最高行政法院行政-TPAA,96,判,1950,20071108,1

最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01950號
上 訴 人 行政院勞工委員會
代 表 人 盧天麟 送達處所同上
訴訟代理人 蔡順雄 律師
曹詩羽 律師
被 上訴 人 甲○○

上列當事人間因免職事件，上訴人對於中華民國95年3月30日臺
北高等行政法院94年度訴字第3176號判決，提起上訴。
本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由
一、緣被上訴人原任勞工保險局（下稱勞保局）副總經理，上訴人因業務需要，於93年11月5日簽報行政院擬免除被上訴人副總經理職務。
旋被上訴人以其另有生涯規劃為由，於93年11月12日提出辭職書，上訴人將該辭職書併陳行政院參據後，行政院以93年11月19日院授人力字第0930065152號函復上訴人，所報被上訴人免職一案，准予照辦。
上訴人據於93年11月19日以勞人一字第0930058153號令（下稱原處分）核定被上訴人卸職，並自派令發布日生效。
被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、被上訴人起訴主張：㈠被上訴人為上訴人依法任用之公務員：1.勞保局副總經理之設置與任用派免方法，有勞工保險局組織條例第2條、第17條、第18條及財政部所屬國營企業金融保險事業機構人士管理準則第7條之明文規定。
被上訴人因具有財經專業及公務人員簡任資格，且未滿55歲，而參與勞保局副總經理之遴選，繼經行政院勞工委員會於89年10月12日，核定被上訴人派代為15職等之勞保局副總經理，依財政部所屬國營金融保險事業機構人事管理準則第2條之規定，被上訴人為「公務員服務法」中之公務員，亦即為上訴人依法任用之公務員。
㈡上訴人勞保局「副總經理」乙職，為「公務人員任用法」定義之下之特別職公務員，而關於被上訴人之免職、獎懲等事項仍應適用公務員法令：1.被上訴人勞保局副總經理乙職，為「公務人員任用法」定義之下之特別職公務員：⑴「普通職公務員」與「特別職公務員」係以公務員任用之法律依據，為分類標準。
普通職公務員指依「公務人員任用法」之規定任用之人員；
特別職公務員則指依特別法律任用之人員，如「公務人員任用法」第32條、第33條所列舉之人員及第36條之派用人員，其中公務人員任用法第33條明文規定「教育人員、醫事人員、交通事業人員及公營事業人員之任用，均另以法律定之。」
。
⑵基此，被上訴人係依勞工保險局組織條例第2條、第17條、第18條等規定，以及財政部所屬國營金融保險事業機構人事管理準則第7條規定，經上訴人依法定程序任用之公務員，亦即為依公務人員任用法第33條規定，屬於特別職公務員。
2.關於被上訴人之免職、獎懲等事項仍應適用公務員法令：被上訴人所任副總經理乙職，為一公務員兼具勞工之身分，然有關任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫恤及保險（含職業災害）等事項，依勞動基準法第50條及第84條之規定，仍應適用公務員法令之規定，上訴人未依法定程序即恣意予以被上訴人免職處分，其處分為違法。
㈢被上訴人與勞保局之間屬於公法上之公務員任免關係，並非私法上之僱傭關係：勞保局之組織定位與中央健康保險局相同，參酌司法院釋字第533號、第595號解釋，可知勞保局為國家機關，而被上訴人為勞保局依法任用之人員，故被上訴人與勞保局之間自屬於公法上之公務員任免關係，而非私法上之僱傭關係，就此上訴人亦自承被上訴人屬於廣義公務員定義之公務員。
㈣被上訴人屬公務人員保障法第102條第1項第3款之人員，自得準用該法之相關規定，並有修正之同法第9條規定之身分保障：1.92年度修正之公務人員保障法第102條第1項第3款明文規定公營事業依法任用之人員準用公務人員保障法之規定，又參照該法第102條第1項第3款修正理由「公營事業除依法任用之人員，應準用本法有關規定予以保障外，對經營政策負有主要決策責任之人員如董事長、總經理、代表官股之董事、監察人，因須對經營成敗負責，與政務人員之責任相似，不能比擬常業文官，不宜準用本法規定，爰予刪除。」
