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最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第八六號
上 訴 人 交通部公路總局
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 古嘉諄律師
李元德律師
被 上訴 人 甲○○○
右當事人間因違反道路交通管理處罰條例事件，上訴人不服中華民國九十一年十月十六日臺北高等行政法院九十年度訴字第六二七三號判決，對於敗訴部分提起上訴。
本院判決如左：
主 文
原判決關於撤銷訴願決定及原處分，暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由被上訴人於民國（以下同）八十八年三月十五日向案外人陳玉美買受Ｓ五─七三四八號自用小客車一輛（下稱系爭車輛），並已向嘉義監理所辦理車輛過戶登記完畢。
嗣經高雄縣警察局以該車之登記涉及犯罪，因而查扣該車號牌二面，並於八十八年八月二十三日以高警刑二字第八二八七一號函通知台北區監理所（以下簡稱監理所），告知上開車輛牌照之取得涉及「以偽造車輛來歷證件（進口與貨物稅完（免）稅證明書來申請」之犯罪行為，並將所查扣之該車二面號牌一併送交該監理所處理。
嗣後被上訴人申請監理所將該車二面號牌發還，並塗銷該車禁止異動登記，經監理所函復被上訴人稱：「復待本案判決確定後再辦理註銷牌照手續」。
其後陳玉美被訴偽造文書等罪嫌之偵查刑案經台灣高雄地方法院檢察署為不起訴處分，並已確定；
被上訴人乃再向監理所申請准予重領牌照，並塗銷禁止異動登記。
監理所則以八九北監一字第八九一六九八三號函復被上訴人稱，須待該車輛來源確認後，方可辦理領牌手續。
被上訴人不服上開函覆，主張該函覆為「行政處分」，乃以之為行政爭訟對象，而於八十九年八月十六日提起訴願，監理所則認上開函覆引用條文未洽，乃以八九北監一字第八九二六四六五號函，撤銷上開原處分。
而上訴人基於一般行政監督權之作用，以自己機關之名義，於八十九年十月三十日同時對被上訴人作成下列二個行政處分（下稱系爭二處分）：Ａ、（八九）路監牌字第八九四四九八○號函，撤銷嘉義監理所（雲林監理站）於八十七年十二月十一日所為准許領用並發給系爭車輛自用小客車牌照處分，Ｂ、（八九）路監牌字第八九八八五九六號函，扣繳系爭車輛自用小客車牌照，命令被上訴人將行車執照繳回監理所。
被上訴人不服，提起訴願，經交通部駁回訴願決定，乃提起本件行政訴訟。
被上訴人於原審起訴主張：系爭車輛係被上訴人向訴外人陳玉美善意買受，當時其提出上訴人核發之汽車車籍資料及行車執照，被上訴人才相信該車係有正當合法權源而予買受，並予以辦理過戶登記，而監理所也核發新的汽車行照予被上訴人，被上訴人完全信賴監理所核發的證件，而予以交易，並無過失。
上訴人准許給予被上訴人系爭車輛行照的行為，就是一種行政處分，嗣後要扣繳被上訴人的汽車行照，與撤銷該行政處分無異，因此本案上訴人所撤銷的行政處分應該有二項，即准許第一手車主領用牌照的處分及准許被上訴人領用行照的處分。
而被上訴人也是信賴上訴人所為之處分，才支付車輛的對價，即屬信賴之表現，且被上訴人之信賴值得保護，所以本案當然有信賴保護原則的適用。
就本案而言，原處分固然指明撤銷准許領用牌照之處分，並以第一手車主為撤銷相對人，但為維護交易安全，其後手當然更加值得保護，依行政法「舉輕明重」之法理，應可類推適用行政程序法第一百十七條至一百二十條之規定。
被上訴人信賴道路交通安全規則第八條、第二十二條之規定，始向前手陳玉美買受而占有系爭汽車，豈有因公務員過失或怠於執行職務之責任，轉嫁予人民再課以行政罰禁止異動登記之理？而且，人民買受車輛均是信賴政府機關所製發之公文書來判定車輛之適法性，其來源證件之真偽更非一般人民所能辨認。
