最高行政法院行政-TPAA,96,判,366,20070309,1

最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00366號
上 訴 人 甲○○
送達代收人 朱育男
博愛二路366號26樓之2
被 上訴 人 行政院農業委員會
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丙○○

上列當事人間因漁業法事件，上訴人對於中華民國94年9月2日臺
北高等行政法院93年度訴字第3760號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、上訴人於民國92年12月5日以其所有新富盛一號漁船於90年10月15日遭海燕颱風襲擊，漂流至大陸外海，其因無力支付深圳華威近海船舶運輸有限公司（下稱華威公司）拖救、保管等費用，該漁船已遭廣州海事法院判決扣押並逕予拍賣，符合漁船建造許可及漁業證照核發準則第3條第3款所稱漁船滅失之規定，乃向被上訴人所屬漁業署申請保留系爭漁船汰建資格。
案經被上訴人以93年2月2日農授漁字第0931320040號函駁回，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義。
凡漁船滅失有漁船建造許可及漁業證照核發準則第3條第3款規定之情形，可依漁業法第8條第1項及第3項規定，向被上訴人所屬漁業署申請保留漁船汰建資格。
而上開準則第3條第3款及第17條第2項規定並未指明所稱被外國政府扣押、沒收，究係指刑事訴訟程序、民事強制執行程序或行政處分程序之扣押及沒收，自應泛指所有種類之扣押及沒收，被上訴人不應不當限縮為僅指行政處分程序之扣押及沒收。
再者，漁船汰建制度旨在保護漁民、維護漁民之生存權益，而非限制、侷限漁民之生存權利。
系爭漁船不論於實際上或形式上均確實發生滅失之情況，基於漁船汰建制度係為保護漁民、維護漁民生存權之立場，被上訴人對於上訴人所有之系爭漁船滅失而申請保留漁船汰建資格，自應為准許，被上訴人違反漁船汰建制度為保護漁民之精神，即有違反個案正義之原則之濫用行政裁量，顯屬違憲。
漁船建造許可及漁業證照核發準則條文文義並無限縮解釋之必要，而外國政府扣押我國漁船，無論所扣押之事由或理由係為刑事、民事或行政處分程序，其真正之事實與緣由，實非局外人所能盡知，被上訴人及訴願決定於上開條文並無規定且無相關解釋或函釋以為參考情形下，未注意台海二岸漁民互動之變化與我國漁民迭於大陸海域內備受欺凌之事實，不但未與上開準則協助漁民之立法意旨相符，協助受損害之漁民汰建漁船，且將條文限縮解釋，侵害人民之權益，亦未選擇對人民損害最小之手段，人民因所受之損害與所達成之公益間未成比例，不符適合性、必要性與狹義比例原則，是被上訴人限縮解釋顯係違背法令。
況且，因上訴人原本即有漁船證照，是以對漁船汰建制度而言，並無任何影響，但對上訴人而言，卻係賴以維生之生存權面臨存亡，是被上訴人作成行政行為時，並未依據行政程序法第7條規定，反而係採取對人民之權益最屬不利，並對人民之生存權造成重大威脅，卻無利於其行政目的之方法，故被上訴人所為處分有違行政法比例原則與誠實信用原則。
上訴人所有之系爭漁船於90年10月15日遭海燕颱風襲擊，漂流至大陸外海，嗣經深圳華威公司尋獲，雙方於90年10月30日達成救助協議，由華威公司將系爭漁船拖至深圳市赤灣錨地。
惟上訴人派員前往勘查時，發現船上重要儀器均遭拆除，已無航行作業能力，上訴人即無法駕駛返回台灣，該漁船對上訴人而言，已無任何經濟價值，形同報廢滅失。
上訴人雖無法證明船上重要儀器是否遭華威公司所拆除，及是否為惡意詐欺，但上訴人無力負擔已喪失航行作業能力之系爭漁船修復或拖回台灣之鉅額費用，亦無力就華威公司是否涉及惡意詐欺，遏阻伊向大陸政府聲請漁船為拍賣，祇能任由華威公司對系爭漁船為扣押拍賣。
系爭漁船既已事實上遭拍賣，而無法取回漁船，與漁船滅失情形並無二致，被上訴人應從寬解釋漁船建造許可及漁業證照核發準則第3條第3款規定，方屬公允。
爰請撤銷訴願決定及原處分，並請求被上訴人准許上訴人保留上訴人所有「新富盛一號」漁船汰建資格等語。
