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最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第八○五號
原 告 乙○○
被 告 桃園縣蘆竹地政事務所
代 表 人 林福涼
右當事人間因土地複丈事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十八年十月二十八日八
八府訴字第一六○六三○號再訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣原告就坐落桃園縣大園鄉○○段三七七地號土地部分特定位置主張依時效取得地上權，向被告申請地上權位置勘測，因原告僅檢附身分證明文件、釋明書、村辦公處證明書、房屋稅籍證明、分區證明等資料，並未依相關法令檢齊證明文件辦理，被告乃通知補正。
因原告並未補正，乃駁回原告之申請。
原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略以：一、按：「以行使地上權之意思二十年間和平繼續占有他人不動產者，得請求登記為地上權人」，為民法第七七二條準用同法第七六九條規定之法意。
又「於一宗土地之特定部分主張取得地上權者，申請人應先行單獨申請測繪地上權位置圖」，「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件」，亦為內政部七十七年八月十七日台內地字第六二一四六四號函發布之時效取得地上權登記審查要點第二點，及土地登記規則第一一四條第一項所明定。
本件原告為準備申請時效取得地上權登記目的，於八十七年十二月間先行單獨申請測繪地上權位置圖，本非申請地上權登記，受理測繪申請之被告，在複丈測繪前須審認者，端在申請人即原告具有單獨申請，不需會同土地所有權人，亦即原告是否為準備申請時效取得地上權登記而申請一節而已。
因此原告申請測繪時，已同時提出完整之地上權登記申請書副本一份供為審查。
二、原告提出之地上權登記申請所附證明文件有：釋明書、村長證明書、房屋稅籍證明書、占有部分位置圖等各一紙。
因其中之房屋稅籍證明書一紙，載明原告所有大園鄉橫峰村五鄰十五之二號房屋（參訴願書及再訴願書應係十五號房屋之誤寫）起課稅年月三十一年一月、折舊年數五十六年、所有權人為蘇新拋、蘇招治二人，所有權移轉日期八十二年二月四日、原因繼承。
故祇此房屋稅籍證明書一紙，應可推定原告符合民法第七七二條準用同法第七六九條規定之要件，確有單獨申請測繪地上權位置圖資格，准予複丈測繪位置圖俾使原告據以正式申請登記地上權，再由登記單位就其占有過程詳加審查，進行土地登記規則第一一四條第二至四項程序方是，詎被告捨此不為，竟逕為地上權登記程序上之審核，而認為原告所提證件不齊全而命原告補正九項應補正事項。
三、按地政事務所為土地登記機關，既非審判機關，受理時效取得地上權登記事件後，祗須就申請人所提證據文件審認是否符合法令規定之要件即足，至申請人所主張之事實是否真實，究無穿鑿審究到底之權利與義務，揆之土地登記規則以第一一四條第一項規定申請時效取得地上權登記時所應提出之證據文件外，尚須再以第二、三、四項規定：「前項登記之申請，經登記機關審查證明無誤，應即公告。
公告期間為三十日，並同時通知土地所有權人。
土地所有權人在前項公告期間內，如有異議，依土地法第五十九條第二項規定處理。」
等救濟條款則明。
四、被告受理原告測繪地上權位置圖之申請後，命原告應補正之事項為：㈠占有人四鄰之證明人，占有開始時及申請登記時，需繼續為該占有地附近土地之使用人、所有人或房屋居住者，且占有人占有之始有行為能力為限。
㈡應填明所有權人之現住址及登記時登記簿所載住址，所有權人死亡者，應填明繼承人之現址。
㈢證明書證明內容不符，另應提出身分證明文件。
㈣權利價值不明。
㈤申請人所提房屋稅籍證明文件起造人不明。
㈥前占有人及申請人是否符合民法第七六九條至第七七二條規定行使地上權之意思占有不明。
㈦前占有人與現占有人與土地所有權人是否有租賃關係不明。
㈧申請人係買賣取得，請提出買賣行為之證明文件。
㈨申請人以繼承取得，請檢附繼承系統表、戶籍謄本、遺產稅證明文件。
惟上揭九項應補正事項，均為不需補正或根本不能補正之事項，即：㈠原告並未提出四鄰證明書為證，被告竟命補正證明人之資格資料。