更何況警察機關既然可查出來歷證件為偽造，則身為專業人士之監理機關在申請時卻無法看出，足證監理機關在系爭車輛申請牌照時審查來歷證件有所疏漏。
所以上訴人認本件所為之處分，係基於維護公益大於私人利益原則，根本是本末倒置，依行政程序法第一百十七條第二款規定原違法之行政處分根本不得撤銷。
再者，依行政訴訟法第一百九十八條、第一百九十九條之規定，行政法院為情況判決時，仍需依被上訴人之聲明始能在判決內命上訴人賠償，因此依行政訴訟法第五條之規定，被上訴人追加請求金錢補償應無不當，且請求之基礎也未變更，依行政訴訟法第一百十一條之規定應准許被上訴人訴之追加。
另外，行政程序法第一百二十條信賴利益的補償與情況判決要件雖然不同，但對被上訴人請求之金額而言，並無二致，因此如果法院認被上訴人先位聲明無理由，則被上訴人基於信賴經公路局監理機關核發牌照證件始行買受系爭車輛，依行政程序法第一百二十條第一項規定，為撤銷之機關應給予合理之補償。
為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定，並命上訴人將被上訴人所有車牌號碼Ｓ五─七三四八號裕隆牌休旅車之兩面號牌發還（或註銷繳回號牌，而准上訴人重新申請領取），並塗銷禁止異動登記。
如前二項聲明不被准許，上訴人應給付被上訴人一百萬零六千二百五十元等語。
（請求返還車輛號牌並塗銷禁止異動登記，及金錢補償部分，經原審駁回，未據被上訴人上訴，已告確定。
）上訴人則以：系爭車輛於最初申請新領牌照登記時，因上訴人所屬之嘉義區監理所相關人員肉眼不能辨識該車輛來歷憑證是偽造之文件，故准許原申請人張志銘領用並發給牌照。
現該車之車輛來歷證明文件既經查證係屬偽造，為維護公益，上訴人基於一般行政監督權之作用撤銷原准許領用並發給系爭牌照之處分及扣繳系爭牌照之處分，並不違背依法行政原則及明確性原則。
按信賴利益之保護，並非所有人民之既得權利皆值得保護，如有行政程序法第一一九條規定之情形，則其信賴不值得保護；
而對違法之授益處分，如受益人對該處分存續之信賴利益小於所欲保護之公益時，該處分應予撤銷。
上訴人為車輛登記管理機關，必須維護車籍資料之正確性，上訴人所為撤銷原准許領用並發給系爭牌照之處分，係基於維護社會公益之考量，並無不當；
既原（第一手）准許領用並發給之牌照登記撤銷、號牌亦扣繳，則該車新領牌後之各項異動登記隨之撤銷，故向現任車主（被上訴人）作扣繳牌照之處分。
依道路交通安全規則第十七條規定意旨，系爭車輛之來歷證明文件既經查證係屬偽造，從而，當初監理機關對於系爭車輛核發牌照之處分，顯有不應為而為之之違法。
上訴人本於行政監督權之作用，撤銷原違法核發之系爭汽車牌照，並無任何違誤。
且汽車牌照既包括號牌、行車執照在內，則上訴人前開撤銷牌照之效力，自包括行車執照，故上訴人八十九年十月三十日（八九）路監牌字第八九八八五九六號函，僅係上訴人因前開系爭汽車牌照核發經撤銷後，對於被上訴人所為繳回持有行車執照之通知，並非獨立之行政處分，被上訴人請求撤銷該意思通知之函文，實屬無理。
若如被上訴人主張，原處分應予撤銷，則原核發牌照之授益處分即溯及回復其效力，自不生所謂信賴保護之問題；
反之，欲生信賴利益之補償，其必以原處分不應撤銷為前提，迺被上訴人本案一方面主張原處分違法應予撤銷，同時卻又請求上訴人就其損失依行政程序法第一百二十條第一項予以補償，其主張互為矛盾。
次按，行政程序法第一百一十七條至第一百二十條之規定，係針對授益處分相對人所為之規範，自無包括授益處分相對人以外之第三人在內，本案被上訴人既非原核發牌照處分之相對人，自無主張適用或類推適用行政程序法第一百一十七條至第一百二十條之規定之餘地。
嘉義區監理所核發之牌照包括牌號及行車執照在內，而牌照之核發與駕駛執照之核發不同，此參道路交通安全規則分別規範汽車牌照與駕駛人執照即明，故被上訴人取得系爭車輛所有權後，監理機關換發新行照，其性質並非再為一新處分，僅係將原行車執照上之車主資料記載，作與實情相符之更正註記，被上訴人將監理機關換發行照之行為指稱為上訴人之行為，就機關主體已有誤認，又換發新行照既非處分，被上訴人稱其為授益處分之相對人，亦有違誤。