三、被上訴人則略以：本案係因上訴人與華威公司雙方簽訂救助協議，因上訴人未履行協議之民事債務糾紛而遭華威公司聲請法院拍賣，此扣押而後拍賣之事實係肇因民事債務糾紛，與經營漁業行為時，遭外國政府扣押或沒收之情形並不相同，即與漁船建造許可及漁業證照核發準則第3條第3款所稱漁船滅失之規定不符。
漁船滅失係指漁船解體、沉沒、擱淺、毀損、失蹤、被外國政府扣押或沒收等7種列舉情事，此為漁船建造許可及漁業證照核發準則第3條第3款所明定，而前4種為事實上滅失，後3種為法律上滅失，其中被外國政府扣押雖未明文其事由為民事、刑事抑或行政法上之原因，惟就文義解釋及立法旨趣與實務而言，係指我國漁船誤入他國經濟海域，或誤入我國與他國有爭端之經濟海域（如菲律賓），或誤觸他國漁業法令而遭外國扣押或沒收之處分，其違規行為係屬經營漁業行為時，誤入（觸）他國海域或其法令，且觀諸上開準則第17條第2項之規定，究其「處分」或「判決」所本之法律事實，或為行政法令之違反，或為誤觸外國刑章，初不涉及民事上之事實原因，此為理論解釋之當然結果，且拍賣即為買賣，就出賣人而言為出售，不論其發生之地點為國內或國外，法律關係並無不同，悉為買賣，而買賣之事實並非上開準則列舉漁船滅失之事由，是系爭漁船不符合上開準則所稱滅失之規定等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：依漁業法第8條第1項及第3項規定及漁船建造許可及漁業證照核發準則第1條、第3條第3款及第4款、第18條第1款規定可知，漁船未滅失者，應不得申請保留汰建資格，而所稱「漁船滅失」「汰建資格」，行為時漁船建造許可及漁業證照核發準則第3條第3款及第4款已有明文定義。
本件上訴人因未支付大陸深圳華威公司拖救、保管等救助費用，致其所有新富盛一號漁船遭廣州海事法院民事判決並拍賣與第三人之事實，為兩造所不爭執，並有廣州海事法院（2002）廣海法保字第5-2號民事裁定書、華威公司民事起訴狀、廣州海事法院（2002）廣海法初字第31號應訴通知書、第31號民事判決書、第31-1號民事裁定書、第31-2號（拍賣）公告等為憑，則上訴人所有系爭漁船已因民事原因遭拍賣致上訴人喪失所有權，亦即系爭漁船並未如上訴人所言於實際上或形式上滅失，而係由第三人拍定取得該船之所有權。
上訴人以系爭漁船符合行為時漁船建造許可及漁業證照核發準則第3條第3款所稱漁船滅失之規定，遂向被上訴人申請保留系爭漁船汰建資格。
查所謂汰建資格，依行為時漁船建造許可及漁業證照核發準則第3條第4款規定，係指漁業人原有漁船滅失繳銷漁業證照後，經核准取得建造相同噸數漁船，汰換原有漁船，繼續經營相同漁業種類之資格而言；
而取得汰建資格之要件之一即漁船滅失；
所謂漁船滅失，依同準則第3條第3款規定，乃指漁船解體、沈沒、擱淺、毀損、失蹤、被外國政府扣押或沒收，並註銷船籍者，其中被外國政府扣押或沒收雖未明文其事由為民事、刑事或行政法上之原因，惟就文義解釋及立法旨趣而言，應係指我國漁船經營漁業行為時誤入他國經濟海域，或誤入我國與他國有爭端之經濟海域，或誤觸犯他國漁業法令而遭外國政府扣押之處分，此觀諸同準則第17條第2項規定中「主管機關已完成處分或核定免予處分，或被扣押滿2年尚未判決者」之用語，可知處分或判決所根據之法律事實，或為行政法之違反，或為觸犯外國刑章，初不涉及民事上之事實原因，且拍賣即為買賣，不論發生之地點是在國內或國外，法律關係並無不同，而買賣並非列舉之漁船滅失事由，是依同準則第18條第1款規定，自不得申請保留汰建資格。
本件上訴人係「喪失」系爭漁船之所有權，系爭漁船既已由第三人拍定取得所有權，當非「漁船滅失」情形可比。
上訴人主張同準則第3條第3款所稱「被外國政府扣押或沒收」泛指所有種類之扣押云云，無乃其一己主觀之見，並無足採，被上訴人否准上訴人申請保留系爭漁船汰建資格，於法洵屬有據，核無上訴人所指濫用行政裁量權並違反行政法上之適合性、必要性與比例原則、誠實信用原則之可言。
綜上所述，原處分依法並無不合，訴願決定予以維持，亦無不當。
上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被上訴人准許上訴人保留系爭漁船汰建資格，均為無理由，因而駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。
