酸物質於世界公認化學文摘社之登記號碼乃為0000-00-0 號，此與原告所進口之鉻黃產品，於化學文摘社登記號碼為CAS NO.0000-00-0號，兩者截然不同，顯屬於兩種不同之物質，於化學界更有不同之評價與屬性，何能強將原告進口之鉻黃產品強稱為毒性化學物質管理法所管制之「鉻酸鉛」。

三、數種化學物質因不同之化學作用，將產生截然不同之化學屬性，與其原來物質之化學性質未必相同，此乃為淺顯之道理。

如同屬毒性化學物質管理法列管編號第○五五號中之「重鉻酸鉀」與「鉻酸鉀」，雖均為鉻與鉀之化合物，卻為兩種不同之物質，兩者於化學文摘社登記號碼均不同，甚易區辨。

又再如「重鉻酸鈉」與「鉻酸鈉」，亦均為鉻與鈉的化合物，但亦是兩種不同之物質，編號亦不相同，無可矇混。

而原告所進口之鉻黃產品與法律管制之鉻酸鉛，兩者於化學文摘社登記號碼全然不同，兩者乃屬於全然不同之物質，其化學屬性亦自當然全然不同。

四、原告所進口之鉻黃顏料產品，其英文名稱為 Lemno Chorme Yellow，而其化學成份為鋇（Barium），鉻（Chromium），鉛（Lead），礬土（Aluminum Oxide）等元素。

原告進口時，同時向國外原廠公司取得其產品性質報告，當中即已確認該產品之成分，無論是鋁、鉻或鉛均非為遭管制之化學物質，且更一再向原告聲明該產品並不具毒性，其LD50值大於 2000mg/Kg。

且原告進口該貨品亦經海關審查合法，確認該物品非屬於管制之化學物品，准許原告貨品通關，被告如何得因一時之誤解及失察，變相駁斥海關允准進口之作業有疏失。

查「鉻黃顏料」與「鉻酸鉛」乃是屬於截然不同之兩種物質，是以海關於其民國八十七年六月最新修訂頒布之「進出口貨品分類表」中，也把「鉻黃」（Chrome Yellow） 歸類為一般之物質，得以任意進出口，而「鉻酸鉛」（Lead Chromate） 則為另一項物質，依照相關法律之規定，需依「五五三」之標記管制其進出口（所謂五五三之標記，即是指進出口毒性化學物質，應檢呈環保主管機關核准進出口之文件通關放行）。

五、依政府公告管制毒性化學物質之規定，對於六價鉻離子之管制濃度標準，必須該物質含有六價鉻離子含量達百分之一以上之濃度才有管制，換言之，即物質含六價鉻離子之濃度如在百分之一以下者，則尚不具有足夠之有害性質，尚不管制。

而本件原告所進口之「鉻黃」產品，經原告一再陳稱該物質絕對未具任何毒性，被告卻均置之不理。

為此，原告迫不得已，只得自費，將系爭產品，分別送請臺灣最具公信力之世界級檢測機構–臺灣檢驗科技股份有限公司，及委託洸盛國際有限公司送請前經濟部商品檢驗局檢驗之結果，均一再證明原告所合法進口之產品含有六價鉻離子之濃度，只在101.25PPM（百萬分之一）與35PPM（百萬分之一）之間而已，根本低於法律管制之濃度1%（即10000PPM）之百分之一以下，被告竟然濫行處分原告。

六、綜上所述，本件原處分及一再訴願決定均有違誤，請併予撤銷等語。乙、被告答辯意旨略謂：

一、按「本法專用名詞定義如下．．．二、運作：對於化學物質進行製造、輸入、輸出、販賣、運送、使用、貯存或廢棄等行為。

．．．」「毒性化學物質之運作，除法律另有規定外，應依照中央主管機關公告或審定之方法行之。」

「前項公告，由中央主管機關會商有關機關後為之。」

「中央主管機關得指定應申請核發許可證或登記備查之毒性化學物質運作行為。」

「經指定應申請核發許可證之運作行為，運作人應提出該物質之成分、性能、管理方法及有關資料，向主管機關申請審查核發許可證後始得運作。」

「有下列情形之一者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，並令其限期改善，逾期不改善者，得令其停工或停業．．．：二、未依第十一條第二項規定取得許可證而擅自運作者。

．．．」分別為毒性化學物質管理法第二條第二款、第九條第一項、第二項、第十一條第一項、第二項及第三十二條第二款所明定。

查六價鉻化合物中六價鉻離子含量達1% W/W以上者，已於八十五年五月三十一日即經環保署以（八五）環署毒字第一○八八○號公告列管為毒性化學物質，其後毒性化學物質管理法雖於八十六年十一月十九日修正公布，環保署亦於八十七年七月七日以（八七）環署毒字第○○四四六一○號重新公告，惟鉻酸鉛中之六價鉻離子含量達1% W/W以上者仍為毒性化學物質管理法所指稱之毒性化學物質，則屬不變。