再者，依道路交通安全規則第二十二條規定，必先有汽車讓與人及受讓人移轉汽車所有權之合意，方能發動換發新行照之行政程序，且依系爭車輛銷售合約第三條之約定觀之，被上訴人須先付清餘款，訴外人陳玉美才將該車過戶，而辦理過戶後方能換發新行照，故絕無可能如被上訴人所言，其先信賴上訴人機關之准許領照之處分（指新行照之換發），方才支付系爭車輛之對價，被上訴人所稱，顯與事實不符。
上訴人既無任何行為可供被上訴人信賴，被上訴人即非基於信賴上訴人之行為，而為支付系爭車輛對價之信賴表現。
另外，被上訴人附帶聲明如被上訴人之撤銷訴願決定及將系爭牌照發還之請求不被准許時，上訴人應負賠償一節，查本案被上訴人因購買以偽造證件請領牌照之車輛，其財產所受之損失係屬民事之糾紛，與本案無涉。
而且，本案被上訴人前呈法院之起訴狀中第三項聲明，係依行政程序法第一百二十條第一項之規定，請求上訴人為信賴利益之損失補償，然被上訴人已當庭撤回該項聲明。
其雖又依行政訴訟法第一百九十八條及第一百九十九條情況判決規定追加第三項給付訴訟之聲明，然信賴利益之損失補償與情況判決中之損害賠償，兩者請求之基礎、性質與範圍均不同，被上訴人自不得為此訴之追加，上訴人亦不同意被上訴人為任何訴之變更、追加。
再者，本案系爭汽車之來歷證明既屬偽造，依道路交通安全規則第十七條之規定，根本無法依行政程序法第一百十六條第一項之規定，以行政處分轉換之方式轉換為一合法之新核發牌照處分等語，作為抗辯。
原審係以：按信賴保護原則，乃是公法上誠實信用原則的下位概念，雖然信賴保護原則主要涉及持續性之保障問題，惟在法理上，其適用對象不僅限於授益處分之撤銷，因此行政程序法第一百十七條至第一百二十條之規定乃屬法律對信賴保護原則之例示規定，如果信賴之基礎不是受益處分，亦應類推適用行政程序法第一百十七條至第一百二十條之規定而定其法律效果。
而信賴保護之構成要件包括信賴基礎、信賴表現及信賴在客觀上值得保護，惟若有行政程序法第一百十九條規範之情形，人民之信賴即不值得保護。
另信賴保護原則所欲維護之利益即屬信賴利益，其內涵乃是人民基於前開信賴規劃其社會生活，而在信賴表現活動中所付出之成本。
再者，信賴保護之法律效果並非單一而直接，還須進一步做利益衡量之考慮，以決定對人民保護之程度。
依行政程序法第一百十七條第一、二款之反面解釋，如果公益有高度保護之必要時或信賴利益小於公益時，行政機關仍得撤銷該授益處分，只不過應依同法第一百二十條第一項給予補償。
因此有關信賴保護是否構成對違法授益處分撤銷之限制，仍應為公私法益之權衡。
至於所謂之公私法益之權衡，其對象是「信賴利益」與「公共利益」之衡量，而非授益處分所形成之「給付利益」與「公共利益」之衡量。
本件就信賴基礎而言，一輛自用小客車有國家監理機關所發給之號牌，且其車輛所有權人又擁有行車執照，人民信賴這樣的表徵作為其私經濟行為之基礎，乃是一個明顯的信賴基礎，信賴基礎早在締結買賣契約之前即已形成，並非如上訴人所言，僅存在於「上訴人機關准許領照時」那個單一時點。
次就信賴表現而言，被上訴人的買車及付款行為就是一種「信賴表現」。
再就信賴利益而言，被上訴人信賴該車輛具有可駕駛性付出價金買入車輛，如果事後剝奪該車輛之可駕駛性，以上之價金投入即變的毫無意義，因此此等價金之支付也構成了信賴利益。
又被上訴人並無任何信賴不值得保護之情形，應認其信賴在客觀上值得加以保護。
被上訴人所為購買車輛行為，就原第一次登記處分之作成，完全符合信賴保護要件。
另外，車籍管理之公益目的不外二類；
一為確保車輛之可駕駛性，一為道路安全、治安之維護以及相關稅捐稽徵之便利，後者更是以行車執照之換發來控管，與第一次新領汽車號牌也無太大之關連性。
所以第一次登記之真正功能僅在確保車輛之可駕駛性而已。
