最高行政法院行政-TPAA,93,判,87,20040205,1

最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第八七號
上 訴 人 乙○○
訴訟代理人 蘇顯騰律師
被 上訴 人 臺中縣大里市公所
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 郭賢傳律師

右當事人間因徵收補償事件，上訴人不服中華民國九十一年十一月十二日臺中高等行
政法院九十一年度訴字第三七六號判決，提起上訴。
本院判決如左：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
上訴人所有坐落台中縣大里市○○段五號及瑞城段三五四號土地，係台中縣大里市ＢⅡ─○二九美村街計畫道路，瑞城段三五四之二號土地係大里市ＢⅡ─○○一瑞城一街計畫道路，經上訴人向被上訴人陳情請求徵收，被上訴人以民國九十年十一月一日（九○）里市工字第二六六○一號函復略以：「．．．該地號土地雖屬本市○市○○道路，惟本所因財源拮据，目前無法辦理徵收，本所已積極向上級單位爭取補助，俟上級政府同意補助本所優先納入辦理。
另瑞城段三五四之二號土地（ＢⅡ─○○一瑞城一街計畫道路）目前積極辦理中，請查照。」
嗣後被上訴人已就上訴人所有前揭瑞城段三五四之二號土地辦理徵收，惟成功段五號及瑞城段三五四號土地（下稱系爭土地）仍未辦理徵收，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
上訴人起訴主張：依司法院釋字第四○○號解釋之意旨，行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號及同院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函，因違反憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，已不再適用。
基此，私人之土地，不問有無成立公用地役關係，如因公用或其他公益目的之必要，而經政府依都市計畫主動辦理道路拓寬或開闢者，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應「訂定期限籌措財源逐年辦理」或「以他法補償」。
而司法院解釋，具有高於法律之效力，各級政府自應予以遵守，不得僅以財源拮据，或未經上級政府補助，即拖延不予辦理。
本件被上訴人就上訴人所有之系爭土地自八十年十月二十日開始編列為大里鄉街計畫ＢⅡ○二九號道路工程，並於八十三年間即已開闢為都市○○道路使用迄今，屢經上訴人申請其辦理徵收補償，均拖延不辦理。
延至九十年十一月一日以九○里市工字第二六六○一號函（即原行政處分），主旨猶以：「．．．經查成功段五號及瑞城段三五四（係為ＢⅡ○二九美村街計畫道路），該地號土地雖屬本市○市○○道路，惟查本所因財源拮据，目前無法辦理徵收，本所已積極向上級單位爭取補助，俟上級政府同意補助本所優先納入辦理」等語，不僅未見其訂定期限籌措財源逐年辦理之計畫，亦未見其積極向上級單位爭取補助之行為，實屬怠於執行職務，而使上訴人之財產權利受到損害。
再依土地法第二百二十四條及土地徵收條例第十三條、第十九條規定觀之，其徵收主動權係在需用土地人，若需用土地人不主動發動徵收相關作業程序，根本無法辦理土地徵收。
本件被上訴人為需用土地人，自有主動依法律之規定辦理徵收系爭土地給予補償之公法上義務。
反之，上訴人亦有請求被上訴人辦理徵收系爭土地給予補償之公法上權利。
乃被上訴人拖延不辦理，經上訴人提出申請後，亦拒不訂定確實可行之期限籌措財源辦理，顯已屬應作為而不作為，而損害上訴人之權利。
其次，司法院釋字第四○○號解釋係記載「辦理徵收」、「給予補償」二者並舉，由反面觀之，因公益而特別犧牲其財產上利益之土地所有人亦有請求國家依法律之規定辦理徵收並給予補償之權利。
故訴願決定以司法院釋字第四○○號解釋意旨僅在重申受特別犧牲之人有受相當補償之權利，並非宣示人民有請求徵收土地之公法上請求權云云，顯然違反司法院解釋第四○○號之意旨。
為此，爰依行政訴訟法第五條規定，求為判決撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人對上訴人所有坐落台中縣大里市○○段第五號旱一六○．六○平方公尺及瑞城段第三五四地號旱面積二三八．三九平方公尺共計二筆土地全部，應為辦理編列徵收補償預算，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知台中縣政府之行政處分。
被上訴人則以：依被上訴人九十年十一月一日九○里市工字第二六六○一號函之內容觀之，係屬行政機關對於人民陳情的告知或答覆，充其量僅屬單純的事實通知，與行政法上所謂行政處分尚屬有間，上訴人提起訴願，本與訴願法不合。
而依行政訴訟法第五條第一項提起行政訴訟，乃請求法院判決被上訴人應為「行政處分」或為「特定內容之行政處分」，然上訴人起訴之聲明，無一事項為行政處分，均為被上訴人內部之行政程序，故與上開法條意旨不合，上訴人之訴並不合法。
且依行政訴訟法第五條第一項提起行政訴訟前，應經訴願程序，然綜觀上訴人申請意旨及訴願主旨與本件起訴之聲明兩相比較，訴願與行政訴訟之標的不同，顯然本件訴之聲明未經訴願程序，上訴人起訴要件於法不合。
另依上訴人所舉土地徵收條例第十九條規定，對於人民之土地，被上訴人非但無權決定徵收與否，並且無權為徵收之公告，上訴人將被上訴人列為起訴之對象，縱使獲得勝訴，其請求徵收土地之目的能否達成，教人不得不懷疑。
其次，上訴人起訴請求徵收之土地，屬既有之道路，並非被上訴人開闢，被上訴人依照原有溝渠範圍重新施設排水箱涵，並未再增加使用上訴人之私有地，此時土地狀態是否即成既成道路即有疑問。
遍觀我國法律規定，私有土地所有權人僅止於符合土地徵收條例第八條及第五十八條規定之情形外，並無得主動請求徵收之公法上權利。
司法院釋字第四○○號解釋僅在重申受特別犧牲之人有受相當補償之權利，並非宣示人民有請求徵收土地之公法上請求權。
被上訴人並無核准徵收之權限等語，作為抗辯。
