最高行政法院行政-TPAA,93,判,101,20040212,1

最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一○一號
上 訴 人 甲○○
被 上訴 人 行政院環境保護署
代 表 人 張祖恩

右當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國九十一年十月十一日臺北高等
行政法院九十年度訴字第六三三○號判決，提起上訴，本院判決如左：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
上訴人起訴主張：㈠、按行為時廢棄物清理法第二十一條規定，主管機關固得依此訂定法規命令，對公民營清除處理機構之專業技術人員之資格為必要之規範。
惟廢棄物清理法並未就上述公民營清除處理機構之專業技術人員違反義務，應予處罰之構成要件及法律效果為具體明確之授權。
是主管機關如未有法律授權，擅自於依據上開法規發佈之「公民營廢棄物清除處理機構管理辦法」第三十一條對清除處理技術員違反義務之行為，訂定得予裁罰性之行政處分，顯與憲法保障人民權利之意旨不符，且明顯違反憲法第二十三條所定「法律保留」原則。
是本件被上訴人依據違反憲法所定「法律保留」原則之管理輔導辦法所為處分，與憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款之規定，司法院釋字第三一三號、第三九○號、第三九四號、第四○二號、第四四三號、第五一○號、第五一四號解釋不符，自屬違法違憲。
㈡、法規命令是否合憲合法，並不以送立法院備查，而具法律效力，而須視法規命令之制訂，是否本於法律授權而為。
然查廢棄物清理法並未制定處罰清除處理技術員之明確構成要件及規範之授權，則行政機關擅自於法規命令中為此項處罰規定，自屬逾越法律授權。
㈢、查修正後（九十年十月二十四日修正）之廢棄物清理法始於第四十四條新增列「第二十八條第二項至第五項、第四十二條專業技術人員之資格，合格證書取得、訓練、廢止及其應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關云云」，而其立法理由則為「配合行政程序法之規定，有關限制人民之權益或課以人民義務或規定其他重要事項者，需有法律明文授權，且其授權之目的、內容及範圍應具體明確，爰增定廢棄物清除處理技術人員管理之法源依據」。
舊法中第二十一條並未訂有「技術人員之廢止」之授權依據，是被上訴人在未有法律授權依據下，即以管理輔導辦法第三十一條第一項之規定，撤銷上訴人之技術員資格。
則揆諸前開新法之規定，即得明瞭在修法前被上訴人所為之系爭處分，顯已違反憲法上「法律保留」原則之要求，其據以處分之管理輔導辦法規定，自屬違憲，被上訴人所引用鈞院九十一年判字第二六三號判決顯然有違前述司法院釋字第五一○及五一四號解釋。
㈣、行政程序法第一百七十四條之一規定，僅在要求行政機關必須於該法施行後兩年內，儘速將未有法律明文授權之命令予以修改，如未修改則兩年後自動失效，毋再以其他方法予以宣告廢止而已。
然該增修條文並未規定或推定原未有法律授權之行政命令在此「二年修正期間」即屬合法。
而審理案件之法官於具體個案中，對於行政命令之內容是否牴觸憲法法律仍應依職權審酌之，是行政程序法第一百七十四條之一規定，自難謂其與憲法保障人民權利意旨不符之管理輔導辦法第三十一條第一款之規定仍應適用，此有鈞院九十年度訴字第三八三號判決及九十年度裁字第六五五號裁定可茲參照。
㈤、我國目前環保法規，對於空氣、水及地面（即土壤）如何情形始構成污染環境均有其一定之判斷標準及依據，必須污染源之污染值超過各該法律之規定，始構成所謂「污染環境」之情事，自不容任意推測，而認定有所謂「污染環境」之情事。
然本件並無任何「土壤」、「水」及「空氣」之監測值，「僅憑有廢溶劑破損流出地面」，即認定有「污染環境」，實屬率斷，且無法律依據。
蓋流出地面之物質係何物，亦無檢驗資料，且縱屬流出地面但有無污染並無監測值可得知，如何判定有污染環境？是被上訴人之認定，完全違反土壤及地下水污染整治法之規定甚明。
