最高行政法院行政-TPAA,93,判,94,20040212,1

最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第九四號
上 訴 人 甲○○
被 上訴 人 內政部警政署臺灣警察專科學校
代 表 人 乙○○

右當事人間因考試事件，上訴人對於中華民國九十一年十一月十四日臺北高等行政法
院九十年度訴字第六七九五號判決，提起上訴，本院判決如左：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、上訴人參加被上訴人專科警員班第二十期招生複試體測，因右手臂關節處有車禍造成之雙道疤痕，其中因開刀疤痕長達十二公分，寬一公分，與該期招生簡章規定，穿著短袖夏季制服外露部分，無嚴重影響觀瞻之疤痕或胎記者（未超過五公分以上）不合，經判定為不合格，並提報被上訴人於民國九十年七月十日召開之第四次招生委員會審議確認在案，仍列為不合格。
上訴人不服，提出申訴、訴願，遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：依專科教育法第一條規定，職業教育規定雖屬基本國策之實現，惟該接受專科教育屬工作權之前階段權利，故本件有關職業能力養成教育請求權，屬憲法第十五條工作權之保障範圍內。
原處分之相關法規依據，應參照上開憲法保障工作權之意旨制定，在相關法規範未修正前，仍應依憲法基本權規定及憲法與一般法律原理原則處理，原處分顯違反憲法第十五條工作權保障規定及憲法原理原則，屬違法之行政處分。
被上訴人就招生設定資格限制，對人民工作形成限制、干涉，依憲法第二十三條及司法院釋字第二六八、三六○、三六○、四○二號等解釋可知，工作權之限制需有法律基礎，不可以命令為之，被上訴人以儀容之要求拒卻發予入學許可，乃是對於入學可否決定性影響，必須取得法律基礎，不可逕以命令為之，而依相關招生簡章及體測項目不合格標準欄等規定，似依據專科學校規程第三十二條第二項授權之招生辦法所訂定，另專科學校學生學籍規則第五條亦規定各校須擬定招生辦法始得招收新生，本件有關招生入學之學生法律上地位，既屬學生將來工作權實現之重要事項，須有法律或授權之法規命令加以規定。
本件涉及之專科學校規程，雖係依專科學校法第三十三條所訂定而有授權基礎，惟專科學校法第三十三條規定違反授權明確性原則，而該法律授權事項於授權訂定之法規命令中亦不得再授權，依被上訴人招生辦法訂定之相關招生簡章及體測項目不合格標準欄，違反法律保留原則，係違法之行政處分。
警察教育之法規並未針對入學資格自為限制，只能就警察人員管理條例第六條推知警察人員之能力資格要件之大概，是否可依此認為警專招生得另外設定資格限制？又有關體檢及公務人員應考資格之限制，原規定於公務人員考試法第六、七條，警專招生簡章亦未引為授權基礎。
警專招生以日後任務之需要為基準，依警察人員管理條例第六條第二項列有智力、體能、學識、經驗、領導才能等要件，足供招生之參考。
惟該條文並非例示規定，亦未授權審核單位就其它未列入者作為考核項目，而儀容項目（如胎記、疤痕）概念上無法納入該條文所列出之任一項目，而原行政處分所據之相關招生簡章及體測項目不合格標準欄亦有違「授權明確性原則」，相關招生簡章及體測項目不合格標準欄雖依據該校招生辦法所定，而該違法「授權」之專科學校規程第三十二條第二項與專科學校法第三十三條之授權規定，均違反司法院歷來授權明確性原則相關解釋，故該授權條款亦屬違法，依違法規定作成處分者亦屬違法之行政處分。
本件複試合格標準之一之體能測驗項目第六、「穿著短袖夏季制服外露部分，無嚴重影響觀瞻之疤痕或胎記者（未超過五公分以上）」規定，與專科警員班招考之目的與將來職務執行之間並無關係，且儀容絕不屬於警察執勤所需能力之核心，是未符合比例原則之妥當性原則及禁止不當聯結原則，故該規定自屬違法，其依違法規定作成之處分亦屬違法之行政處分。
訂定招生標準時，不可讓所設限制形成對申請人之歧視差別待遇，若以胎記與疤痕與該職業無決定性關連之客觀要件做為職業限制時，即形成歧視，有違平等原則。
