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最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一五三號
上 訴 人 牛頓出版股份有限公司
代 表 人 甲○○
被 上訴 人 行政院新聞局
代 表 人 黃輝珍
右當事人間因臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，上訴人對於中華民國九十一年十二月十七日臺北高等行政法院九十年度訴字第六四三七號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人起訴主張：上訴人代理發行之中國國家地理雜誌第三期，經被上訴人以違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸條例）第三十七條規定，依同條例第八十八條，以九十年八月六日（九○）正版二字第一○四五八號處分書，處以上訴人新臺幣（下同）十萬元罰鍰，發行之雜誌並沒入之處分。
查上開雜誌為我國公司出版，並由我國公司發行，絕非大陸地區之出版品；
而被上訴人發布之「大陸地區出版品電影片錄影節目廣播電視節目進入臺灣地區或在臺灣地區發行銷售製作播映展覽觀摩許可辦法（下稱許可辦法）第七條規範對象不及於雜誌，被上訴人顯有適用法規不當之違誤等情，爰請判決將原處分及訴願決定均撤銷。
被上訴人則以：上訴人之陳述不得視為規避違法出版發行之理由，且上訴人自稱為我國合法登記之公司，當應遵守我國法律之規範。
上訴人代理發行之中國國家地理雜誌創刊三號，已違反兩岸條例第三十七條規定，被上訴人依同條例第八十八條之規定，核處十萬元之罰鍰，發行之雜誌並為沒入之處分，認事用法並無不當等語，作為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，按兩岸條例第三十七條第一項規定：「大陸地區出版品、電影片、錄影節目及廣播電視節目，非經主管機關許可，不得進入臺灣地區，或在臺灣地區發行、製作或播映。」
、「前項許可辦法，由行政院新聞局擬訂，報請行政院核定後發布之。」
同條例第八十八條規定：「違反第三十七條規定者，處新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰。」
、「前項出版品．．．不問屬於何人所有，沒入之。」
上訴人認為兩岸條例第三十七條第一項採取「事前許可制」不分出版物內容，率予全面禁止，違反憲法第二十三條、第十一條，本件應暫停審理，並由原審依法提出釋憲之聲請云云。
惟查事後審查所生之控管功能，其效果未必低於事前審查，不能以單純審查手段為事前審查或事後審查作為資訊審查法規範有無違反憲法上比例原則之惟一標準。
兩岸條例第三十七條第一項係就憲法保障之言論及出版自由自為適當之限制，合乎憲法第二十三條之維持社會秩序所必要者之比例原則，自得以法律限制之，並無違憲之疑義。
又依司法院釋字四七九號解釋文及其理由書之說明，兩岸條例第三十七條第二項授權訂定之許可辦法，尚不違反授權明確性之要求。
次按被上訴人發布之許可辦法第二條第五款規定：「大陸地區出版品．．．，準用進口貨品原產地認定標準定之」。
依該規定內容，其規範對象為「著作（即資訊）」本身或是「著作第一次形成之著作物」。
但當「著作」之原始產地已被認定，而被列入管制對象後，以後無論該著作如何更換載體，其受管制之標籤（或資格）即自始固定。
上訴人雖主張系爭雜誌出版、發行的資金乃由我國公司獨立承擔，包括編輯單位、製版廠、印刷廠亦皆為我國公司自行選擇、決定的協力廠商。
被上訴人以系爭雜誌的圖片、文字內容與簡體字版一致而逕自認為由大陸發行，所為認定實與事實不符」云云。
但查上訴人之負責人甲○○於九十年六月十三日至被上訴人機關陳述意見時稱：「內容均以全新編排，由第三期起逐漸加入編排本地資料之比例，本期為全由中國方面授權之資料」；
「本雜誌為向大陸買版權，在臺灣地區發行之出版品」等語，此有上訴人負責人之陳述意見筆錄在卷可稽，上訴人自大陸地區出版之中國國家地理雜誌取得授權，在臺發行之事實，應可認定。
