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最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一八○號
上 訴 人 甲○○
被 上訴 人 臺北縣政府
代 表 人 乙○○
右當事人間因區域計畫法事件，上訴人不服中華民國九十一年十月二十四日臺北高等
行政法院九十年度訴字第六五九五號判決，提起上訴。
本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
本件上訴人主張：一、原判決有不適用法則、適用法則不當及判決不備理由或理由矛盾之違法：（一）區域計畫法第二十一條處罰之對象限於違反該法第十五條第一項之行為人，故若要對於管理人科處罰鍰，必須限於管理人有違反同法第十五條第一項之管制使用土地之行為者方足當之。
而違反管制濫墾本件土地者乃訴外人張金振，上訴人並無該違反之行為，原審失察，竟將其責任歸由管理人（上訴人）負擔，使上訴人承受雙重損害，顯有判決不適用法則及適用法則不當之違誤。
（二）原判決提及建築法第九十條之修法過程，非行為人之所有權人及管理人未在適用範圍，惟其至八十四年八月修正建築法時，方將適用對象擴及建築物之所有權人及使用人，益見行為之處罰，須以行為時之法律有明文規定者為限，而原審竟維持原處分機關處罰上訴人之處分，更有判決不適用法則及適用不當之情形。
（三）依司法院釋字第二七五號解釋之意旨，應受行政罰之行為，雖可於行為人不能證明自己無過失時，推定為有過失，但其先決要件，仍須「違反禁止規定或作為義務」，上訴人並未違反任何禁止規定或作為義務，原判決竟引用該號解釋，認定上訴人有過失，更有適用法則不當之違法情形。
何況本案，慈祐宮在本案土城市○○○段外媽祖田小段有七百餘甲土地，人手缺乏，平日管理不易，而本件土地最初被張金振竊佔搭建觀音廟，面積僅五十四平方公尺，且在山後，不易察覺。
至於張金振最近搭建之工寮（貨櫃屋）及天神廟（未完工），亦都在山後，不易發現；
上訴人直至八十九年十一月二十四日與被上訴人會勘現場時，方始知悉其所管理之土地被人非法竊佔濫墾濫用情事，有會勘紀錄為稽。
上訴人知悉本件土地為人濫墾後，即積極查尋其行為人為何人，並立即於九十年一月五日去函土城市公所、臺北縣政府，請其協助調查遭人竊佔違規使用一事，上訴人並無任何過失可言。
而後被上訴人方於九十年三月十四日作成九十北府地用字第○八九一八五號函檢附違反區域計畫法案件處分書，此時間先後之有利上訴人之事實，原審未說明不採用之理由，反於判決中稱：「上訴人未善盡管理人之責任致土地遭第三人占用」，及「於被科處罰鍰並限期恢復原狀後，方追查出占用人為張金振、廖年聰」，等與事實矛盾之詞，不但判決不備理由，且有理由矛盾之違法。
被上訴人未盡管理之責而為行政處罰，更屬違法。
二、當上訴人查獲本件土地為第三人張金振竊佔後，立即訴請拆屋還地，並向板橋地檢署提起竊佔告訴，亦經該署依法提起公訴，正移付該院刑事庭審理中，上訴人既未違反區域計劃法第十五條第一項之管制行為；
亦無故意放任之消極違反行為。
被上訴人及原審反認上訴人違反區域計劃法之管制行為，殊難令人折服。
三、張金振竊佔本件土地，在該土地上新建房屋及建物固屬侵權行為，但上訴人及土地所有人慈祐宮均不得自力救濟，逕行拆除，必待依法訴追，取得法院合法之執行名義後，方得聲請執行法院執行拆除。
故區域計劃法第二十一條第一項後段所定：並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，係以行為人為其處罰對象，單純之土地所有人及管理人並不在該條處罰之列，至為明顯。
姑勿論，上訴人並未將本件土地出租或出借與竊佔人張金振，原判決立論已失依據，何況，上訴人亦有提起民刑事訴訟，已如前述，原判決論述更有偏差。
尤有進者，慈祐宮之土地前曾為訴外人蘇慶雄等人竊佔，經提起拆屋還地之訴訟，於八十四年六月十二日判決勝訴，同年十二月二十日確定，並即聲請法院實施強制執行，惟因蘇慶雄等人極力抗爭，執行法院無法強制執行，迄今已歷八年仍在執行中；
相同的，訴外人蕭志宏竊佔上訴人之另一筆土地，上訴人於八十年十一月十八日取得拆屋還地之勝訴判決，八十三年一月八日確定，即聲請法院實施強制執行，但因竊佔人極力抗爭，迄今亦經九年而無法完成強制執行。
公權力如此不彰，如今反而要依區域計畫法處罰本件土地所有權人或管理人，區域計畫法第二十一條第一項之處罰對象焉能及於無辜之土地所有權人或管理人？請廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
被上訴人則以：一、查被上訴人非都市土地係於七十年二月十五日公告編定並實施管制，而上訴人所有土地於公告編定後，未經申請許可擅自開挖整地、設置擋土牆、鋪設水泥平台、天神廟、房舍使用等違規事實，已違反非都市土地使用管制。
二、有關上訴人訴稱其雖為前開二筆土地所有權管理人，但並非本件濫墾之非法行為人，被上訴人竟以上訴人為行政處罰之對象，顯屬違誤一節，關於區域計畫法第二十一條執行對象，依照內政部九十年二月七日台九十內營字第九○八二三○五號函略以：「按八十九年一月二十六日修正公布之區域計畫法第二十一條規定：『違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。
前項情形經限期變更、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。』
雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第二十一條第二項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等．．．。
又按司法院大法官釋字第二七五號解釋已明示：『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。
但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰』，亦即行政罰以有過失或故意為必要．．．」。
再查本案二筆土地依照土地登記簿所載所有權人為慈祐宮，管理者為上訴人，未盡土地保管責任，故被上訴人依照上開規定以本案土地管理人為罰鍰負擔對象，依法並無不合。
又本案土地未經申請許可擅自先行動工，已有程序違規行為，被上訴人以其違反非都市土地使用管制，依區域計畫法第二十一條規定，飭其限期恢復原狀及繳交罰鍰新臺幣六萬元整，依法亦無違誤，請判決駁回上訴等語，資為抗辯。
本院按區域計畫法第十五條第一項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。
變更之程序亦同。
其管制規則，由中央主管機關定之。」
同法第二十一條規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。
前項情形經限期變更使用，停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。
前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳者，移送法院強制執行。」
本件訴外人慈祐宮所有臺北縣土城市○○○段外媽祖小段一一○之一○、一三七地號等二筆山坡地保育區農牧用地土地，經被上訴人於八十九年十一月二十四日會同上訴人及相關單位實地會勘，發現上開土地未經申請，擅自開挖整地，設置擋土牆、鋪設水泥平台、天神廟、房舍、私設水泥道路，改變地形地貌，違反非都市土地編定使用管制，認定其違反區域計畫法第十五條第一項規定，依同法第二十一條規定，以九十年三月十四日九十北府地用字第○八九一八五號函檢附違反區域計畫法案件處分書裁處慈祐宮之管理人即上訴人新臺幣六萬元罰鍰，並限於九十年四月二十日前恢復土地原狀，上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，上訴人猶表不服，遂提起本件行政訴訟。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：兩造對於系爭土地上蓋有天神廟等設施，違反非都市土地使用管制規則之事實並不爭執，兩造之爭點厥為：區域計畫法第二十一條第一項規定之處罰對象究專指行為人（即土地使用人）為限？或尚包括土地之所有權人或管理人？參照區域計畫法之立法精神，及對照該法條前後項規定之文義，並參酌建築法之修法經過，原審法院認區域計畫法第二十一條第一項規定之處罰對象除土地使用人外，尚包括土地所有權人及管理人，蓋就區域計畫法之立法意旨觀之，係在透過非都市土地之分區使用管制，以促進土地及天然資源之有效利用，雖然違法使用土地之積極行為人與消極未予管理之土地所有權人，其行為之可非難性有強弱之別，惟其造成土地違法使用之結果及狀態則並無二致。
且該法之主管機關為直轄市或縣市政府，轄內土地幅員遼闊，若欲求縣市政府對於轄內每筆土地均須查明其現在使用人，亦即對轄內每筆土地之使用情形均須瞭若指掌，對於人力有限之縣市政府而言，實屬苛求。
本件上訴人為系爭土地之管理人，未善盡管理人之責任，致土地遭第三人占用，其行為之可非難性雖較占用他人土地違法使用之現使用人為低。
且上訴人於被科處罰鍰並限期恢復原狀後，立即追查並查出占用人為張金振、廖年聰，並分別對渠等提起民刑事告訴，有臺灣板橋地方法院九十年度訴字第二五○二號民事判決、確定證明書、刑事告訴狀等附卷可稽。
惟如上所述，上訴人已違反作為義務，依司法院釋字第二七五號解釋之意旨，仍應推定為有過失，被上訴人予以從輕按法定最低數額裁處罰鍰新臺幣六萬元，經核尚無不當。
因認上訴人在原審之訴為無理由，將訴願決定及原處分維持，並駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。
上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違誤，惟查原判決對於區域計畫法第二十一條規定之處罰對象尚包括土地之所有權人及管理人，且上訴人係被上訴人查獲其前揭情事，予以科處罰鍰並限期恢復原狀後，始對土地占有人提出民刑事告訴，自難謂無過失可言。
是其求予廢棄原判決，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十六 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 鄭 淑 貞
法 官 吳 錦 龍
法 官 高 啟 燦
法 官 林 茂 權
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十七 日
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