復以被上訴人招生入學言，並無申請入學人參與約定入學方式、內容等等之餘地，僅能由被上訴人單方決定，未能謂具有行政契約合意存在，招生入學並不能定性為行政契約，仍為行政處分，即令將學生就學於被上訴人學校定性為行政契約，仍須就被上訴人之締約自由有否限制及拒絕締約之法律性質予以考量，認被上訴人就入學事宜與學生簽訂行政契約，其性質是以行政契約代行政處分，是無論被上訴人雙方法律關係究為行政處分或是行政契約，仍須回歸到對所設定考試標準之合法性的檢驗，被上訴人於招生簡章所設定之複測標準有違法或違憲，是被上訴人並不得依據該違法之理由主張擁有締約自由，而拒絕行政契約之締結。
訴願機關未審酌上開相關招生簡章及體測項目不合格標準欄本身規定之合法性及合理性與否，濫用不確定法律概念，並對於身體外觀之疤痕與為達成警察行政目的間是否具有必要之關聯性未作具體說明，顯有理由不備之違法。爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷等語。
三、被上訴人於原審則略以：依據憲法第一百零八條第一項第十七款制定之警察法，其第三條及警察教育條例第二條，為被上訴人立校之法源，台灣警察專科學校組織條例並據以訂定。
我國「警察教育」既以特別法定之，則本校即非如一般大專院校，其係依專科學校法有關規定設校並辦理校務，按行政院人事行政局之解釋，被上訴人為一警察機關並兼具有學校性質，有別於一般大專院校。
台灣警察專科學校組織條例第二條明文規定，新生入學招生簡章，即依前開法定指揮監督與指導程序，陳報上級機關內政部警政署轉教育部分別就其主管事項核定後方得適用，此又與一般大專院校迥異。
上訴人參加被上訴人入學考試所適用之本校專科警員班第二十期正期學生組招生簡章，即先後奉內政部警政署九十年二月一日（九十）警署教字第二四三三○號函，及教育部九十年二月五日台（九十）技（四）字第○九○○一四四三七號函核定後，方得辦理招生事宜。
上訴人參加被上訴人機關新生入學考試，因右手臂關節處有車禍造成之雙道疤痕，其中手術疤痕約十二公分長、一公分寬，依該期招生簡章「捌、考試科目二、複試（三）複試項目及標準１、體能測驗合格標準：(６)穿著短袖夏季制服外露部分，無嚴重影響觀瞻之疤痕或胎記者（未超過五公分以上）」之規定，應判定為複試不合格；
惟類此狀況，依本校作業流程，除於複試當日經主考官驗證外，尚須交由現場處理小組（主考官、訓導處主任、業務單位代表共同組成）複驗，並拍照存證、製作相關紀錄，提交招生委員會審議；
被上訴人於九十年七月十日召開之九十學年度第四次招生委員會，除當學年度招生委員應出席外，內政部警政署、內政部消防署、行政院海岸巡防署等用人機關亦須派代表列席指導，審議決定事項，並應陳報本校指揮監督機關內政部警政署核定。
此一流程，前半段於複試當日上訴人應已親身經歷，後半段則有當次招生委員會會議紀錄為憑。
被上訴人依法辦理基層警察人員養成教育，相關招生條件自須較一般學校招生規定為嚴格，為符合一般社會大眾對警察人員期待與信賴，且我國「警察教育」，不但以法律定之，且係經由特別法予以規範，被上訴人為達成警察各種行政行為目的所必要，以不逾越合理之範圍及一般生活經驗法則為原則明列各項條件與需求於招生簡章中，設若如上訴人所稱「疤痕之限制為不合理、不合法的限制」，則警察機關特殊任用資格與需要將一一放棄（如身高、體重、體能等），則難以完成警察各種行政行為。
被上訴人招生委員會的召開、招生簡章的訂定，於專科學校法、專科學校規程暨專科學校學生學藉規則等，列有明確法律授權；
有關入學考試複試項目及標準之擬訂，則係本於行政專業考量，以符合警察人員管理條例相關規定暨前開各特別法規範之法定教育目標與特殊教育屬性，專科學校法第三十四條授權教育部訂專科學校規程，專科學校規程第三十二條及專科學校學生學籍規則第四條規定：「各校招收新生，應於招考前擬定招生辦法報請本部核准，未經核准前，不得先行招生」。
被上訴人組織條例第二條既明訂「兼受教育部指導」，則亦必遵循此一法定程序。