又「公營事業之從業人員得納入準對象範圍者，於認定上，自以依相關公務人員任用法律或依該等法律授權之法規命令進用者為限」，可資參照。
2.「公務人員之身分應予保障，非依法律不得剝奪。
基於身分之請求權，其保障亦同。」
，92年度修正之公務人員保障法第9條定有明文。
修正前關於「具有公務人員任（派）用資格，依法任（派）用經銓敘審定合格之現職人員，取得公務人員身分。」
等規定業經刪除。
3.基此，依前揭公務人員保障法第102條第1項第3款規定之立法意旨，公營事業機構從業人員中，依相關公務人員任用法律或依該等法律授權之法規命令進用者，為本法保障之對象。
且查勞保局係直接隸屬於上訴人之國家機關，與一般國營事業機構不同，其機關組織係依據勞工保險局組織條例設置，被上訴人勞保局副總經理乙職，亦係依據勞工保險局組織條例任用，又被上訴人亦非負責決策之人員，故為上訴人依法任用之常業文官，自屬前揭公務人員保障法第102條第1項第3款規定之人員，得準用公務人員保障法之相關規定，並有修正之公務人員保障法第9條規定之身分保障。
4.退一步言之，縱認被上訴人非屬公務人員保障法保障之對象，然按憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利，此有司法院釋字第575號解釋可參；
又公務員服務法第24條亦規定，公營事業機關服務人員亦有公務員服務法之適用，準此，被上訴人為上訴人依法任用之公務員，亦有公務員服務法之適用，自享有身分保障，不容上訴人恣意剝奪。
㈤上訴人依行政院所屬國營事業機構負責人經理人董監事遴聘要點第4點規定，辯稱公營事業之負責人與經理人應同進退，無公務員身保障云云。
惟查，依同要點第3點關於經理人之名詞定義為：「指實際負責執行事業機構之股東會或董事會決策之執行首長，其職稱包括總經理或其他相當職務」等語，復查「本局置總經理，承中央勞工行政主管機關之命，綜理局務；
置副總經理2人，輔助總經理處理局務。」
，勞工保險局組織條例第2條訂有明文。
職故，被上訴人副總經理之職務為輔助總經理處理局務，並非實際負責執行事業機構之股東會或董事會決策之執行首長，亦即並非前揭要點第4點所規範之經理人，則反面解釋，副總經理乙職不須與負責人同進退，其責任性質與常業文官並無不同，況勞保局全稱為行政院勞工委員會勞工保險局，係直接隸屬於上訴人之機構，與一般國營事業機構不同，是以上訴人據此辯稱被上訴人副總經理職務之任免無公務員身分之保障云云，即顯無理由。
又查，「財政部所屬國營金融保險事業機構除董事長、理事主席、總經理、局長外，凡預算內之正式職員與員工所擔任之職位，均應核列職等。」
，財政部所屬國營金融保險事業機構職位列等辦法第2條訂有明文。
被上訴人前經行政院勞工委員會，於89年10月12日派代為15職等之勞保險副總經理，然揆諸前揭規範明白將「總經理」除外，而不包含副總經理之職位，益明副總經理乙職即為預算內之正式職員，為受公務員身分保障之職務。
㈥本件被上訴人係因上訴人之「免職」處分而卸職，上訴人辯稱係因被上訴人之辭職而卸職云云，純屬卸責之詞，不足採信：1.上訴人於93年11月19日之原處分命被上訴人應於93年11月19日即行「卸職」，原處分上清楚記載異動類別為「卸職（2206）」，再根據行政院訂定之全國公務人員人事資訊統一代碼管理要點，其中派令異動類別標準用字及代碼（續）之記載，前述代碼（2206）為「其他原因免職」，並非「（2101）辭職」。
2.上訴人發布原處分之日期為93年11月19日，然觀諸被上訴人所提辭職書之日期為93年11月15日（按：日期押為93年11月12日），且上訴人當時之主任委員陳菊女士批示之日期為93年11月24日，亦即在發布原處分之後，足證上訴人所為之原處分並非依據被上訴人所提之辭職書。
再者，今上訴人係先將被上訴人「免職」，亦即並未同意被上訴人之辭職書，則依民法第153條第1項、第155條就契約之成立與要約效力之規定可知，被上訴人與上訴人互相表示意思並不一致，且係拒絕被上訴人辭職之要約，依法被上訴人之辭職書即失其效力，上訴人及行政院訴願審議委員會所為之訴願決定書，陳稱上訴人係兼顧被上訴人之意願，上訴人與被上訴人間任用之法律關係，業因雙方合意終止云云，顯與事實及法律相違背，不足採信。
