最高行政法院行政-TPAA,96,判,2009,20071129,1

最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第02009號
上 訴 人 臺北市政府工務局養護工程處
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 王惠光律師
被 上訴 人 乙○○
被 上訴 人 丙○○
訴訟代理人 劉志鵬律師
李元德律師
上列當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國94年12月27日臺北高等行政法院94年度訴字第714號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由

一、臺北市政府為整治基隆河，於民國（下同）79年12月27日發布基隆河截彎取直整治工程區之拆遷公告，上訴人依據臺北市政府於80年9月9日修正發布施行之拆遷補償辦法，辦理該區域地上物拆遷補償作業。

嗣被上訴人丙○○及乙○○因不符補償資格，卻向上訴人申領合法建物之補償費分別為新臺幣（下同）9,442,280元及12,698,112元，嗣後被上訴人乙○○因被提起公訴後返還6,349,056元，仍有6,349,056元未返還。

上訴人遂依據被上訴人丙○○及乙○○等二人所簽訂之切結保證書，向原審法院提起給付之訴。

二、上訴人於原審起訴主張略謂：㈠、本件切結書是上訴人提出切結書之內容要求被上訴人簽署，而被上訴人於簽署切結書後交付予上訴人，上訴人提出切結書並要求被上訴人簽署之行為為要約，被上訴人簽回切結書之行為則為承諾，是可解為行政契約，應無疑問。

而縱使系爭切結書不被認定是行政契約，被上訴人也自承是單方之意思表示，依照被上訴人所提之蔡茂寅教授所述「若切結書之內容係在單方面承諾負擔義務或拋棄權利，而無與行政機關達成意思合致之情形者，即應解為人民所為之單方意思表示，如其合法性並無問題，人民即應依切結之內容，受到拘束」。

且依照被上訴人所引述之吳庚前大法官之見解，負擔的效果是「對負有負擔義務者，行政機關得強制其履行」。

本件上訴人係以被上訴人所簽署之切結書做為請求之依據，而無論該切結書解釋成行政契約或者是單方意思表示（負擔），既然被上訴人有發生盜冒領的情事，如果切結書可認定為行政契約，被上訴人當然須返還，縱算不被認係行政契約，則被上訴人亦應該受其單方意思表示（切結書）之拘束，上訴人請求被上訴人返還系爭補償金，亦屬有理。

㈡、本件補償事實發生在80年間，遠在行政程序法頒布之前，當時因為行政程序法尚未頒布，且我國行政法之理論並非完備，因此當時之行政行為所為之態樣較為多樣，此正是行政程序法立法之必要所在。

而在行政程序法頒布之後，行政機關有行政程序法可以做為依據，因此會有較嚴謹的態度及行政作為方法。

但如果要以行政程序法頒布後之法律所規定之行政行為分類及要件，勉強套用在行政程序法頒布前的行政作為，則會有扞格不合之處。

如果要依行政程序法之規定，亦應考量當時之時空背景，不可一概以行政程序法所規定之構成要件適用，而必須更廣泛的從行政程序之理論，並綜合各個時空因素判斷。

㈢、被上訴人丙○○及乙○○詐冒領補償費之事實已經刑事庭查明屬實，則無論系爭切結書在法律性質上被定義成行政契約或單方之意思表示，被上訴人切結保證書，即應返還系爭補償費等語，求為判決被上訴人丙○○應給付上訴人9,442,280元，被上訴人乙○○應給付上訴人6,349,056元，及均自起訴狀繕本送達翌日起至清債日止，按年息百分之五計算之利息。

三、被上訴人丙○○則略以：㈠、上訴人所提起者為公法上不當得利返還之行政一般給付訴訟，然上訴人起訴所主張之公法上不當得利之事實及法律關係，上訴人於新行政訴訟法施行前，已向臺灣士林地方法院民事庭起訴，業經該院以86年度重訴字第1號及臺灣高等法院92年度重上第403號民事判決駁回上訴人之請求，且已告確定，上訴人之訴訟標的既為確定判決效力所及，上訴人之訴自應以裁定駁回之。