㈡土地所有權人之住址或消長訊息，非占有人所能把握。
故大法官會議八十三年六月三日釋字第五五○號解釋，已作不需填明土地所有人資料於申請書之釋示。
㈢村長證明書固有內容不符之瑕疵，惟原告認為所提證件中之房屋證明書一紙，足以證明原告開始占有至申請登記時繼續占有之事實，不需補正。
㈣雖複丈規費另有計算標準，且已完繳。
雖不補正亦不影響複丈作業，惟補填權利價值只是舉手之勞，故原告已在補正期限內完成補正。
㈤房屋稅籍證明書記載之所有權人有蘇新拋及蘇招治二人，民國三十一年起稅，折舊年數五十六年，足可推定第一任所有權人蘇新拋為原始起造人。
惟申請登記時效取得地上權登記時所應證明者，係占有人之占有年資及是否占有無間斷而已，地上房屋之起造人誰，似非必問事項。
於審認原告是否具有單獨申請測繪地上權位置圖之資格，更不相干。
㈥占有乃自然行為，非法律行為通常不至留存證據。
幸原告之前手係為使地上權為目的而占有他人土地，且在占有之初已占有地上蓋屋居住，故屬有形之占有，現仍存在之房屋則為占有該基地之最初實證。
至本件原告及前手在該地上蓋屋，是否為占有地上權之意思而蓋，因意思為無形，原告既為申請登記地上權而申請測繪位置圖，則即為以行使地上權為目的而占有，但憑原告之主張，苟非土地所有權人有相反之證據依土地登記規則第一一四條第二至四項規定救濟，被告應無越俎代庖，命原告提出與土地所有權人無租賃或借貸等法律關係存在之必要。
㈦被告以有無租賃關係存在不明為理由命原告補正，亦即命原告提出無租賃關係存在之證明。
惟法律關係之不存在，除非有反證，實無直接證據可資證明。
除被告持有反證，由其依土地登記規則相關規定救濟外，被告仍不得命原告為不可能之補正。
㈧原告非因買賣而取得房屋所有權，而係因繼承而取得。
被告指原告因買賣而取得所有權已屬無的放矢，命提出買賣契約原始文件補正，更屬無所適從。
㈨原告係申請複丈，非申請繼承登記，被告已可就原告提出之房屋稅籍證明書一紙，則可查明原告因繼承取得房屋所有權而得原告具有單獨申請土地複丈資格；
既非繼承登記，被告無徵取繼承原始文件證明公文書上之記載為真實必要。
五、所謂四鄰證明，係以被占有土地四鄰之鄰居或鄰地使用人憑其記憶所出之證明書，屬於人證；
而桃園縣稅捐稽徵處核發之房屋稅籍證明書，乃抄錄政府機關簿冊內記載事項之物證，且為公文書。
為證明占有人始占有至申請登記時之二十年期間繼續占有從未間斷實實，屬於人證之四鄰證明且為土地登記規則第一一四條第一項所容許；
原告提出之房屋稅籍證明書，載明起稅日（等同自起造日）民國三十一年一月、折舊年數（等同至發證日經歷年數亦即占有土地年數）五十六年、所有權人第一任（等同起造人）蘇新拋、第二任（等同現任）即原告，一見即知占有期間有五十六年，且期間未曾中斷，至今仍在繼續占有中；
此項證據用之於地上權登記猶為合用，在複丈程序中更無再提出其他證據補正必要。
六、綜上，被告在複丈程序上之處理及處分，初已有程序上之瑕疵，設依其內部規定必須如是，亦不應命原告補正不能或不需要之補正。
而經原告逐項指述不能或不需要之理由申覆後，竟就原告指述隻字不提，僅以逾期未完全補正為理由，駁回原告之申請；
原處分自有處分不具理由及違背法令之雙重失誤。
且原告因不服原處分而依法以同一理由分遞訴願及再訴願，一一指摘原處分不當理由，而訴願決定機關桃園縣政府、再訴願決定機關臺灣省政府，均就原告之指摘隻字不提，同以「地政事務所受理複丈案件，收件後經審查有下列各款情形之一者，應以書面敍明法令所依據或理由駁回之：三、逾期未補正或未依補正事項完全補正者」、「申請人主張因時效完成申請地上權位置勘測，地政事務所應先依時效取得地上權登記審查要點等相關法令規定審查相符後，始准予辦理，．．．」原處分並無違誤籠統理由一筆帶過，以訴願決定及再訴願決定，分別駁回原告之訴願及再訴願，惟地政事務所之補正指令，若有根本不能補正或過當之要求，亦無從或無義務補正，被告所為上揭不當補正指令，亦非內政部函釋之本旨，訴願決定及再訴願決定亦同有處分不具理由及適用法令不當之失誤。
請撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略以：一、按「臺灣省各縣市地政事務所測量及登記審查人員權責劃分表第七目次，明列於一宗土地之特定部分主張時效取得地上權位置勘測及登記，於測量收件後，會同登記人員依時效取得地上權登記審查要點會審後，如符合規定再通知實地勘測」。