㈦退萬步言，被上訴人縱未依循公務人員保障法之審議方式救濟，依法亦不應影響被上訴人實體審判之訴訟權利：1.本件為上訴人以單方行政行為命被上訴人免職，剝奪被上訴人公務員之身分，並非雙方有任何合意之辭職，依行政程序法第92條第1項規定，上訴人所為自屬免職處分。
上訴人一方面主張本件係被上訴人辭職，而辭職並非行政處分，本即無須依行政程序法第102條所定，需經法定陳述意見及聽證程序；
另一方面又援引行政程序法第103條第5款規定，認為其得不予被上訴人陳述意見之機會云云，顯有主張自相矛盾之情形。
上訴人以行政行為單方面剝奪被上訴人公務員之身分，其所為之書面處分並未有何救濟方法之教示，被上訴人依法提起訴願，上訴人機關自應自行移送有管轄權之機關，倘如應依公務人員保障法審議方式救濟，亦應由上訴人自行移送，不得將此程序上之不利益，歸咎於被上訴人，始符合行政程序法第99條規定。
㈧被上訴人並無任何勞工保險局職員獎懲辦法第8點所列應記2大過之違法失職，亦無財政部所屬國營金融保險事業機構人員考核辦法第5條第1項、第14條規定考列丁等及平時考核應予免職等情形，上訴人逕將被上訴人免職，顯然違法，為此，訴請撤銷訴願決定及原處分。
上訴人則以：㈠被上訴人於89年10月16日自中央銀行退休，同日經上訴人派任勞保局副總經理，輔助總經理處理該局業務。
嗣上訴人因業務需要，簽報行政院擬免除被上訴人副總經理職務，被上訴人亦於93年11月12日以其另有生涯規劃為由提出辭職書，上訴人即將該辭職書陳行政院參據後，經該院以93年11月19日院授人力字第0930065152號函復上訴人准予照辦。
上訴人以93年11月19日勞人1字第0930058153號令核定被上訴人卸職，行政院核定後上訴人同意被上訴人之意願於93年11月24日批准辭職書，被上訴人並於93年12月7日離職。
㈡有關被上訴人所任勞保局副總經理職務性質，與常業文官責任性質不同：1.被上訴人非公務人員任用法所稱之公務人員：公務人員任用法第5條規定公務人員之官位職等，復公務人員任用法施行細則第2條第1項規定之公務人員定義，雖同條第2項指稱之各機關，涵蓋公營事業機構，惟勞保局副總經理職務並未列有官等，另其職位列等係參照財政部訂頒國營金融保險事業機構職位列等辦法規定，訂定勞工保險局職務列等表，副總經理為第15職等，尚非公務人員任用法所稱之公務人員。
2.被上訴人非受公務員保障法保障之公務人員：⑴依公務員保障法第33條規定，公營事業對經營政策負有主要決策責任人員，自得準用公務人員保障法之規定，惟所謂準用，係指就某事項所定之法規，於性質不相牴觸之範圍內，適用於其他事項之謂。
依公務人員保障法第7條、第15條及第16條規定，公務人員之身分、官等職等及俸級，均須經銓敘審定，始受公務員保障法之保障，故公營事業對經營政策負有主要決策責任人員，其身分、官等職等及俸級如未經銓敘審定，自無從適用上開條文之規定。
茲以勞保局副總經理職務未經銓敘審定，自非屬適用公務員保障法之人員，有公務人員保障暨培訓委員會89年11月14日公保字第8906326號書函可參照。
⑵公務人員保障法第4條第1、2項明文規定公務人員之權益救濟程序。
被上訴人主張伊為勞保局依法任用之公務員，受有公務人員保障法之保障等語云云；
惟查：依前開條文規定，如被上訴人之主張為真，被上訴人就本件爭執自應依公務人員保障法之規定向公務人員保障暨培訓委員會提出「復審、申訴、再申訴」，而非向行政院訴願審議委員會提出訴願，暨而提出行政訴訟，足證被上訴人實非受「公務員保障法」保障之公務人員。
3.公營事業之負責人及經理人，責任與常業文官不同，本案卸職令並非對被上訴人之處罰︰⑴依公務人員保障暨培訓委員會編印之公務人員保障法百問之12題答案後段之見解，公營事業均負有公益性、政策性任務，經國家或其他公法人指派在該公營事業機構代表其執行職務者，並對經營政策負有主要決策責任之人員如董事長、總經理、代表公股之董事、監察人等，因須對經營成敗負責，或隨政策變更而定其去留，與政務人員之責任相似，不能比擬常業文官。