㈡、被上訴人與上訴人間並無任何公法上契約關係存在，被上訴人領取系爭補償費非基於上訴人履行其公法上契約之給付義務而來，上訴人依公法上契約關係有所主張，已難謂無違誤。

㈢、關於切結書之法律性質，並非行政契約上之承諾，此參吳庚前大法官所著之「行政法之理論與實用」一書所述即明，上訴人主張系爭切結書為公法契約，自屬無據。

依系爭切結書內容觀之，雖有敘述「嗣後如有發生任何產權糾紛或有不法行為套（冒）領情事，切結人願負一切法律責任，並自願將所領取之房屋拆遷補償費悉數繳回」等語，然此切結願負一切法律責任（悉數繳回，亦為負一切法律責任之效果之一），僅屬當然之事之敘述，並非因之發生任何法律效果，因此並非法律行為，此亦有學者蔡茂寅所著「切結書之法律性質」一文可參。

從而，亦不因有此等用語，即使該切結書成為公法契約。

退萬步言，縱認切結書具公法契約性質，然該切結書之切結對象為臺北市政府，則公法契約之當事人為何人，何以上訴人得據之有所請求，上訴人並未舉證說明；

又既係依契約關係有所請求，何以成為公法上不當得利，上訴人主張，顯然前後矛盾等語，資為答辯。

四、被上訴人乙○○則以：㈠、本案上訴人前以私法之侵權行為及不當得利返還為由，向臺灣士林地方法院起訴，經該院判決上訴人之訴駁回，再經上訴後復由臺灣高等法院以92年度重上字第403號駁回上訴而告確定。

被上訴人確為臺北市○○區○○路2段200巷10號之6違章建物之所有人，被上訴人係以合法建物之名義領得12,698,112元，溢領金額應為實際領得價格之50%，溢領50%部分，則早已於86年2月3日交還予上訴人。

且臺灣高等法院民事庭審理時，即經法官調取該址之用水資料，該址自74年4月7日起，即已裝置自來水使用，足證該址早於74年之前，即設有門牌。

㈡、行政程序法於上訴人補償處分作成後之90年1月1日起開始實施，關於行政處分除斥期間之規定，亦應自90年1月1日起適用，上訴人若欲於行政程序法施行後撤銷原處分，即應依行政程序法第121條第1項之規定，於92年1月1日前撤銷前所為補償處分，惟上訴人並未於除斥期間內撤銷前揭行政處分，被上訴人受領前揭補償費用，即有法律上之依據，非屬不當得利。

㈢、被上訴人所簽切結書係載明「如有發生『任何產權糾紛』或『有不法行為套（冒）領情事』，切結人願負一切法律責任並自願將所領取之房屋拆遷補償費悉數繳回。」

，而被上訴人所有前揭建物，迄今並無任何產權糾紛。

且被上訴人係「溢領補償費」，尚無任何冒用或套用他人名義領取補償費之情事，前揭切結書所述之事實，迄未發生，上訴人據此主張相關權利，實無任何依據。

退步而言，該切結保證書若認屬上訴人為核發一定補償費數額之裁量處分時，所附加用以補充或限制行政處分效力之條款。

則裁量處分添加附款，應遵守裁量處分作成時之各項法則，諸如不違背作成處分之目的性、合義務性原則、比例原則以及不作非正當合理之結合等。

上訴人進行拆遷補償之行政處分時，既未經法律之授權，原不得附加此條款，即使附加，亦應屬無效。

又前揭附款係載明「切結人願負一切法律責任並自願將所領之房屋拆遷補償費悉數繳回，並願放棄先訴抗辯權。」

，惟並未授權行政機關有訴請取回此項金額之權利，上訴人據此要求被上訴人返還全數受領金額，當屬無據。

且該附加條款係以電腦打字作成之定型化條款，顯然違反衡平原則及比例原則，自屬無效等語，資為抗辯。

五、原審駁回上訴人之訴係以：行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，固得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約之關係。