又系爭雜誌之封面圖片、文字內容、圖像與段落、標點符號及作者名稱，與大陸地區簡體字版之中國國家地理雜誌二○○○一年六月號刊載之文章，全文刊載，僅將簡體字版改為正體字版等情，比對卷附之上開雜誌簡體字原件與在臺發行之正體字版雜誌自明，是以本件正體字雜誌，雖綜合二期以上簡體字版中國國家地理雜誌，惟其文章內容幾無相異，僅將簡體字版改為正體字版，自可認定本件雜誌簡體字原件原產地來自大陸地區，為大陸地區出版品，而由我國公司在臺灣地區出版、發行。
是以，系爭雜誌簡體字原件與在臺發行之正體字版二者雖有少許不同，應係上訴人依雙方著作權之合法授權重新編排、設計版面利用範圍，並無解於上訴人將大陸地區雜誌，未經主管機關許可在臺灣地區發行之事實，依照兩岸條例三十七條第一項之規定，非經主管機關許可，不得進入臺灣地區，或在臺灣地區發行，上訴人即應在發行販售之前向被上訴人申請許可。
又查兩岸條例三十七條第一項本身並無牴觸比例原則之違憲疑義，已如前述，於此應判斷者乃原處分於罰鍰之裁量是否違反比例原則，而有裁量濫用之違法。
上訴人未經被上訴人許可發行大陸地區出版之中國國家地理雜誌，而由被上訴人課處罰鍰、沒入之處分，本件並非第一案，而上訴人之前受被上訴人之不利益處分後，仍執意不向被上訴人申請許可發行系爭雜誌，被上訴人始提高罰鍰額度為十萬元，是以就上訴人違章情節及違章行為次數而言，十萬元之罰鍰應屬恰當，並無裁量濫用之違法。
從而被上訴人處以十萬元罰鍰，發行之雜誌並沒入之處分，係斟酌原告之情節所為處分，並無不合。
訴願決定遞予駁回，亦無違誤，因將上訴人之訴駁回。
上訴意旨略謂：憲法第二條揭示國民為國家之主體，基於人性之尊嚴原則，國家無從以任何理由自居上位事先代替人民篩選所得接受之資訊，司法院釋字第五○九號解釋，並揭示國家對於言論自由應予最大限度之維護。
依司法院釋字第四四五號解釋意旨，兩岸條例第三十七條第一項，就大陸地區之出版品，不論其內容如何，一概全面限制，進行事前之審查，有悖於憲法第十一條、第二十三條。
上開規定將限制人民之重大事項概括授權主管機關自行決定是否應予許可，有悖於授權明確性之要求，違反法律保留原則。
是被上訴人適用兩岸條例第三十七條第一項，違反憲法第二條、第十一條人性尊嚴、言論自由之保障，亦違反憲法第二十三條所揭示之比例原則、目的原則，原審不查仍予維持，構成判決適用法令錯誤之違法。
又許可辦法因有悖於授權明確性之要求，應屬無效；
且依被上訴人主張，雜誌類不在許可辦法開放之列，則被上訴人刻意漏未規定雜誌類之開放，並據以為取締處罰之依據，所為限制不僅與母法課與審查之義務有悖，而不分內容全面禁止雜誌類之開放，亦構成裁量權之濫用暨比例原則之違反，且違反兩岸條例第三十七條第一項之法規目的，所為處分係屬違法。
系爭雜誌僅係部分取材自大陸中國國家地理雜誌之內容，為上訴人所發行，其原產地係我國，非大陸地區之雜誌，部分文章之作者來自中國大陸地區，惟雜誌之內容、編排與大陸地區雜誌仍屬有別，非大陸地區之出版品，不在兩岸條例第三十七條第一項限制之列；
又依被上訴人發布之許可辦法第二條第五款、「進口出版品電影片錄影節目及廣播電視節目源產地認定基準」第一項第一款規定，原產地認定基準是以出版品之發行事業、人民、法人、團體或其他機構所屬地區之所屬國或地區為標準，該認定基準於文義上至為明確，殊無另為解釋之空間，被上訴人以其他基準認定原產地，與現行法令明顯悖離。
又系爭雜誌之出版者為「故鄉出版股份有限公司」，發行代理者為上訴人，二者皆為依我國公司法成立之公司，自與「進口出版品電影片錄影節目及廣播電視節目源產地認定基準」第一項第一款規定，顯不相當，自無兩岸條例第三十七條第一項之適用；
又揆諸許可辦法第二條第五款就大陸地區出版品之認定，準用進口貨品原產地認定之，則該許可辦法關於原產地之認定標準，無任何特殊之處，自無優先適用之問題，訴願決定顯構成理由不備；
又按「進口物品原產地認定標準」第四條對於「發行」的定義並細部規定，而業者對於「發行」的共識，發行人的認定牽涉資金提供、決定價格、選擇經銷通路等內涵，系爭雜誌出版、發行的資金乃由我國公司獨立承擔，被上訴人以系爭雜誌的圖片、文字內容與簡體字版一致而逕自認為由大陸發行，所為認定與事實不符。
又依許可辦法第二條第一款及第七條之規定，大陸地區出版品中僅「圖書、有聲出版品」須經許可進入臺灣地區，依「明示其一，排除其他」之法理，推認「其他出版品」之發行無主管機關事先許可之限制。