㈥、被上訴人南區稽查隊，稽查紀錄提到其採樣中，所採集塵灰，總鋅41.9mg/L及總鉛6.42mg/L，因該批是集塵灰所以超過標準15mg/L（鋅）及 5mg/L（鉛），且採樣當時，乃是至貯存區採樣，而該區位於廠房內，除有廠房遮蔽外，尚有混凝土地面，因此應無污染之虞，且該廠區的污水系統納入大發工業區之聯合污水處理廠，所以污水並不會因雨水沖刷而流出廠及外面。
況且，溶出試驗乃是利用酸性液體其PH值2.88去萃取出來。
假設該灰渣流出環境，哪有PH值2.88的雨水可以將鋁溶出，影響環境。
況且，目前環境中土壤的背景濃度已經遠超過灰渣所測的6.42mg/L。
因此假如這些灰渣不考慮擴散機制，其濃度尚比背景濃度低，應無環境污染。
更何況是在有廠房遮蔽，且有污水收集系統以及鋪設混凝土的結構上，不可能有所謂土壤污染之情事。
而且，該灰渣如係土壤，尚被列為第三級，而第三級仍屬於正常範圍。
再者，被上訴人所指之「情節重大」之依據何在？並無任何資料憑據等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分。
被上訴人則以：㈠、查被上訴人基於廢棄物清理法第二十一條授權訂定「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」依法尚非無據，縱如上訴人訴稱廢棄物清理法並未就管理輔導辦法之技術員違反義務，應予處罰之構成要件及法律效果為具體明確之授權，惟何種事項應以法律規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異。
被上訴人本於法律授權及立法者之本意針對專責技術員之資格、職掌、合格證書之取得及使用與廢止皆有明確規定，訂定管理輔導辦法，依法尚非無據，於理並無不合，且為行政管制所必要之措施，惟該等上訴人依管理輔導辦法取得合格證書後，於從事廢棄物專責人員業務時，經高雄縣政府環境保護局於八十九年七月二十五日上網確認「昌冠公司」申報狀況，顯示自八十九年一月至八十九年七月僅有四筆聯單資料，共計有三十一及七十三噸廢棄物未申報處理完成，已明顯申報不實，該等人員將不實之處理結果上網申報，並於其業務上做成之「昌冠公司」營運月報表為虛偽之登載並簽名蓋章，足生損害於環保主管機關對於廢棄物管理之正確性，更有違被上訴人核發上訴人合格證書之目的，視上述法規制度為無物，為避免其繼續侵害公益、公眾生存環境及被上訴人核發合格證書之目的，爰依管理輔導辦法據以撤銷該等上訴人之合格證書，並無違誤。
況依立法院八十九年十二月八日修正通過之行政程序法第一百七十四條之一規定，則本案管理輔導辦法第三十一條對於清除處理技術員違反義務之行為，訂定得予裁罰性之行政處分，對於本係屬須以法律規定而未以法律規定之事項，既經增訂之行政程序法第一百七十四條之一明定應於本法施行後一年內以法律規定，在九十一年一月一日前所為之行政處分仍為有效，逾期該規定方始失效，則該辦法尚不生違反法律保留也。
㈡、「昌冠公司」經核准焚化處理之廢棄物僅限於無害之一般事業廢棄物，惟於八十九年七月二十日十五時二十分許，被上訴人督察稽查大隊南區隊赴廠稽查時查獲準備投入焚化爐焚化之汙泥，經採樣檢測鑑定結果，該汙泥總銅含量高達348mg/L，已超過「有害事業廢棄物認定標準」之規定，係屬於有害事業廢棄物。
另於八十九年七月二十四日，被上訴人所屬督察稽查大隊南區隊會同高雄地方法院檢察署楊慶瑞檢察官於「昌冠公司」（高雄縣大寮鄉○○○街三號）一般灰渣貯存區採取樣品三件，依檢測報告結果顯示，該樣品之總鋅及總鉛檢測數據分別為41.9 mg/L及6.42 mg/L，亦均超過「有害事業廢棄物認定標準」三、有害特性認定之有害事業廢棄物種類（一）溶出毒性事業廢棄物中總鉛5.0 mg/L及總鋅15mg/L之規定，故經台灣高雄地方法院檢察署八十九年度偵字第二○○六○號偵結將洪國華、甲○○等二人依公共危險罪提起公訴在案，被上訴人依管理輔導辦法第三十一條第一款，撤銷該等上訴人之合格證書，並無違誤等語資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：行為時廢棄物清理法第二十條、第二十一條明定公民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應明列專業技術人員及申請核發許可，而公民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。