惟行政機關與人民間發生法律關係時，單方行為之行政處分為最重要之行為類型。

本件臺北市政府為整治基隆河，於79年12月27日發布基隆河截彎取直整治工程區之拆遷公告，而由上訴人依據臺北市政府於80年9月9日修正發布之拆遷補償辦法，辦理該區域地上物拆遷補償作業，是以上訴人在作成拆遷補償之授益行政處分時，命被上訴人書立之切結保證書雖載有「嗣後如有發生任何產權糾紛或有不法行為套（冒）領情事，切結人願負一切法律責任，並自願將所領取之房屋拆遷補償費悉數繳回」等語，其目的應係為補充行政處分之效力，有如行政程序法第93條之「附款」。

就形式上觀之，切結保證書與附款尚屬有別，蓋其並非附屬於行政處分之主意思表示上之從意思表示，頂多可視為行政處分外之負擔。

而被上訴人切結願負一切法律責任，僅為當然之事的敘述，並非因之發生任何法律效果，因此亦非法律行為；

至於切結繳還全部金額，僅為單方之意思表示，作用上類似條件成就時之效果，縱被上訴人於書立簽章後交上訴人收執，實亦與所謂「公法上契約」有別，甚且該切結保證書所載之條件是否已成就，雙方尚有爭執，上訴人據此請求被上訴人履行公法上之契約，尚嫌失據。

另查，上開切結保證書雖由上訴人收執，惟被上訴人等於填載上訴人提供之定型化切結保證書時，其上已印有「此致臺北市政府」等字樣。

是以退步言之，縱如上訴人主張認上開切結保證書係屬公法上契約，契約當事人亦應為臺北市政府與被上訴人等，上訴人既非契約當事人，其請求被上訴人履行契約，顯然當事人不適格而欠缺權利保護要件，在法律上亦為無理由，為其判斷基礎。

六、本院查：㈠、按判決理由乃說明主文所構成之根據，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見，故凡當事人提出攻擊、防禦方法，行政法院應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷其真偽，而將得心證之理由記明於判決（參照行政訴訟法第209條立法說明第7點）。

法院為原告敗訴之判決，而其判決理由前後牴觸，即為同法第243條第2項第6款所謂判決理由矛盾之違法。

本件原判決一方面認為系爭切結書其目的應為補充行政處分之效力，有如行政程序法第93條之附款，但又稱「就形式上觀之，切結保證書與附款尚屬有別，蓋其並非附屬於行政處分之主意思表示上之從意思表示，頂多可視為行政處分外之負擔」。

則系爭切結書究係行政處分之附款，抑或非屬行政處分，僅為行政處分外之負擔，原判決將之並列，其判決理由顯有矛盾。

㈡、另按國有財產撥給各地國家機關使用者，名義上雖仍為國有，實際上即為使用機關行使所有人之權利，故對於是類財產，向准由管領機關起訴，代國家主張權利；

又政府機關就其執掌業務範圍內之事項涉訟時，其當事人自屬適格。

本件上訴人主張其依臺北市政府80年9月9日修正發布施行之拆遷補償辦法，辦理系爭拆遷補償作業，則究竟系爭整治工程之預算是否由上訴人編列，拆遷補償費之給付是否亦由上訴人為之，即系爭拆遷補償事項是否屬上訴人職掌業務範圍，此攸關上訴人是否為適格當事人，原判決對此未調查，亦未說明，即逕認本件上訴人非適格當事人，欠缺權利保護要件，即有違誤。

㈢、綜上所述，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由，自應將原判決廢棄，發回原審法院。

據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 96 年 11 月 29 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 姜 仁 脩
法官 王 德 麟
法官 黃 清 光
法官 吳 慧 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 96 年 12 月 3 日
書記官 黃 淑 櫻