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最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第九三四號
原 告 甲○○
乙○○
右二人共同
訴訟代理人 陳長文律師
李念祖律師
葉慶元律師
被 告 內政部警政署入出境管理局
代 表 人 曾文昌
右當事人間因臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國八十八年十一月四日台八八訴字第四○六六六號再訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如左：
主 文
再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告乙○○之夫任炎林於民國八十七年十一月二十四日向被告陳情，以其配偶即原告乙○○及子即原告甲○○原係臺灣地區人民，渠等於七十五年間赴大陸地區探親，期間因乙○○精神病發作，為大陸精神病院禁閉治療，至八十二年七月二十七日始得返台，由於渠等在大陸停留期間已逾四年，依規定渠等身分已為大陸地區人民，請求適用八十七年五月六日修正之臺灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則第五條第二項規定，扣除渠等被迫滯留之時間，以回復渠等原在臺戶籍。
案經被告以八十七年十二月三日（八七）境居彤字第七九一四二號書函復以乙○○及甲○○之身分已屬大陸地區人民，不符合臺灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則第五條第二項但書規定。
又該但書雖於八十七年五月六日修正，惟依同細則修正第五十六條第二項規定，並無溯及效力，渠等仍不適用，所請未便辦理等語。
任炎林不服提起訴願、再訴願，均遭決定駁回。
原告不服，提起本訴。
茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂：臺、程序部分：原告等為系爭處分、訴願及再訴願決定之利害關係人，依法得提起本件行政訴訟。
「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利，經依訴願法提起再訴願而不服其決定者，得向行政法院提起行政訴訟。」
行政訴訟法第一條著有明文。
鈞院七十五年度判字第三六二號判例進一步闡釋：「因不符中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，故包括利害關係人而非專以受處分人為限，．．．而得以其自己之名義對．．．處分案件為行政爭訟。」
本件原告甲○○及乙○○，雖非原處分之相對人，惟原處分、訴願及再訴願決定之實質內容，均係對其得否獲准居留回復在台原有戶籍有重大影響，系爭處分及決定實已對原告等之權利及法律上利益造成直接、實質之侵害，影響原告等權益至鉅，爰依前揭法條及判例意旨，提起本件行政爭訟，以維權益。
甫修正通過之行政訴訟法第四條第三項亦明文：「訴願人以外之利害關係人，認為訴願決定損害其權利或法律上利益，亦得提起行政訴訟。」
肯認前揭判例意旨。
貳、實體部分：一、原處分及訴願決定、再訴願決定（以下簡稱系爭處分及決定）適用臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第二條第四款、其施行細則第五條第二項但書及第五十六條顯有違誤，應予撤銷。
㈡本件原告等滯留於大陸期間之計算問題，關鍵在兩岸人民關係條例施行細則第五條第二項但書。
按依修正前之兩岸人民關係條例施行細則第五條第二項但書之規定，如係受拘禁、留置或依法令而停留在大陸地區之期間，不予計算，而八十七年五月六日修正後之規定，則增列遭遇天災或「其他不可避免之事變」者，其停留於大陸地區之期間，不予計算，可知修正後之規定，已放寬「不予計算在大陸地區居住期間」之認定標準，對於原告等係因罹患精神疾病需加照顧，不得已滯留大陸地區醫治之情形，應可認定為因「其他不可避免之事變」而停留大陸地區，揆諸此一規定，並未明文停留於大陸地區之期間計算始末均須在本條文修正後，始得適用本條之規定，被告對兩岸人民關係條例之認事用法，顯有違誤。
二、系爭處分及決定違反中央法規標準法第十八條「從新從優」原則，應予撤銷。
㈠中央法規標準法第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。
但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」
此即所謂「從新從優原則」，申言之，行政機關受理民眾聲請許可案件時，除非依事件之性質應適用「行為時」之法規，否則原則上均應依據「聲請時」或「處分時」之法規，做出准駁處分；
只有在「行為時」之法規有利於當事人時，始例外的適用舊法規，以保障人民的信賴利益及權利。
㈡依前揭中央法規標準法第十八條之規定，被告於受理任炎林之申請案件時，本應適用「處分時」之法規（即適用兩岸人民關係條例施行細則第五條第二項但書之規定），不予計算因病被迫滯留大陸治療之停留期間（即七十六年八月十九日至八十二年七月二十三日）。
迺被告不察，罔顧中央法規標準法第十八條揭示之「從新從優」原則，逕自以系爭處分及決定應適用「行為時」之兩岸人民關係條例施行細則之規定，將原告等因病停留大陸醫治期間一併計算成在大陸續續居住期間，據以駁回原處分相對人之聲請，致令原告等被劃歸為兩岸人民關係條例所稱之大陸地區人民，而無法恢復在台原有戶籍，實已損害原告等之居住自由權及其他法律上利益甚鉅，原處分及決定之違法，至為顯然。
