最高行政法院行政-TPAA,90,判,760,20010509,1

最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第七六○號
原 告 甲○○○
被 告 臺中市中山地政事務所
代 表 人 莊逢源

右當事人間因地上權登記事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十八年十月二十七日
八八府訴字第一六○五四九號再訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如左：

主 文
再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。

事 實
緣原告於民國八十八年十二月十四日以其自民國五十四年十月二十日起，即以行使地上權之意思，和平、繼續占有臺中市南區○○○○段一四四之六地號土地，迄今已達二十年以上，因時效完成，向被告申請時效取得地上權登記。
經被告審查後，以八十八年十二月十四日第一○三號補正通知書通知原告限期補正：⒈檢附都計課是否違反土地使用分區管制之證明。
⒉出具占有土地四鄰之證明人並檢附印鑑證明書。
⒊檢附甲○○○五十四年至現今之戶籍謄本。
⒋檢附占有時效之書面說明。
原告逾期未補正，被告遂以八十八年一月四日八八中山地所一字第五號駁回通知書，駁回其登記之申請。
原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、審查標準前後不同之違法：被告於八十一年十一月九日八一中山地所字第八二一五號審查結果為「公告三十日」、「以書面通知雙方當事人」、「公告期間內是否有異議」。
本件八十七年十二月十日八十七年○三字第四三○二五○號審查結果（八十七年十二月十四日第一○三號補正），要求補正：⒈檢附都計課是否違反土地使用分區管制之證明。
⒉出具占有土地四鄰之證明人並檢附印鑑證明書。
⒊檢附甲○○○五十四年至今之戶籍謄本。
⒋檢附占有時效之書面說明。
足證被告同一案件分別於不同時間審查，竟有不同之標準與結果，且未敘明何以前後不同之理由，即有處分理由矛盾及不備理由之違法。
二、行政處分程序及實體均違法：（一）查「都市計畫是否違反土地使用分區管制之證明」，在一般行政機關體系中，根本無此項文件，遑論核發！縱有都市土地使用管制，亦僅屬行政機關內部土地聯繫之文書，換言之，人民焉能隨意獲得！被告怠於本身職務未予查證，已有疏失，卻責令原告提出無可能取得之前述證明文件，其處分程序上顯然違法。
（二）訴願機關亦明知，都市主管機關認定有無違反都市計畫法規定，係以「都市計畫土地使用分區」作為人民土地使用持憑之證明文件，倘人民申請其他所謂「都巿計畫是否違反土地使用分區管制之證明」，因無此文件，必遭駁回。
惟訴願決定書竟載「如該單位不予核發時，得循訴願途逕以資解決」等語，如此豈不倒因為果，行政機關從不核發的文件，卻要求人民另循訴願解決之不負責任之作法，亦未敍明何以「都市土地使用分區證明」不能替代作「都市計畫是否違反土地使用分區管制之證明」？亦未說明主管機關究竟對人民可否核發該項文件之理由，其處分實體上亦屬違法。
三、適用法律及解釋法令錯誤之違法：被告及訴願、再訴願機關均未能具體說明「都市計畫是否違反土地使用分區管制之證明」究竟是指何種式樣、內容之文件，且主管機關自己亦從未對外核發，竟指摘原告未能提出該文件而處分補正、駁回登記，即有適用法令之不當及違法，且未說明何以主管都市計畫機關出具之八十六年中都速字第八六○○○八七五號之「都巿計畫土地使用分區證明」、「商業區」何以不能作為認定「都巿計畫是否違反土地使用分區管制之證明」，自有認定及解釋法令錯誤之違法。
六、解釋及適用法令錯誤之違法：原告住臺中巿南區○○里○○鄰○○路八號，戶政機關整編前原為仁德街一巷四號，其兩門牌為同一地址，迄自五十四年至今均未曾遷離，依據時效取得地上權登記審查要點第六點「以戶籍謄本為占有事實證明文件申請登記者，如戶籍謄本有他遷記載時，占有人應另提占有土地四鄰之門牌整編」錯為「他遷」，遽令原告同時應出具「占有土地四鄰之證明人並檢附印鑑證明」及「檢附原告五十四年至今之戶籍謄本」作補正，實有解釋法令及適用法令錯誤之違法。
此部分雖經再訴願機關指摘非妥適，惟仍未為撤銷被告之非法處分，自有提起本件行政訴訟之必要，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、原告甲○○○雖於補正期間提出說明，並檢附五十四年至今戶籍謄本，惟並未出具都計課是否違反土地使用分區管制之證明，原告以都市計畫土地使用分區證明替代說明，但土地使用分區證明僅係就申請地號查核都市計畫土地使用分區，無法證明原告所附使用土地，是否未違反土地使用分區管制規定，參酌內政部七十八年三月二日（台）七八內地字第六七三五五○號函示意旨，本案之土地使用目的，必須不違反都市計畫法第三十四條、第五十一條規定，至其使用目的是否違反上開法條規定，係屬實質認定問題，應請都市計畫主管機關依法認定之。
二、被告所為之補正通知，依法並無不合，且原告未於補正期限內，照補正事項完全補正，原告之申請因而遭駁回，亦依法有據，請判決駁回原告之訴等語。