故輔導辦法係依廢棄物清理法第二十一條授權予中央主管機關訂定，就清除處理機構核發許可之要件、撤銷許可要件、廢棄物清除處理技術員之設置及合格證書之取得、撤銷要件與相關管理為規定。
其第三十條有關撤銷其許可證或核備文件之規定，即係廢棄物清理法第二十條明列核發許可之文件，取得許可證之業者，如未能遵守廢棄清理法相關規定而有違反該辦法第三十條第一項各款情事之一時，其符合廢棄物清理法第二十條發給許可之情形已消失，主管機關自得以權責主管機關立場依該辦法取銷其原核可事項；
同理，廢棄物清除處理技術員之設置，亦為廢棄物清理法第二十條所明訂核發許可要件之一，該技術員如有違反輔導辦法第三十一條各款情事之一者，主管機關自得以權責主管機關立場依該辦法撤銷技術員之合格證書；
否則輔導辦法之相關規定即形同具文，主管機關亦無從對廢棄物清除、處理機構之營運、廢棄物之流向及清除、處理技術員等為有效之監督管理，對保障人民生命財產安全顯有疏漏。
又國家對人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾必要程度，憲法第二十三條固有明文。
但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。
行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。
惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷，自屬當然。
況上訴人原有合格證書之取得，係源自於輔導辦法之規定，基於權利義務同源，輔導辦法自得就合格證書之撤銷為規定，以貫徹有效監督管理之授權意旨，輔導辦法第三十一條並未無逾越法律授權，亦未違反法律保留原則。
被上訴人稽查人員於八十九年七月二十日、二十四日至昌冠公司稽查時，分別就其汙泥、灰渣採樣檢測結果，前者總銅含量高達34mg/L（標準值為15mg/L），屬有害事業廢棄物，後者總鋅及總鉛檢測數據分別為41.9mg/L及6.42mg /L，均超過標準值25mg/L及5.0mg/L；
又依上訴人在場簽名之稽查紀錄顯示，八十九年七月二十日昌冠公司之操作條件每日紀錄有記載不實之情形，其冷却廢水污濁且高溫排放，廠內無地磅，廢棄物焚化前未經過磅，廠內空氣污染自動檢測設施堆置故障，無法自動記錄及顯示污染值；
另昌冠公司未經申報主管機關許可在高雄縣大寮鄉○○○街三號設置廢棄物貯存場，八十九年七月二十四日稽查時，其內堆置大量之廢印刷電路板粉末、廢觸媒、廢溶劑、集塵灰、廢液晶面板及混拌之汙泥、灰渣等，且該廢溶劑已有部分滲漏情形；
八十九年八月十一日高雄縣政府環境保護局至昌冠公司前述非法貯存場稽查時，現場非法堆置長興化學工業股份有限公司委託處理之印刷電路板粉末約三百噸、不明廢溶劑三十餘桶等，且廢溶劑桶破損致流出污染地面，有各稽查工作紀錄表附於原處分卷可考，足認昌冠公司不僅在其申報許可之廠內未確實依規定清除處理廢棄物，其汙泥、灰渣屬有害事業廢棄物，另非法未經申報設置貯存廢棄物之場所，任意堆置廢電路板粉末、廢觸媒、廢溶劑、集塵灰、廢液晶面板及混拌之汙泥、灰渣等，並有廢溶劑桶破損溢流污染地面之情形，自屬污染環境且情節重大，上訴人所訴本件無客觀鑑定依據且情節亦非重大云云，與事實不符。
遂認被上訴人適用行為時公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第三十一條第一款規定，撤銷上訴人之乙級廢棄物清除及處理技術員合格證書，訴願決定予以維持，並無不合，駁回上訴人之訴。
查「公民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證。」
、「前條公民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。」
為行為時廢棄物清理法第二十條前段及第二十一條所明定。
另本件被上訴人依上開法條規定之授權所訂定之行為時「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」第十四條第一項規定：「清除、處理技術員應取得主管機關之合格證書，始得從事廢棄物清除、處理業務」，第十六條規定：「且下列資歷之一並經中央主管機關訓練及格者，得申請核發乙級清除、處理技術員合格證書：一、公立或立案之私立高級中學或高級職業學校以上畢業者。