三、系爭處分及決定違反行政法一般原理原則之平等原則，應予撤銷：本件原告等本即為具有中華民國國籍之人，且原在臺灣即有戶籍，其遭被告違法認定為在大陸地區停留期間超過四年，須適用舊法規定，從而須先出境再申請入境，比諸其他類原告之情形，因可適用八十七年五月六日修法後之規定，不被視為大陸地區人民得直接獲准居留、取得戶籍，二者相較，顯有背平等原則，應予撤銷。
四、原處分及決定援引之兩岸人民關係條例第二條第四款、第十七條第七項，及其施行細則第五條第二項但書及第五十六條，大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第八條第三款及第三十二條等規定，侵害原告等受憲法保障之居住、遷徙自由：㈠中華民國憲法第十條明文：人民有居住及遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括出境或入境之權利。
如因維護社會秩序之必要須對人民上述自由或權利加以限制，必須符合憲法第二十三條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定（司法院釋字第四四三號、第四五四號解釋參照），合先敍明。
㈡兩岸人民關係條例第二條第四款謂，臺灣地區人民前往大陸地區繼續居住逾四年者，即屬大陸地區人民，是有關其入出境及定居留等事宜，悉依兩岸人民關係條例等相關規定辦理。
惟本件原告等本即為具有中華民國國籍之人，且原在臺灣即有戶籍，今因被告適用兩岸人民關係條例第二條第四款、及其施行細則第五條第二項但書及第五十六條，逕自認定原告等係屬大陸地區人民應依兩岸人民關係條例及其相關規定申請居留定居，係嚴重侵害原告等受憲法保障之居住遷徙自由。
五、原處分及決定援引之兩岸人民關係條例第二條第四款、第十七條第七項，及其施行細則第五條第二項但書及第五十六條，大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第八條第三款及第三十二條等規定，侵害原告等受憲法保障之平等原則：本件原告等本即為具有中華民國國籍之人，且原在臺灣即有戶籍，其遭被告違法認定為在大陸地區停留期間超過四年，已如前述，今復因前述違法認定，致其無法恢復在臺灣地區之戶籍，而不能定居臺灣，實屬荒謬。
蓋兩岸人民關係條例對於大陸地區人民所設下之限制，於國家安全及臺灣地區民眾福祉之考量下（司法院釋字第四九七號解釋參照），或可理解，然系爭規定卻同時將停留大陸地區逾四年之中華民國人民視為大陸地區人民，致其需受兩岸人民關係條例及相關法規規範，不論出境、入境或定居、居留等事項，都受重重限制，試問：我國法規中，有無中華民國人民如在美國停留期間逾四年者，即屬美國地區人民，以致出入境及定居等事項均受限制之規定？由此可知，系爭法令對於曾停留大陸地區逾四年之中華民國國民予以特別不利益之待遇，已明顯違反憲法第十條之平等原則。
六、原處分及決定援引之兩岸人民關係條例第二條第四款、第十七條第七項及其施行細則第五條第二項但書、第五十六條，及大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第八條第三款及第三十二條等規定違反比例原則：㈠觀諸兩岸人民關係條例之立法目的，本在確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，固無可議。
惟系爭法令不合理之規定，致使類原告等具有中華民國國籍之人民，只因曾停留於大陸地區超過四年，即被迫成為所謂「大陸地區人民」，而需受兩岸人民關係條例等法規規範，造成人民有家歸不得，或如原告般無法在自己的國家定居落戶，此種立法顯非僅在限制原告等之居住遷徒自由，已屬剝奪原告等受憲法保障之居住遷徙自由，更因此等惡法，致令原告等徒有中華民國國籍，卻被中華民國政府鄙棄在外，有家歸不得，此等條文違憲侵害原告等受憲法保障之基本人權，已甚顯然。
㈡縱謂系爭法令雖以限制人民受憲法保障之居住遷徙自由權為手段，其乃為確保國家安全及民眾福祉，而必須對類原告等欲恢復原有在臺戶籍之中華民國國民加諸程序上種種不利益，惟此種手段既非達成維護社會秩序之目的不得不然之必要手段，亦非以最小侵害之方式為之，前揭法令違背憲法第二十三條之比例原則，昭然若明。
七、按本件被告所以否准原告等設立戶籍之申請者，無非係依據八十九年十二月二十日修正前之「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」第二條第四款規定，以原告等曾「前往大陸地區繼續居住逾四年」，業已喪失「臺灣地區人民」之身分，而成為「大陸地區人民」為由，而否准原告等所請。
惟查，原處分所依據之前開法律業已變更，並將所謂大陸地區人民，限定於「在大陸地區設有戶籍之人民」，查原告乙○○之前往大陸係因陪伴夫婿探望病危之母親，並因精神疾病發作方滯留大陸地區超過四年，原告甲○○亦因而隨同母親滯留大陸，原告等僅係在大陸進行治療，均未在大陸地區設有戶籍，故原告等顯非新法所稱之「大陸地區人民」。
鑑於原否准處分所依據之法律業已變更，原處分亦失其附麗，敬祈鈞院鑑於人倫親情，迅賜判決將原處分撤銷，准予原告等於我國臺灣地區設立戶籍，以便原告等家庭早日團聚。
被告答辯意旨略謂：一、按大陸地區人民，係指在大陸地區設有戶籍或臺灣地區人民前往大陸地區繼續居住逾四年之人民；
所稱大陸地區繼續居住逾四年，係指自進入大陸地區之翌日起，四年間未曾返回臺灣地區或曾前往第三地區每次未逾三十日而言。
但受拘禁、留置或依法令而停留在大陸地區之期間，不予計算。
為行為時「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」第二條第四款及同條例施行細則第五條第二項所規定。