係前臺灣省政府地政處八十四年七月十九日八四地一字第四八一九○號函所明定。
原告於八十七年十二月十六日申請時效取得地上權位置勘測，經依上開前臺灣省政府地政處函示規定會審，因原告未依上開審查要點檢具占有人主張時效取得地上權之證明文件，即於八十八年一月二十日蘆地二字第一七一七號（併案），補正通知書，並逐條載列（㈠占有人四鄰之證明人，於占有開始時及申請登記時，需繼續為該占有地附近土地之使用人、所有人或房屋居住者，且占有人占有之始有行為能力為限。
㈡應填明土地所有權人之現在住址及登記簿所載之住址，如所有權人死亡者，，應填明繼承人及該繼承人之現在住址。
㈢證明書內容不符，另應提出證明人身份證明文件。
㈣權利價值不明。
㈤申請人所提房屋稅籍證明文件起造人不明。
㈥前占有人及申請人是否符合民法第六六九條－七七二條之規定行使地上權之意思占有不明。
㈦前占有人與現占有人與土地所有權人是否有租賃關係不明。
㈧申請人以繼承取得，請檢附繼承系統表、戶籍資料，遺產稅證明文件）等八項應補正事項通知補正。
以利其申辦地上權位置勘測等相關作業程序順利進行。
原告未依上開補正事項逐一補正，復於八十八年二月四日以申覆書以為補正，惟僅以書面申覆方式，並未檢附任何足資證明文件，經再會審結果，因原告仍未補正齊全，又時逾補正期限十五日，本所即以八十八年三月十一日蘆地二丈字第一七一七號函以未照補正事項完全補正予以駁回地上權位置勘測申請，依法並無不妥。
原告以為八項應補正事項非申辦時效取得地上權位置勘測時之要件，實有誤解，而其逾期未能補齊證件之事實歸責於本所，顯有未當。
二、又按「申請人主張因時效完成申請地上權位置勘測，地政事務所應先依時效取得地上權登記審查要點等相關法令規定審查相符後，始准予辦理，申請上開土地複丈時，得同時填具登記申請書，並提出土地登記規則第一百十四條規定之有關權利證明文件，申請時效取得地上權登記。」
係內政部八十二年三月二十五日台（八二）內地字第八二○三○九三號函所明定。
原告主張本所受理測繪地上權位置圖複丈案件時，所應審認者，端在申請人是否符合單獨申請之要件，且祇需形式上依證辨認，委無穿鑿是否真實之必要。
顯係原告對時效取得地上權位置勘測及登記相關法令規定和作業程序不瞭解所致，本所乃依地籍測量實施第二百十三條第三項規定，駁回原告地上權位置勘測之申請，並無違誤，原告之訴無理由，請予駁回等語。
理 由
按「地政事務所受理複丈案件，收件後經審查有下列各款情形之一者，應以書面敍明法令依據或理由駁回之：三、逾期未補正或未依補正事項完全補正者」。
為地籍測量實施規則第二百十三條第三款所明定。
又「申請人主張因時效完成申請地上權位置勘測，地政事務所應先依時效取得地上權登記審查要點等有關法令規定審查相符後，始准予辦理，．．．」內政部八十二年三月二十五日台（八二）內地字第八二○三○九三號函釋在案。
本件原告與訴外人蘇招治就坐落桃園縣大園鄉○○段三七七地號土地上部分特定位置分別主張依時效取得地上權，向被告申請地上權位置勘測，因原告僅檢附身分證明文件，釋明書、村辦公處證明書，略圖、房屋稅籍證明、分區證明等資料，並未依相關法令檢齊證明文件辦理，被告乃以八十八年一月二十日蘆地二字第一七一七號補正通知書（併案）通知原告於十五日內就下列事項補正憑辦，計有：「（一）占有人四鄰之證明人，於占有開始時及申請登記時，需繼續為該占有地附近土地之使用人，所有人或房屋居住者，且於占有人占有之始有行為能力為限。
（二）應填明土地所有權人之現在住址及登記簿所載之住址，如所有權人死亡者，應填明繼承人及該繼承人之現址。
（三）證明書證明內容不符，另應提出證明人身分證明文件。
（四）權利價值不明。
（五）申請人所提房屋稅籍證明文件起造人不明。
（六）前占有人及申請人是否符合民法第七百六十九條至第七百七十二條之規定行使地上權之意見占有不明。
（七）前占有人與現占有人與土地所有權人是否有租賃關係不明。
（八）申請人係買賣取得，請提出買賣行為之證明文件。
（九）申請人以繼承取得，請檢附繼承系統表、戶籍資料、遺產稅證明文件憑辦。」
惟原告未檢附相關文件，僅以書面申覆事實，被告乃以逾期未補正而駁回原告之申請。