二、國（初）中以上畢業後從事該項資格業務滿三年並有證明文件者。
三、取得丙級技術員合格證書後，據以從事該項資格業務滿一年並有證明文件者。」
，第三十一條第一款規定：「清除、處理技術員有下列情形之一者，主管機關應撤銷其合格證書：一、因其所受僱之清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者。
．．．」，依上可見，行為時廢棄物清理法本身並無就清除、處理技術員之資格取得、喪失情形，加以規定，該項人員，其資格之得、喪，係概依行為時廢棄物清理法第二十一條授權為中央主管機關之被上訴人所訂定之上述「管理輔導辦法」規範之。
本件上訴人之乙級清除、處理技術員合格證書之取得，既係源自該辦法第十六條之規定，基於權利義務同源，則同辦法第三十一條自得為就其合格證書之撤銷予以規定，以貫徹有效監督管理之授權意旨，「管理輔導辦法」第三十一條並無逾越法律授權，亦未違反法律保留原則。
上訴人指該辦法有違法律保留原則，即不足取。
本件上訴人領有被上訴人核發之（八七）環署訓證字第ＨＢ○八○一四五號乙級廢棄物處理技術員合格證書及（八八）環署訓證字第ＨＢ○七○四六六號乙級廢棄物清除技術員合格證書，並由昌冠公司分別申經高雄縣政府以八十八年十二月二十八日八八府環四字第ＷＢ○○三二○四號及八十九年二月十五日八九府環四字第ＷＢ○○○六三二號函核准設置為該公司之廢棄物處理及清除技術員。
嗣被上訴人稽查人員於八十九年七月二十日稽查時，經就其準備入爐焚化之汙泥採樣檢測結果，總銅含量高達 348mg/L（標準值為15mg/L），已屬有害事業廢棄物；
同年月二十四日再赴該公司未經許可之廢棄物儲存場（高雄縣大寮鄉○○○街三號）稽查結果，其內堆置大量之廢印刷電路板粉末、廢觸媒及廢溶劑等，且該廢溶劑已有部分滲漏情形，經採樣檢測結果，其總鋅及總鉛檢測數據分別為41.9mg/L及6.42mg/L，均超過標準值25mg/L及5.0 mg/L。
且依上訴人在場簽名之稽查紀錄顯示，八十九年七月二十日昌冠公司之操作條件每日紀錄有記載不實之情形，其冷却廢水污濁且高溫排放，廠內無地磅，廢棄物焚化前未經過磅，廠內空氣污染自動檢測設施堆置故障，無法自動紀錄及顯示污染值；
另昌冠公司未經申報主管機關許可在高雄縣大寮鄉○○○街三號設置廢棄物貯存場，八十九年七月二十四日稽查時，其內堆置大量之廢印刷電路板粉末、廢觸媒、廢溶劑、集塵灰、廢液晶面板及混拌之汙泥、灰渣等，且該廢溶劑已有部分滲漏情形；
八十九年八月十一日高雄縣政府環境保護局至昌冠公司前述非法貯存場稽查時，現場非法堆置長興化學工業股份有限公司委託處理之印刷電路板粉末約三百噸、不明廢溶劑三十餘桶等，且廢溶劑桶破損致流出污染地面，有各稽查工作紀錄表附於原處分卷可考，足認昌冠公司不僅在其申報許可之廠內未確實依規定清除處理廢棄物，其汙泥、灰渣屬有害事業廢棄物，另非法未經申報設置貯存廢棄物之場所，任意堆置廢電路板粉末、廢觸媒、廢溶劑、集塵灰、廢液晶面板及混拌之汙泥、灰渣等，並有廢溶劑桶破損溢流污染地面之情形，自屬污染環境且情節重大等情，業據原審論明屬實。
按諸前開「管理輔導辦法」第十四條第二項：「清除、處理技術員從事清除、處理業務，應負責其所受僱之清除、處理機構之正常營運及解決廢棄物清除、處理技術問題，並應審查有關許可證申請書、定期監測報告、契約書、遞送聯單及營運紀錄，確定內容無訛後，簽名蓋章。」
之規定，上訴人為昌冠公司廢棄物處理、清除技術員，其就該公司前述違法營運導致污染環境及操作條件每日紀錄記載不實之情事，顯未克盡其專任技術員管理之職責。
原判決適用前揭規定，駁回其訴，核無違誤。
上訴意旨仍執詞否認有違失致污染環境情形云云，執以指摘原判決不當，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 十二 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康
法 官 林 清 祥
法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲
中 華 民 國 九十三 年 二 月 十二 日