上訴意旨仍執前詞並主張略以：上訴人於華威公司簽訂拖救契約時，並不知船上重要儀器均遭拆除而無航行作業能力，華威公司亦未告知上訴人該船隻形同報廢滅失之情形，因此華威公司與上訴人簽訂之拖救契約違反公序良俗。
被上訴人未審酌上訴人財產權已遭侵害，而國家未能提供保障之情況下，竟認為上訴人申請資格未符合漁船建造許可及漁業證照核發準則第3條第3款規定，未予保障上訴人之財產權，原判決顯有判決不適用法規之違法。
又漁船建造許可及漁業證照核發準則之立法意旨在保護漁民之生存權及財產權。
惟原處分及訴願決定竟背道而馳，對法條規定採取限縮解釋，不但違反依法行政、必要性原則及狹義比例原則，而原判決不查，罔顧上訴人生存權、工作權及財產權，未依憲法指示予以保障，竟認為無法或不宜類推適用，原判決有判決適用法規不當之違法。
另漁船建造許可及漁業證照核發準則第3條第3款及第17條第2項規定未指明所稱「被外國政府扣押」為何，自應泛指所有種類之扣押，而外國政府扣押我國船舶之真正事由，非局外人所能盡知，原處分及訴願決定未審酌該準則立法意旨在於保護我國漁民之立場，即為限縮解釋，原判決顯有適用法規不當之違法。
且系爭漁船已由第三人拍定取得所有權，則因上訴人喪失系爭漁船所有權導致我國漁船數量實際減少一艘，為此上訴人申請保留漁船汰建資格，無損我國漁業對於漁船之管理，然原判決卻採取對人民權益侵害最鉅，採取之方法造成之損害與達成目的之利益顯失均衡之方式，限縮解釋漁船建造許可及漁業證照核發準則第3條第3款規定，原判決即有適用法規不當之違法。
爰請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。
然查「漁業人經營漁業使用漁船者，其漁船之建造、改造或租賃，應經主管機關許可。」
、「第1項漁船之建造、改造、租賃及前項主管機關許可權限、同意輸出入之資格、條件、申請程序及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」
、「為規範漁船建造、改造、租賃、輸入與經營漁業種類之許可及漁業證照之核發，依漁業法第7條及第8條規定訂定本準則。」
、「本準則之用辭定義如左：．．三、漁船滅失：指漁船解體、沈沒、擱淺、毀損、失蹤、被外國政府扣押或沒收，並註銷船籍者。
四、汰建資格：指漁業人原有漁船滅失繳銷漁業證照後，經核准取得建造相同噸數漁船，汰換原有漁船，繼續經營相同漁業種類之資格。
．．」、「有左列情形之一者，不得申請保留汰建資格：一、漁船未滅失者。」
行為時漁業法第8條第1項、第3項、漁船建造許可及漁業證照核發準則第1條、第3條第3款、第4款、第18條第1款分別定有明文。
則漁船滅失為保留汰建資格之必要條件，而本件上訴人所有系爭漁船係於90年10月15日因海燕颱風失去動力，經華威公司所有之華鎮輪拖救，上訴人乃與華威公司簽訂救助協議書承諾支付拖救費及交船，因上訴人事後未履行所積欠之費用，至遭華威公司向法院聲請拍賣系爭漁船。
而漁船遭拍賣，並非漁船建造許可及漁業證照核發準則第3條第3款所列舉漁船滅失之事由，上訴人自不得申請保留汰建資格。
從而，原處分予以核駁上訴人之申請，揆諸前開規定與說明，尚無違誤，訴願決定及原判決均予維持，於法亦無不合。
況查原判決就本件爭點即上訴人主張漁船建造許可及漁業證照核發準則第3條第3款所稱「被外國政府扣押或沒收」泛指所有種類之扣押，系爭漁船符合漁船建造許可及漁業證照核發準則第3條第3款所稱漁船滅失之規定，得申請保留汰建資格各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。
並與前開行為時漁業法、漁船建造許可及漁業證照核發準則等法令規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法。
至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。
綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 9 日
第五庭審判長法 官 林 茂 權
法 官 鄭 小 康
法 官 劉 介 中
法 官 鄭 忠 仁
法 官 黃 本 仁
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 96 年 3 月 12 日
書記官 王 福 瀛