且警察人員管理條例第六條第二項明文規定：「警察官於任職前，應注意其智力、體能、學識、經驗及領導才能．．．」，被上訴人既依各特別法立校，隸屬內政部警政署，依警察教育條例有關規定辦理警察教育；
教育目標在培訓警察（消防、海巡）基層專業實務人才，則自入學至畢業，各項養成教育訓練制度的建構，必有其特殊之專業考量。
被上訴人陳報內政部警政署核定後實施之招生簡章有關入學考試初試之筆試項目、成績計算、合格標準，以及複試項目及標準（包括體能測驗、口試、體格檢查等）的訂定，參照司法院釋字第五四七號等相關解釋意旨，因係屬細節性與技術性事項，本於專業考量及尊重專業特性，與授權明確性原則應無違背；
複試體能測驗合格標準：(６)「穿著短袖夏季制服外露部分，無嚴重影響觀瞻之疤痕或胎記者（未超過五公分以上）」之規定，亦由此而來。原處分並無不合等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：本件被上訴人依法辦理基層警察人員養成教育，在特殊的教育屬性與教育目標下，相關招生條件自須較一般學校招生規定為嚴格，為符合一般社會大眾對警察人員期待與信賴，且我國「警察教育」，不但以法律定之，且係經由特別法予以規範，揆諸警察人員管理條例第六條規定「擬任警察官前，應實施身家調查，注意其品德及對國家之忠誠。
警察官於任職前，應注意其智力、體能、學識、經驗及領導才能，並考量其對任職之地區、語言、風俗、習慣、民情等適應能力」，被上訴人既依據各特別法辦理基層警察（消防、海巡）人員養成教育，以及現職人員專業訓練，在特殊的教育屬性與教育目標之下，相關管理規定的訂定，必須較一般學校為嚴格。
按警察人員管理條例第六條第二項明文規定：「警察官於任職前，應注意其智力、體能、學識、經驗及領導才能．．．」，被上訴人既依各特別法立校，隸屬內政部警政署，依警察教育條例有關規定辦理警察教育；
教育目標在培訓警察（消防、海巡）基層專業實務人才，則自入學至畢業，各項養成教育訓練制度的建構，必有其特殊之專業考量。
被上訴人陳報內政部警政署核定後實施之招生簡章有關入學考試初試之筆試項目、成績計算、合格標準，以及複試項目及標準（包括體能測驗、口試、體格檢查等）的訂定，參照司法院釋字第五四七號等相關解釋意旨，因係屬細節性與技術性事項，本於專業考量及尊重專業特性，與法律保留原則、授權明確性原則應無違背；
至複試體能測驗合格標準：(６)「穿著短袖夏季制服外露部分，無嚴重影響觀瞻之疤痕或胎記者（未超過五公分以上）」之規定，乃被上訴人為達成警察各種行政行為目的所必要，以不逾越合理之範圍及一般生活經驗法則為原則明列各項條件與需求於招生簡章中；
是以被上訴人於其招生簡章中，有關如身高、體重、體能、儀表之限制，無非係符合警察機關特殊任用資格與需要而所設之限制，俾以完成警察各種行政行為，自亦與比例原則相符。
憲法第七條平等原則並非絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，若為因應事實上之需要及舉辦考試之目的，訂立法規之機關自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。
警察教育具特殊教育屬性與目標，因此經由特別法予以規範，此即被上訴人依據各特別法立校，並據以辦理基層警察（消防、海巡）人員養成教育。
上開招生簡章有關入學考試初試之筆試項目、成績計算、合格標準，以及複試項目及標準（包括體能測驗、口試、體格檢查等）的訂定，無非均為拔擢優秀警察人才所設限制，苟能在執行上力求客觀公平，並不影響當事人之權益或法律上地位，與憲法保障人民工作、服公職權利之意旨亦無違背。
再查，同樣參加被上訴人專科警員班第二十期正期學生組入學考試初試錄取之另一考生張弘昇，其右手臂亦有與上訴人有類似之疤痕，亦經判定為複試不合格；
是以被上訴人對上訴人所為新生入學考試複試列不合格之處分，乃係為符合平等原則。