系爭中國國家地理雜誌既屬雜誌類之出版品，自無許可辦法第七條規定之適用云云。
按大陸地區出版品，可否進入臺灣地區或在臺灣地區發行，因與確保國家安全與民眾福祉有重大關係，基於社會秩序及公益維護之考量，自應為必要之規範。
兩岸條例第三十七條第一項規定：「大陸地區出版品、電影片、錄影節目及廣播電視節目，非經主管機關許可，不得進入臺灣地區，或在臺灣地區發行、製作或播映。」
旨在國家統一前，就大陸地區意識型態得以影響臺灣地區人民之出版品等，予以適度限制。
所採「事前許可制」，係基於確保臺灣地區安全與民眾福祉之考量，就大陸地區足以影響臺灣地區人民知識思想之行為或事項，透過事前審查予以適度控管。
就目前政經現實條件而言，為必要之限制，並為維持社會秩序或增進公共利益所必要。
上訴人訴稱被上訴人適用兩岸條例第三十七條第一項，違反憲法第二條、第十一條人性尊嚴、言論自由之保障，亦違反憲法第二十三條所揭示之比例原則、目的原則云云，殊無足採。
又查兩岸條例第三十七條第一項採事前許可制（立法院公報第八十一卷第五十一期第一三三頁），屬於立法自由形成之範圍，與授權明性及法律保留原則並無違悖。
再按法律授權訂定命令，如涉及限制人民自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件。
若法律僅為概括授權時，應就該項法律整體所表現之關聯意義推知立法者授權之意旨，而非拘泥於持定法條之文字。
兩岸條例第三十七條第二項規定：「前項許可辦法，由行政院新聞局擬訂，報請行政院核定及發布之」，考其立法意旨在於「因大陸政策須視客觀情勢之演變而定，若干事項倘於本條例內為具體詳細之規定，不僅法律條文過於繁雜，且制定、修改法律，曠費時日，亦無法因應政策必須適時調整之需要，爰於部分條文採委任立法方式授權行政機關審度情勢所需，訂定有關法規，以為補充」（立法院公報第八十一卷第五十一期第五九、六十頁參照）。
上開條文雖僅授權主管機關制訂許可辦法，而未將其授權之目的、範圍及內容於條文中說明，惟就兩岸條例法律整體所表現之關聯意義，應可推知立法者授權主管機關訂定許可辦法之意旨，包括大陸地區出版品來臺發行銷售、展覽觀摩，出版者或進口者申請許可之程序以及許可標準等內容。
是以，被上訴人依上開規定，於八十九年十月二十四日以（八九）正綜二字第一五九一六號令修正發布許可辦法第七條規定：「經許可進入臺灣地區之大陸地區圖書、有聲出版品，非經合法登記之業者向主管機關申請許可，不得在臺灣發行。」
符合該條例之立法意旨，尚未逾越母法授權之範圍。
上訴人主張母法授權過廣，有悖於授權明確性原則，應屬無效；
且被上訴人依該許可辦法對於大陸地區雜誌禁止開放，為裁量權之濫用云云，亦無足採。
又依前述兩岸條例第三十七條之規定，在於確保國家安全及民眾福祉，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，縱令大陸地區得透過媒體或網站傳達訊息，尚難謂原處分非屬正當性。
且禁止許可者，除雜誌外，並及於新聞紙（報紙、通訊檔），雖因而對人民產生不便之影響，但尚未逾必要之程度。
又對於違反兩岸條例禁止或限制規定者，已就其行為對國家、社會之危害程度，分別定有刑事罰或行政罰。
本件違章行為被上訴人係於法定處罰範圍內，處以十萬元罰鍰及沒入發行之雜誌，顯已考量上述目的與手段之均衡，不得藉詞將造成上訴人經營困難，執以否定國家安全及民眾福祉之保護意旨。
上訴論旨，執前述理由，就本件所涉法律上之見解與原判決為不同之主張，並以系爭雜誌為我國所發行，許可辦法第七條規範對象不及於雜誌等詞，就原審取捨證據、認定事實及適用法規之職權行使事項，指摘原判決有違背法令情事，核其上訴難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十六 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 高 啟 燦
法 官 林 清 祥
法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十七 日
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