而這種目標只要事後命被上訴人重新提出出廠年份資料及性能檢驗報告即可達成，若不顧此等簡單方式，反而撤銷車籍，完全剝奪該自用小客車之可駕駛性，而讓被上訴人損失了一百零五萬元價金。
對公私法益之權衡而言，顯然不均衡。
在法律效果之取捨上，衡量相關之公私法益後，被上訴人之信賴私益應較公益為高（退一步言之，至少有重新衡量之必要），因此使上訴人撤銷系爭車輛第一次登記處分之權限應受到抑制，被上訴人得因「信賴保護原則」而排除上訴人依職權撤銷原登記處分之合法性，因此，上訴人應在確保上開目標之前提下，指示被上訴人可行之途徑，對第一次登記進行內容更正，而不得以撤銷原第一次登記處分之方式為之。
但由於如何才能查明車輛出廠時之實際情況應由上訴人本諸專業立場，指示被上訴人為之，故將全案發回上訴人重為決定。
至於被上訴人訴之聲明第二項之請求內容，應由上訴人先考慮如何能查明上開車輛之可行駛性程度，並更正第一次登記後，再解除上開管制較妥，故目前並無准許之必要，是以被上訴人此部分聲請應予駁回。
另被上訴人訴之聲明第三項之請求，因為其第一項訴之聲明已獲滿足，而不須再為判斷，乃撤銷訴願決定及原處分，並駁回被上訴人其餘之訴駁回等詞，為其判斷基礎。
本院查原判決事實欄既認定：被上訴人不服上訴人八十九年十月三十日（八九）路監牌字第八九四四九八○號函及同日（八九）路監牌字第八九八八五九六號函二項行政處分，經訴願決定駁回後，提起本件行政訴訟等語，（原判決第二頁）則原判決主文第一項所載：「訴願決定及原處分均撤銷」，自係將上開二項行政處分及訴願決定均予撤銷。
然原判決於理由項下僅謂：本案中被上訴人所為之購買車輛行為，就「第一次登記處分」之作成而言，完全符合信賴保護原則云云；
進而認定：在衡量相關之公私法益後，被上訴人之信賴私益應較公益為高（退一步言之，至少有重新衡量之必要），因此上訴人撤銷系爭車輛「第一次登記處分」之權限受到抑制等詞（見原判決第三六頁２、第三七頁３），顯然僅就上訴人八十九年十月三十日（八九）路監牌字第八九四四九八○號函及該部分訴願決定應否撤銷，加以論斷；
至於上訴人（八九）路監牌字第八九八八五九六號函及該部分訴願決定，究竟有何違誤，原判決並未說明得心證之理由，遽爾併予撤銷，自有判決不備理由之違法。
次按原審既認系爭車輛牌照之取得涉及「以偽造車輛來歷證件（進口與貨物稅完（免）稅證明書）來申請」之犯罪行為，經高雄縣警察局查扣該車二面號牌送交台北區監理所，是則系爭二項行政處分係以系爭車輛之「進口與貨物稅完（免）稅證明書」屬於偽造為其依據，至為明顯；
然原審未經調查系爭車輛牌照取得其瑕疵之所在，逕謂上訴人只要命被上訴人提出與本案毫無關連之「出廠年份資料及性能檢驗報告」，即可達成確保車輛之可駕駛性等詞（見原判決第三八頁），並據以論斷上訴人撤銷車籍，對公私法益之權衡而言，顯不均衡，而為上訴人敗訴之判決，先後自有矛盾。
況原判決認定系爭車輛非屬贓車，可能為走私進口者（見原判決第二三頁第十二行），則系爭行政處分所欲維持之公益，自應就防止藉由走私車輛逃漏稅捐、維持國家進出口貿易經濟活動之正常性及車輛市場交易之合法性等因素，一併予以衡酌；
原審僅就確保車輛之可駕駛性加以衡量，亦嫌疏漏。
綜上所述，原判決關於撤銷訴願決定及原處分暨該訴訟費用部分，既有違誤，且事實尚欠明瞭，自應予以廢棄，發回原審法院另為適法之判決。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 五 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康
法 官 林 清 祥
法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴
中 華 民 國 九十三 年 二 月 六 日
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