被上訴人招生簡章，其法律性質係屬公法上具有隸屬性之行政契約，基於該行政契約之不平等性乃其特性，公法上之單方行為須受依法行政原則之羈束，而公法上之雙方行為，其內容為契約兩造相互之權利義務關係，與公權利主體逕對個人課以義務或負擔之情形有別，故在公法契約之領域，所受依法行政原則之支配，密度較低，不若單方行為之嚴格，但其限制如係基於本人之承諾而又無悖於公序良俗，則非法所禁。
被上訴人既依據各特別法辦理基層警察人員養成教育，以及現職人員專業訓練，在特殊的教育屬性與教育目標之下，相關管理規定的訂定，必須較一般學校為嚴格。
基於被上訴人機關行政裁量權，於其招生簡章中，有關如身高、體重、體能、儀表之限制，無非係符合警察機關特殊任用資格與需要而所設之限制，亦不違反「禁止不當連結」之原則。
綜上所述，上訴人參加被上訴人機關專科警員班第二十期招生複試體測，因右手臂開刀疤痕長達十二公分，寬一公分；
另開刀疤痕旁有長寬四公分車禍挫傷疤痕，經判定為不合格，被上訴人第四次招生委員會審議確認在案，仍列為不合格。
揆諸上開說明，原處分於法洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法並無違誤。
上訴意旨仍執前詞並主張就法律保留原則適用觀之，對特定職業所設定之主、客觀資格限制並不可以概括授權方式為之，且依司法院釋字第二六八號解釋、第三六○號解釋、第四○二號解釋、第四一二號解釋可知，工作權之限制不可以命令為之，以符合「議會保留」原則。
本件對於儀容之要求對於入學已構成核心性之限制，應取得法律基礎，不可逕以命令為之；
而其執行辦法僅限於細節及執行性之範疇，是不得超越授權之範圍。
被上訴人招生相關法規同時受專科教育法及諸警察專門法規約制。
專科教育法及由其衍生之子法乃針對一般專科學校的設置，固可授權各校自行訂定招生簡章，且因其僅具一般性，故為概括授權殊不奇怪，警察專業之資格限制，依警察法第三條第一項授權警察法施行細則第三條第三項，關於警察教育事務，應由中央立法為之。
警察教育之法規並未針對入學資格自為限制，僅得就警察人員管理條例第六條推知警察人員之能力資格要件之大概，並依此認可警專招生得就警察人員管理條例第六條第二項所列項目之細節另外設定資格限制。
依警察人員管理條例第六條第二項列有智力、體能、學識、經驗、領導才能等要件，為警專招生之依據。
就形式之法律保留而言，警專之招生標準確有其授權基礎，惟該條文就其實質內容並非例示性規定，未授權審核單位就其它未列於警察人員管理條例第六條第二項者做為考核項目。
而儀容項目，如胎記、疤痕等，雖於招生簡章之複試標準列為體能項目之一，實概念上無法為體能概念所涵蓋，甚者，儀容亦無法納入該條文所列之任一項目，已超越細節及執行規定性質，為超越原授權範圍而另行訂定新要件之情形，並違反不當連結禁止原則。
原判決認為該標準僅為細節及執行規定性質實為不當。
另就比例原則中之合目的性而言，儀容絕不屬於警察執勤所需能力之核心，被上訴人所提出「若疤痕之限制為不合理之要求，則警察機關特殊任用資格與需要將一一放棄，則難以完成警察各種行政行為」，實為輕重不分，以偏蓋全之說法。
蓋選拔警政人員並非選拔儀隊，原無針對儀容做特別要求之必要性，此衡諸入學後或任警察後才受傷仍得再任警員，即可知該儀容要件不具實際之必要性。
將此不合目的之要件列入招生標準中，並生實際限制人民受警察教育之效果，實已違反不當連結禁止之法理。
被上訴人以胎記及疤痕等儀容項目做為招生標準實已違反比例原則，原判決僅說明該標準合於警察專業之需要，而未說明何以儀容項目確屬警察專業所必要，並據以認為該標準未違反比例原則，實有不當。
被上訴人之招生簡章固然受教育部與警務處核定，惟該二核定原屬行政監督之一部，審核新進警官遴選條件之適法性，其性質與考試成績評童不同，仍受法律之拘束。
其次，考試評審人員之評審行為與入學標準之設定性質不同；
前者由評分者依其個人之學術知識及專業技能為判斷，固然無從進行監督，而入學標準之設定既非成績之評定，以其對入學就業自由所生之限制，自不得謂不受比例原則之拘束。
原判決認為被上訴人就招生事宜擁有裁量空間，然因其限制人民基本權利，應受比例原則及平等權保障之拘束，不可因被上訴人就招生事務具裁量或判斷空間即將違法不當之招生標準、要件合法化。