二、環保署係根據被告於八十七年十月二十八日至原告處取得系爭鉻黃顏料之原文物質安全資料表等相關資料，加以研判，並於八十七年十一月五日以環署毒字第七四二二五號函敍明：「．．．經查毒理資料庫，化學文摘登記號碼（CAS NO.0000-00-0），係俗稱鉻黃之顏料，其主要成分『鉻酸鉛』（CAS NO.0000-00-0）含量60%-100%，其中六價鉻含量已達毒性化學物質管制濃度標準1% W/W以上，故該商品乃被判定為毒性化學物質無誤。」

被告據此依法處分並無不當。

三、原告一再聲稱所售鉻黃顏料非屬環保署公告列管之毒性化學物質–鉻酸鉛，並於八十七年十二月三十日再提補充訴願理由書，一再聲稱其合法進口之「鉻黃顏料」與「鉻酸鉛」毒性化學物質，係屬不同之兩種物質，即「鉻黃顏料」非屬公告列管之毒化物「鉻酸鉛」，被告為求慎重，遂於八十七年十二月二十三日以（八七）高市環局二字第四二七一四號函，請臺北縣環保局派員至所轄威信公司採取鉻黃顏料並分析其六價鉻含量後再據以判定，臺北縣環保局於八十八年一月十一日以八七北環一字第六五○○二號函，復以該局已於八十七年十二月二十九日派員完成採樣，並將該樣品送環保署環境檢驗所檢驗，依據環保署環境檢驗所之檢測報告，其六價鉻含量之檢測值為9.1% W/W以上，已逾管制濃度標準；

原告復稱鉻、鉛等為非管制化學物質，且其LD50（半數致死劑量）大於2000 mg/Kg不具毒性等云云，查依國際癌症研究中心（IARC）分類，六價鉻化合物為第一類確定人類致癌物，會導致鼻穿孔、肺癌及皮膚炎，環保署遂依毒性化學物質管理法，於八十五年五月三十一日公告列管二十四種六價鉻化合物，包括鉻黃之主要成分鉻酸鉛。

另化學物質之LD50高低係表示該物質之急性毒，六價鉻化合物對人類係慢性毒，且LD50非中央主管機關公告列管六價鉻化合物為毒性化學物質之主要依據。

六價鉻化合物主要用於金屬表面處理及塗料顏料，尤其黃色著色顏料含量較高，為防制危害人體健康及污染環境，凡運作（包括製造、輸入、輸出、販賣、使用、貯存、廢棄及運送）含該類毒性化學物質者，皆須受毒性化學物質管理法規範。

是本件系爭鉻黃顏料應屬公告列管之毒性化學物質，自應依前揭法令及公告規定辦理。

本件原告未依法申請核發販賣許可證，即將毒性化學物質販售予威信公司，違規事實洵屬明確。

被告據以裁處法定最低額度一百萬元罰鍰，即無違法或不當。

四、由於原告所送試驗報告影本非環保機關會同採樣所得，且該批送驗物品是否為其販售予威信公司之當批貨品，亦無可得知；

另送驗時間為八十七年十一月三十日及同年十二月十四日，距其違規販賣日期甚久，故該等試驗報告尚難作為本件違規事實不存在或認定錯誤之反證。

五、綜上所述，本件原告所述，並無可取，請求駁回原告之訴等語。

理 由

一、按「本法專用名詞定義如下．．．二、運作：對於化學物質進行製造、輸入、輸出、販賣、運送、使用、貯存或廢棄等行為。

．．．」「毒性化學物質之運作，除法律另有規定外，應依照中央主管機關公告或審定之方法行之。」

「前項公告，由中央主管機關會商有關機關後為之。」

「中央主管機關得指定應申請核發許可證或登記備查之毒性化學物質運作行為。」

「經指定應申請核發許可證之運作行為，運作人應提出該物質之成分、性能、管理方法及有關資料，向主管機關申請審查核發許可證後始得運作。」

「有下列情形之一者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，並令其限期改善，逾期不改善者，得令其停工或停業．．．：二、未依第十一條第二項規定取得許可證而擅自運作者。

．．．」固分別為毒性化學物質管理法第二條第二款、第九條第一項、第二項、第十一條第一項、第二項及第三十二條第二款所明定。

惟觀之前開規定，違反毒性化學物質管理法第十一條第二項之規定，而應依同法第三十二條第二項規定處罰者，係以中央主管機關已指定應申請核發許可證之運作行為，運作人未向主管機關申請審查核發許可證，即開始運作，為構成要件。