二、又大陸地區人民在臺灣地區逾期停留或未經許可入境者，在臺灣地區停留期間，不適用前條（定居）或第一項（居留）之規定，為同條例第十七條第六項所明定；
其出境前之定居或居留申請案不予許可，應於出境後始得依規定提出申請，復為行為時「大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法」第三十二條所明定。
三、嗣八十七年五月六日「臺灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則」第五條第二項但書，雖修正為「但受拘禁、留置、遭遇天災或其他不可避免之事變或依法令而停留在大陸地區之期間，不予計算。」
惟同細則修正第五十六條第二項規定「中華民國八十七年五月六日修正發布之修正條文，自發布日施行。」
並無溯及效力。
且依鈞院八十七年十一月十六日八七院曜孝字第三○一二六號函判決理由略以，該細則第五條第二項但書，雖於八十七年五月六日修正，惟依同細則第五十六條第二項規定，並無溯及效力，呂女士等人仍不適用，而予駁回。
原告以其配偶因精神病遭禁閉，無奈滯留大陸，應有行為時「臺灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則」第五條第二項但書規定之適用，請准立即恢復戶籍云云。
經被告函詢行政院大陸委員會以八十五年二月二十三日（八五）陸法字第八五○一三六五號函復，略以，此所謂「拘禁」、「留置」或「依法令」，與呂女士於七十五年五月十五日攜子出境轉赴大陸地區後因病住院治療之情形，尚屬有間，渠於醫院醫治期間，自仍應計算在內。
四、又呂女士等人於八十二年七月二十七日以大陸地區人民身分來臺探病，停留期限至同年九月二十六日止，惟渠等迄未出境，逾期停留事實明確，嗣申請來台居留，被告不予許可，並無違法或不當之處分。
綜上所述，被告八十七年十二月三日（八七）境居彤字第七九一四二號書函，答復原告所請恢復呂女士等人在台戶籍乙事未便允辦，並無不合，請依法駁回其訴訟，以維法制。
理 由按「本條例第二條第四款所稱前往大陸地區繼續居住逾四年，係指自進入大陸地區之翌日起，四年間未曾返回臺灣地區或曾前往第三地區每次未逾三十日而言。
但受拘禁、留置，遭遇天災或其他不可避免之事變或依法令而停留在大陸地區之期間，不予計算。」
八十七年五月六日修正之臺灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則第五條第二項定有明文。
本件原告乙○○之夫任炎林於八十七年十一月二十四日，以其配偶即原告乙○○及子即原告甲○○原係臺灣地區人民，渠等於七十五年間赴大陸地區探親，期間因乙○○精神病發作，為大陸精神病院禁閉治療，至八十二年七月二十七日始得返台，由於渠等在大陸停留期間已逾四年，依規定渠等身分已為大陸地區人民，乃向被告申請，請求適用八十七年五月六日修正之臺灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則第五條第二項規定，扣除渠等被迫滯留之時間，以回復渠等原在臺戶籍。
被告以八十七年十二月三日（八七）境居彤字第七九一四二號書函復，否准其所請，無非以乙○○及甲○○之身分已屬大陸地區人民，不符合臺灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則第五條第二項但書規定。
又該但書雖於八十七年五月六日修正，惟依同細則修正第五十六條第二項規定，並無溯及效力，渠等仍不適用云云為論據。
惟按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。
但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」
中央法規標準法第十八條定有明文。
而此之所稱：「處理程序」，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，不包括行政救濟之程序在內，經本院著有七十二年判字第一六五一號判例可按。
查本件原告乙○○之夫任炎林係於八十七年十一月二十四日向被告為本件之申請，請求依八十七年五月六日修正之臺灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則第五條第二項所增列但書「．．．遭遇天災或其他不可避免之事變．．．」之規定，許可回復原告等原在臺灣地區之戶籍。
自屬人民聲請許可案件，而被告為否准本件請求之處分為八十七年十二月三日，是其於本件聲請許可案處理程序終結前，據以准許之上開細則之規定業已變更，按諸首揭中央法規標準法從新從優原則之規定，即應審酌上開細則修正前後之規定，何者對當事人有利，為准駁之處分。
本件聲請許可案，既尚未進行至行政救濟程序階段，並無實體從舊原則之適用，自亦不生適用法規溯及既往之問題。
被告以上開細則修正增列之規定，並無溯及效力為由，否准本件申請，即有可議，一再訴願決定未予糾正，亦有疏誤，原告起訴意旨執以指摘，非無理由，爰將一再訴願決定及原處分併予撤銷，由被告另為適法之處分。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 五 月 三十一 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康
法 官 林 清 祥
法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲
中 華 民 國 九十 年 六 月 一 日
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