上訴人與被上訴人間行政法律關係，學說上雖有爭議，但以警專招生入學言，並無申請入學人參與約定入學方式、內容等之餘地，僅能由被上訴人單方面決定，因此，尚不能謂具有行政契約上合意存在。
因此，警專之入學並不能定性為行政契約，實仍為行政處分。
警專入學標準已涉及人民工作、服公職之權利，並實際生人民權利不利之結果，被上訴人並不得依據違法之理由，主張擁有締約自由，進而拒絕行政契約締結。
原判決主張招生標準屬於要約內容之一部，加以公法上之契約之情形，當事人擁有較行政處分較大之自由度，故警專據以拒絕行政契約之締結為有理由，顯屬不當，爰請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。
然查「本法依據憲法第一百零八條第一項第十七款制定之。」
、「警察官制、官規、教育、服制、勤務制度及其他全國性警察法制，由中央立法並執行之，或交由直轄、縣（市）執行之。」
、「警察教育，由警察專科學校辦理，學校之組織，另以法律訂之。」
、「臺灣地區設立台灣警察專科學校，隸屬內政部警政署，依警察教育條例有關規定辦理警察教育；
並依專科學校法有關規定，兼受教育部之指導。」
警察法第一條、第三條第一項規定、警察教育條例第二條、台灣警察專科學校組織條例第二條分別定有明文。
足徵我國「警察教育」既以特別法定之，則被上訴人為一警察機關並兼具有學校性質，有別於一般大專院校。
參以「第醫師應如何考試，涉及醫學上之專門知識，醫師法已就應考資格等重要事項予以規定，其屬細節性與技術性事項，自得授權考試機關及業務主管機關發布命令為之補充。
關於中醫師考試，醫師法對其應考資格已定有明文，至於中醫師檢覈之科目、方法、程序等事項，則授權考試院會同行政院依其專業考量及斟酌中醫之傳統醫學特性，訂定中醫師檢覈辦法以資規範，符合醫師法與專門職業及技術人員考試法之旨意，與授權明確性原則無違。」
、「建築法第十五條第二項規定，『營造業之管理規則，由內政部定之』，概括授權訂定營造業管理規則。
此項概括授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。」
等情，亦經司法院釋字第三九四號、第五四七號解釋在案。
則被上訴人前開招生簡章有關入學考試初試之筆試項目、成績計算、合格標準，以及複試項目及標準（包括體能測驗、口試、體格檢查等）的訂定，無非本於專業考量，為拔擢優秀警察人才所設限制，與法律保留原則、授權明確性原則及憲法保障人民工作、服公職權利之意旨，均無違背。
從而，被上訴人以上訴人參加專科警員班第二十期招生複試體測結果，與該期招生簡章規定不合，判定為不合格，尚無違誤，訴願決定及原判決亦予維持，均無不合。
況查原判決已就本件爭點即上訴人主張原處分及訴願決定適用違法違憲之行政命令及招生簡章第捌點第二項複試之（三）１之（6）據以核駁，自屬違法，應予撤銷各節，為不可採等情。
明確詳述其得心證之理由，有如前述。
並與前開警察法、警察教育條例、台灣警察專科學校組織條例等法令規定及解釋意旨要無不合，且與法律保留原則、授權明確性原則、平等原則、比例原則均無違背，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；
亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。
至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。
綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 十二 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 吳 錦 龍
法 官 鄭 淑 貞
法 官 林 家 惠
法 官 林 茂 權
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 褔 瀛
中 華 民 國 九十三 年 二 月 十二 日