故該類人員尚非保障法保障之對象。
⑵另依行政院所屬國營事業機構負責人經理人董監事遴聘要點第4點規定略以：為落實國營事業機構經營責任制度，該機構經理人須與負責人同進退，該機構負責人異動時，經理人隨同離職，由新任機構負責人遴選合適經理人，報經目的事業主管機關陳報行政院核定。
是以，可知公營事業之負責人及經理人之去留，亦與常業文官受身分保障之精神不同。
⑶茲以被上訴人所擔任職位係輔助總經理處理該局業務，依前開見解及規定之精神，其職務派免應尊重總經理權責，上訴人循派免程序陳報行政院，且被上訴人亦於93年11月12日已提出辭職書，上訴人即將該辭職書併陳行政院參據，另辭職生效日之認定，係屬上訴人之權責，本不受辭職書所載離職日期之約束，且原卸職處分發布日期係於被上訴人提出辭職書之後，並無被上訴人所指稱以被上訴人提出辭呈即將其先前所為違法之免職處分合法化情事。
且被上訴人經與勞保局協調雙方同意後，於同年12月7日辦妥離職手續，本件卸職令之執行實已兼顧被上訴人之意願，況勞保局經念在被上訴人過去服務於該局之情份上，參照勞動基準法規定計發資遣費及預告工資，被上訴人已全數支領完畢而離職。
⑷本案上訴人之處理已兼顧被上訴人利益，被上訴人與勞保局間任用之法律關係業因雙方合意而終止，卸職令並非對被上訴人之處罰，被上訴人顯有誤解。
㈢至被上訴人提起本件訴訟是否具有訴訟上之權利保護必要一節，按人民行使訴訟權乃憲法第16條規定之權利保障範圍，惟訴訟權之保障係以人民受侵害之權利有受訴訟法上保護之必要為前提，此即訴訟法上之權利保護必要要件，而上訴人於作成原卸職處分前除考量階段性業務推動需要，亦考量被上訴人之辭職意思，且被上訴人也同意支領資遣費及預告工資，勞保局與被上訴人間任用之法律關係，業經雙方合意而終止，故足見其訴訟已明顯欠缺權利保護必要要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，其起訴因欠缺其他要件而顯不合法。
另依行政程序法第103條第5款規定，行政處分根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予相對人陳述意見之機會。
上訴人既兼依被上訴人意願等事實，核定被上訴人卸職，縱其未給予被上訴人陳述意見之機會，於法亦尚無違誤。
㈣另被上訴人指稱因上訴人之「免職」處分，工作權遭受莫大之侵害一節，上訴人所為派免令之異動類別，係依行政院訂定之全國公務人員人事資訊統一代碼管理要點，其中派令異動類別標準用字及代碼（續）之規定，以「卸職」記載，被上訴人以其他新職不予錄用為由，作為提起訴訟之標的，顯無理由等語，資為抗辯。
三、原審撤銷訴願決定，係以：勞保局依其組織條例係為辦理勞工保險業務依勞工保險條例第5條規定設立之國家機關；
而被上訴人原係勞保局依勞工保險局組織條例第17條之規定，以89年10月9日89保人字第6000395號派免建議函報請上訴人機關核定派代為勞保局第15職等副總經理，並於同年月16日生效，為兩造所不爭執，則被上訴人應係公務人員保障法第102條第4款所規定之「各機關依法派用人員」，依法可準用該法之規定。
被上訴人固曾主張其屬同條第3款之「公營事業依法任用之人員」，上訴人主張被上訴人係非受公務人員保障法保障之公務人員，均無足採。
被上訴人對於上訴人93年11月19日勞人一字第0930058153號令核定被上訴人卸職，如認為違法或顯然不當，損害其權利或利益，自應依公務人員保障法第25條至第30條之相關規定提起復審，依同法第4條第2項規定，由公務人員保障暨培訓委員會為決定。
本件既屬復審事件，非訴願救濟之範圍，被上訴人於收受上開未有註記救濟方式之卸職令，於94年1月10日向上訴人機關提起訴願，自應視同提起復審，上訴人本應依行政程序法第99條之規定，移送於有管轄權之公務人員保障暨培訓委員會審議，竟移由無管轄權之訴願機關即行政院處理，訴願機關未依訴願法之規定為不受理之決定，復為實體之審理而駁回訴願，均有違誤。