原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人係以陳情之方式，多次向被上訴人請求系爭兩筆土地之徵收補償費，被上訴人於九十年十一月一日以九○里市工字第二六六○一號函覆上訴人之陳情，否准上訴人之請求，該函為被上訴人就公法上人民之陳情案件所為之答覆，已對上訴人直接發生法律效果之單方行政行為，該函係屬行政處分。
次按私有土地所有人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第二百十七條規定外，並無得主動請求徵收土地之公法上權利。
又土地徵收條例公告施行後，亦僅於符合該條例第八條及第五十八條第二項規定之情形者，始得請求徵收。
本件上訴人所有之系爭土地現供公眾通行之事實，固為被上訴人所不否認，惟依現行法律之規定，其尚不符合請求徵收之規定，換言之，上訴人並無請求徵收之公法上請求權。
至於司法院釋字第四四○號解釋，係謂受特別犧牲之人有受相當補償之權利，與釋字第四○○號解釋均非指其有請求徵收之權利。
從而，原處分否准上訴人之請求，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
上訴人起訴核無理由等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
上訴意旨略謂：上訴人所有之系爭土地，既已供公眾通行，上訴人對系爭土地之使用收益等權利之行使，顯已受到限制及妨礙而致生損失，形成因公益而特別犧牲上訴人財產上之利益，依司法院釋字第四○○號及第四四○號解釋之意旨，國家自應依法律之規定，辦理徵收給予補償，始符合憲法第十五條保障人民財產權之本旨。
依上開解釋意旨之反面觀之，人民有請求國家依法律辦理徵收給予補償之權利，此項權利即屬請求徵收土地之公法上請求權。
而依司法院釋字第四○○號解釋之意旨，所謂「國家自應依法律之規定辦理徵收及給予補償」，即表示人民就此有請求國家依法律之規定辦理徵收及給予補償之權利，國家亦有依法律之規定辦理徵收及給予補償之義務甚為明確。
乃原判決就依該號解釋之前半段解釋文，何以不能認定上訴人有請求徵收之公法上權利乙節，略而不論，且未於判決理由中說明，其判決理由顯有不備。
且上開解釋就既成道路有公用地役關係之情形，認為應依法律辦理徵收給予補償，則舉輕以明重，就無公用地役關係之私人土地，已被國家機關作為公用或公益目地使用之情形，更應辦理徵收補償，上開解釋係針對相關徵收之法律或行政命令牴觸憲法第十五條規定所作之解釋，從而，該二號解釋之效力，顯然有優於法律或行政命命之效力，原判決就該二號解釋不予適用，而認定上訴人依現行法律並無請求徵收土地之公法上權利云云，顯屬判決不適用法規。
另關於都市計畫保留地之徵收或購買，依都市計畫法第四十八條規定，應由各該事業機構或該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所，依法以徵收或區段徵收或市地重畫之方式取得之。
本件被上訴人已將上訴人所有之系爭土地規畫為都市○○道路，並舖設柏油及加蓋排水箱涵，其既不徵收購買，亦未設補償規定，顯已與司法院釋字第四○○號及第四四○號解釋之意旨不符；
再依司法院釋字第四四○號解釋文所附之釋憲聲請書及其附件（行政法院八十四年判字第五五三號判決書）內容觀之，該事件與本件之情形類同，故被上訴人自亦應就系爭土地辦理徵收補償，始符合上開解釋之意旨，原判決竟不適用該二號解釋之意旨以為正確之法律適用，亦屬判決不適用法規。
再者，土地法第二百十七條、土地徵收條例第八條及第五十八條第二項之規定與本件情形並不相同，原判決引據上開規定，而認定上訴人依現行法律之規定，並無請求徵收之公法上請求權云云，其適用法令顯有不當等語。
本院按司法院釋字第四○○號解釋，除就國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政指針外，另謂「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役權關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」
復於解釋理由書第二段指明：「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，．．．至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。
．．．」。
足徵既成道路符合一定條件而成立公用地役權關係者，始有適用該號解釋之餘地。
本件上訴人就其所有系爭土地是否屬於既成道路有無公用地役權關係，未據舉證證明，且系爭ＢⅡ○二九美村街計畫道路全線皆未辦理徵收，核與上開解釋所指違反平等原則之情節並不相同。
上訴人主張其有請求徵收土地之公法上請求權云云，尚非可採。
次按司法院釋字第四○四號解釋謂：「．．．主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地所有權人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有相當補償之權利。
．．．至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第四○○號解釋及都市計畫法第四十八條之規定辦理，併此指明。」
顯見埋設地下設施物之補償，與土地之徵收或價購有間。
本件上訴人逕依該號解釋主張被上訴人應就系爭土地辦理徵收，自屬無據。
至於原判決指明：須符合土地法第二百十七條、土地徵收條例第八條及第五十八條之規定，始得請求徵收土地，本件不符上開規定，並無請求徵收之公法上請求權等詞，亦無不合。
上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違誤，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 五 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康
法 官 林 清 祥
法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴
中 華 民 國 九十三 年 二 月 五 日