原告訴稱其申請測繪地上權位置圖複丈時所附證件中之房屋稅籍證明書一紙，載明原告所有大園鄉橫峰村五鄰十五號房屋折舊年數有五十六年，所有權人為蘇新拋，原告於八十四年一月十二日因繼承而取得所有權至今，該房屋占有該基地達五十六年之久，具有民法第七百七十二條準用同法第七百六十九條規定之二十年間繼續占有要件，符合土地登記規則第一百十四條第一項後段所指足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。
被告受理測繪地上權位置圖複丈案件時，所應審認者，端在原告是否符合單獨申請案件，至原告所主張之事實是否真實，並無穿鑿審究到底之權利與義務，乃被告竟命原告補正九項文件，且均為不能補正或不需補正者，復以原告逾期未完全補正為理由，駁回原告之申請，其處分顯有違誤云云。
惟按地上權為一種物權，主張取得時效之第一要件須為以行使地上權之意思而占有，若依其所由發生之事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效不能開始進行。
如係基於承租人之意思而非基於行使地上權之意思，嗣後亦非有變為以地上權之意思而占有，自不能本於民法第七百七十二條準用同法第七百六十九條之規定，請求登記為地上權人。
且依「時效取得地上權登記審查要點」第七點亦規定：「占有土地四鄰之證明人，於占有人開始占有時及申請登記時，須繼續為該占有地附近土地之使用人、所有人或房屋居住者，且於占有人占有之始有行為能力為限。
出具證明時應添附印鑑證明。」
第十二點：「占有人主張與前占有人之占有時間合併計算者，須為前占有人之繼承人或繼受人。」
第八點：「占有人申請登記時，應填明土地所有權人之現住址及登記簿所載之住址，如土地所有權人死亡者，應填明其繼承人及該繼承人之現住址。」
本件原告申請測繪地上權位置圖複丈時所提房屋稅籍證明書，固載有原告所有大園鄉橫峰村五鄰十五號房屋折舊年數五十六年，所有權人為蘇新拋，原告於八十四年一月十二日因繼承而取得所有權，惟查該記載僅能證明該房屋坐落系爭土地有五十餘年，尚不能證明原告及其父蘇新拋是否以行使地上權之意思而占有系爭土地，被告通知原告補正占有人四鄰之證明、前占有人及原告行使地上權之意思占有之證明、土地所有權人之現住址及登記簿所載之住址，均與上開審查要點規定相符。
又系爭房屋因無所有權登記，被告通知其補正起造人姓名及證明人之身分證明，亦無不當。
又因原告乙○○主張其所有桃園縣大園鄉橫峰村五鄰十五號房屋於八十四年一月十二日自其父蘇新拋繼承而來，就系爭土地有地上權，訴外人蘇招治主張其所有桃園縣大園鄉橫峰村五鄰十五之二號房屋，於八十二年二月四日向原起造人蘇新拋買受，就系爭土地有地上權，即原告及蘇招治係分別基於繼承和買賣房屋就系爭土地上部分特定位置分別主張依時效取得地上權，被告因予以併案審查，而於補正通知書內載明以買賣取得者及繼承取得者分別應予補正事項，亦無違誤。
末按「申請人主張因時效完成申請地上權位置勘測，地政事務所應先依時效取得地上權登記審查要點等有關法令規定審查相符後，始准予辦理，申請上開土地複丈時，得同時填具登記申請書，並提出土地登記規則第一百十四條規定之有關權利證明文件，申請時效取得地上權登記。」
係內政部八十二年三月二十五日台（八二）內地字第八二○三○九三號函所明定，而複丈之目的在於時效取得地上權登記，如申請時效取得地上權登記之要件不完備，即無複丈之必要，以免勞費。
原告主張被告受理測繪地上權位置圖複丈案時，所應審認者，端在申請人是否符合單獨申請之要件，且只須形式上依證辨認，無審究是否真實之必要，被告命其補正者，均為不能補正或不需補正者等節，顯係原告對時效取得地上權位置勘測及登記相關法令規定和作業程序有所誤解。
從而，被告審查結果，以原告未補正相關文件憑辦，而否准其申請，揆諸首揭規定，並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴論旨，難認有理由，應與駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 五 月 十一 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 劉 鑫 楨
法 官 鍾 耀 光
法 官 鄭 淑 貞
法 官 林 家 惠
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬
中 華 民 國 九十 年 五 月 十一 日
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