被上訴人起訴既指摘及此，自應將訴願決定撤銷，且為維護被上訴人之復審利益，宜於本件判決確定後，將全卷退回上訴人，由上訴人另行移送於有管轄權之公務人員保障暨培訓委員會依復審程序審議等由，為其判斷之基礎。
四、本院按：㈠92年5月8日修正前之公務人員保障法第3條第1規定：「本法所稱公務人員，係指法定機關依法任用、派用之有給專任人員及公立學校編制內依法任用之職員。」
惟依派用人員派用條例第2條前段規定，派用人員係用於臨時性機關或有期限之臨時專任職務之人員為限，因此，其進用不經國家考試，縱其定有官職等級，仍與依法任用之公務人員有別，故於修法時將該項派用人員刪除，並改列於公務人員保障法第102條第4款之準用範圍（公務人員保障法第3條及第102條修正理由參照）。
查，勞工保險局組織條例第1條規定：「為辦理勞工保險業務，依勞工保險條例第5條規定，設勞工保險局，受中央勞工行政主管機關之監督。」
及第2條規定：「本局置總經理，承中央勞工行政主管機關之命，綜理局務；
置副總經理2人，輔助總經理處理局務。」
足見，勞工保險局並非臨時性機關，勞工保險局副總經理乙職亦非臨時性職位，故勞工保險局副總經理乙職並非公務人員保障法第102條第4款之各機關依法派用人員。
㈡又參酌公務人員保障法第102條第4款之修正理由：「現行條文第三款係將聘僱人員限於機關『組織編制中』者，方列為保障之準用對象，惟因各機關之聘僱人員中，有為機關組織編制中所明列者，有為非屬機關組織編制中明列者，造成同屬依相關法律或法律授權之命令進用者，如依聘用人員聘用條例聘用之人員，其有者受本法保障，有者不受保障，實有不平，且造成實務上之困擾，為使經依相關法律或法律授權命令進用之人員均能準用本法之保障規定，爰予刪除『組織編制中』之要件，款次並改為第四款；
另為配合修正條文第三條刪除派用人員之適用對象規定，改列為本款之準用對象範圍；
又聘用與聘任，其性質尚有差別，爰將本款之聘用（任），拆解為聘用、聘任，以資區分。」
本件依勞工保險局組織條例第17條規定副總經理係報請中央勞工行政主管機關派免，顯然勞工保險局副總經理職務亦非屬公務人員保障法第102條第4款之所指依法聘用或聘任之人員。
㈢另依勞工保險局組織條例第18條規定：「本局之人事管理及職務列等，比照公營金融保險事業機構辦理。」
公務人員保障法第102條第3款雖規定公營事業依法任用之人員，準用該法之規定，然參照該款之修正理由：「行政機關之編制內公務人員，通常均須依相關公務人員任用法律所定程序，送經銓敘機關銓敘審定，始成為依法任用之正式公務人員，則公營事業之從業人員得納入準用對象範圍者，於認定上，自以依相關公務人員任用法律或依該等法律授權之法規命令進用者為限，不宜將「依法任用」之人員，任意擴張其範圍。」
勞工保險局副總經理乙職係依勞工保險局組織條例及財政部所屬國營金融保險事業機構人事管理規則受任之人員，上該條例及人事管理規則並非公務人員任用法律或依該等法律授權之法規命令，足見勞工保險局副總經理並非公務人員保障法第102條第3款之人員甚明。
又勞工保險局副總經理乙職亦非依公務人員任用法任用並送經銓敘機關銓敘審定之人員，非屬公務人員保障法第3條第1項之人員，此亦為被上訴人於原審所不爭執（見原審卷第121頁）。
㈣綜上所述，被上訴人並非公務人員保障法適用或準用之對象，訴願決定為實體決定，並無不合，詎原審以被上訴人為公務人員保障法第102條第4款所規定之派用人員，應依公務人員保障法之復審程序審議，訴願決定為實體審議並駁回被上訴人之訴願，尚有未合為由，撤銷訴願決定，自有未洽，上訴人據以指摘原判決違誤，為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之處理。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 11 月 8 日
第三庭審判長法 官 劉 鑫 楨
法 官 陳 秀 美
法 官 侯 東 昇
法 官 劉 介 中
法 官 戴 見 草
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 96 年 11 月 9 日
書記官 郭 育 玎