理 由
本件原告以其自五十四年十月二十日起即以行使地上權之意思，和平、繼續占有臺中市南區○○○○段一四四之六地號土地，迄今已達二十年以上，因時效完成，向被告申請時效取得地上權登記。
經被告審查後以八十八年十二月十四日第一○三號補正通知書通知原告限期補正：⒈檢附都計課是否違反土地使用分區管制之證明。
⒉出具占有土地四鄰之證明人並檢附印鑑證明書。
⒊檢附甲○○○五十四年至現今之戶籍謄本。
⒋檢附占有時效之書面說明。
原告逾期未補正，被告遂以八十八年一月四日八八中山地所一字第五號駁回通知書，駁回其登記之申請。
原告不服，提起訴願，未獲變更，訴經臺灣省政府再訴願決定，以被告逕要求原告同時就「出具占有土地四鄰之證明人並檢附印鑑證明書」及「檢附甲○○○五十四年至現今之戶籍謄本」作補正，並非妥適。
惟因原告未於補正期限內依時效取得地上權登記審查要點規定及內政部七十八年三月二日台（七八）內地字第六七三五五○號函釋提出「未違反土地使用管制法令之證明」屬實，故縱前開駁回之說明內容有欠妥適，亦無礙於被告駁回處分之成立。
至原告稱曾以書面向臺中縣政府都市計畫課申請核發系爭土地有無違反都市計畫法規定之證明未果一節，原告可得對該不作為循訴願途逕以資解決，從而為維持訴願決定及原處分之決定等情，固非全然無見。
惟依原告起訴主張：都市計畫是否違反土地使用分區管制之證明，在一般行政機關根本無此項文件，縱有都市土地使用管制，亦僅屬行政機關內部聯繫之文書，人民焉能隨意獲得，被告怠於本身職務未予查證，已有疏失，卻責令原告提出無可能取得之證明文件，其處分程序上顯然違法等語。
按取得時效制度，係為公益而設，依此制度取得之財產權應為憲法所保障。
內政部於八十七年七月九日函頒之時效取得地上權登記審查要點第三點第四款規定：「占有人有左列情形之一者，不得申請時效取得地上權登記：．．．（四）使用違反土地使用管制法令者。
．．．」所稱「使用違反土地使用管制法令」，應指土地使用有無違反法令所定土地使用區劃分之管制規定而言，至其使用目的是否違反法令之管制規定，係屬事實認定問題。
本件原告已向該管都市計畫主管機關即臺中市政府工務局申請核發系爭土地都市計畫土地使用分區證明屬「商業區」，有該局八十六中都速字第八六○○○八七五號簡便行文表影本附卷可稽。
而系爭土地之使用究竟有無違反土地使用管制法令，既屬地政機關審查時效取得地上權登記之要件，自應由被告依職權調查認定之。
如被告因法律上或事實上之原因，不能獨自調查者，基於行政機關應發揮一體之行政機能，亦應由被告請求該管都市計畫主管機關協助認定之。
內政部部七十八年三月二日（台）七八內地字第六七三五五○號函所指申請地上權設定登記時，應由申請人檢附該管都市計畫主管機關認定不違反都市計畫法規定之證明文件以憑辦理云云，使長期占有他人私有土地，本得依法因時效取得地上權之人，因無從提出都市計畫主管機關認定不違反都市計畫法規定之證明文件，致無法完成其地上權之登記，自與憲法保障人民財產權之意旨不符。
是內政部部七十八年三月二日（台）七八內地字第六七三五五○號函在上述函釋範圍內，應不予援用。
一再訴願遞依內政部上開函意旨予以決定駁回，揆諸前揭說明，於法不無違誤。
原告執此指摘，非無理由，應由本院將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為適法之處分，以符法制。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 五 月 九 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康
法 官 林 清 祥
法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全
中 華 民 國 九十 年 五 月 九 日