苟中央主管機關未依毒性化學物質管理法第九條第一項為應申請核發許可證之運作行為之指定，自不得依同法第三十二條第二款處罰運作人。

至中央主管機關為應申請核發許可證運作行為之指定，應以公告或適當之方式使人民知悉，俾有資遵循，苟未經公告或以適當之方法使人民知悉，自不得謂已經完成依法指定之程序。

二、本件原告未依法向環保署申請核發販賣毒性化學物質許可證，於八十七年七月二十三日將其所有之鉻黃顏料（主要成分鉻酸鉛）出售予威信公司，經臺北縣環保局查獲等情，除前開物品屬毒性化學物質部分外，原告並未爭執，且有統一發票、毒性化學物質運作紀錄申報表等件附於原處分卷可稽。

另臺北縣環保局於八十七年十月二十日以八七北環一字第五二九五○號函移送威信公司提報之毒性化學物質運作及申報表資料，請被告協助查察，被告於八十七年十月二十八日檢具資料送環保署研判是否屬公告列管之毒性化學物質鉻酸鉛，經環保署復以該鉻黃顏料確屬毒性化學物質，應依毒性化學物質管理法之規定予以規範等情，有環保署八十七年十一月五日以環署毒字第七四二二五號函所載：「．．．經查毒理資料庫，化學文摘登記號碼（CAS NO.0000-00-0），係俗稱鉻黃之顏料，其主要成分『鉻酸鉛』（CAS NO.0000-00-0）含量60%-100%，其中六價鉻含量已達毒性化學物質管制濃度標準1% W/W以上，故該商品乃被判定為毒性化學物質無誤。」

等語足據，被告乃以原告違反毒性化學物質管理法第十一條第二項規定，依同法第三十二條第二款處原告以罰鍰一百萬元。

原告不服前開處分，提起訴願、再訴願，遞經決定駁回，固非無據。

惟查：

（一）依被告所述，本件物質係屬經環保署於八十五年五月三十一日以（八五）環署毒字第一○八八○號公告列管之毒性化學物質鉻酸鉛。

但觀之訴願卷內所附前開環保署（八五）環署毒字第一○八八○號公告，其主旨為：「公告含六價鉻化合物達管制濃度標準以上者為毒性化學物質，並規定其運作管理事項。」

依據為：「毒性化學物質管理法第四條、第五條、第六條、第九條、第十二條、第二十六條。」

因前開公告之依據，未包含同法第十一條，且其主旨及公告事項與同法第十一條第一項規定之事項亦不同，則前開公告顯非係將依同法第十一條第一項規定為應申請核發許可證運作行為之指定予以公告。

（二）被告另稱：毒性化學物質管理法於八十六年十一月十九日修正公布，環保署亦於八十七年七月七日以（八七）環署毒字第○○四四六一○號重新公告，鉻酸鉛中之六價鉻離子含量達1% W/W以上者仍為毒性化學物質管理法所指稱之毒性化學物質，則屬不變等語。

惟觀之前開（八七）環署毒字第○○四四六一○號公告，其主旨為：「公告含多氯聯苯等六十四種化學物質達管制濃度標準以上者為毒性化學物質，規定其運作管理事項，並公告其最低管制限量及毒性分類。」

依據為：「毒性化學物質管理法第五條、第六條、第九條、第十五條、第二十七條。」

其公告之依據亦未包含同法第十一條，且其公告事項與該法條規定之事項亦復不同，則前開公告亦難認係為同法第十一條第一項規定之指定，而為公告。

（三）除前開二公告外，被告並未指明本件物質之運作行為，業經環保署依毒性化學物質管理法第十一條第一項規定指定為應申請核發許可證之運作行為，則本件「鉻黃顏料（主要成分鉻酸鉛）」之運作行為須經申請核發許可證後始得為之一節，即未經證明，原告縱未經申請核發許可證即為本件運作行為，與毒性化學物質管理法第三十二條第二款所定科處罰鍰之要件仍屬有間，自不得依該條款科處原告罰鍰。

三、綜上所述，本件原處分科處原告罰鍰一百萬元，經核即有違誤，一再訴願決定未予糾正而遞予維持，洵有未合。

本件原告起訴意旨，求予撤銷，雖非以此為理由，惟原處分及一再訴願決定既無可維持，仍應併予撤銷。

又本件事證已然明確，兩造所為其他陳述，與結論不生影響，爰不予一一論述，併此敍明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

中 華 民 國 九十 年 五 月 三 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 鍾 耀 光
法 官 吳 錦 龍
法 官 劉 鑫 楨
法 官 吳 明 鴻
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬
中 華 民 國 九十 年 五 月 三 日