最高行政法院行政-TPAA,97,判,380,20080508,1

最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00380號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 李念祖律師
黃翰威律師
劉昌坪律師
被 上訴 人 中央健康保險局
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 蔡順雄律師
曹詩羽律師
上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國96年6月7日臺北高等行政法院94年度訴字第3077號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、被上訴人依全民健康保險法（下稱健保法）第27條第1款第2目規定，針對營業登記所在地於上訴人轄區內投保單位所屬之被保險人，計算上訴人應負擔之民國94年6月份各類全民健康保險被保險人全民健康保險保險費補助款（下稱健保補助款），以94年5月12日健保財字第0940058464號函（下稱原處分）並檢附計算表及撥款單，函請上訴人依規定撥付94年6月份應負擔之健保補助款計新臺幣（下同）248,647,777元。

上訴人不服，提起訴願遭決定駁回後，提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：依憲法及地方制度法規定，各地方自治團體僅有照顧其行政區域內居民生活之責任。

所謂「地方自治團體居民」之概念，依地方制度法第15條規定，係指設籍在直轄市、縣（市）地方自治區域內之中華民國國民；

且我國有關社會福利之法規，向皆以「戶籍」作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎，被上訴人以「投保單位營業登記所在地」計算系爭健保補助款，將設籍、居住於上訴人行政轄區外之被保險人，亦納入上訴人應負擔健保補助款之範圍，顯牴觸司法院釋字第550號解釋及健保法第27條以「被保險人戶籍所在地」決定地方自治團體健保補助款之明文規定，且欠缺法律明文之依據，違反法律保留原則，更侵害上訴人財政自主之核心領域，違反憲法、地方制度法保障地方自治之意旨及民意政治、責任政治等憲法基本原則等情，爰求為判決將訴願決定及原處分關於要求上訴人負擔健保補助款逾103,512,070元部分均撤銷。

三、被上訴人則以：司法院釋字第550號解釋已肯認健保法第27條規定之合憲性，且未就上訴人所提「健保補助款分攤制度之實質不公平」主張，作成現行規定不合憲或不合法之闡釋；

解釋理由書中亦未肯認上訴人主張之計算基準，上訴人援引上開解釋主張其應負擔之健保補助款，僅限於其行政轄區內之居民，顯無理由。

被上訴人以投保單位所在地據以計算上訴人應負擔之健保補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，具正當性與合法性，無違憲、違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：1.依司法院釋字第550號解釋，已闡明全民健康保險為中央、地方共同辦理事項，地方負有協力義務，故由中央依據法律使地方自治團體對於全民健康保險負有分擔保險費義務，具有合憲性基礎。

2.我國有關社會福利之法規，例如身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會扶助法等，固均係明文規定以「戶籍」作為地方自治團體負擔福利義務之基礎。

然於健保法並無相同以「設籍」為限之規定，依健保法第8條、第9條、第10條、第27條第1款第1目、第2目、第2款、第3款、第5款、第29條第1項第3款、第4款之規定，足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依健保法第27條各款規定之保險費負擔比例，由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。

3.地方政府對其地區內之居民或住民有徵稅之權力，亦有對彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健康保險）部分保險費之社會福利政策之執行。

法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額，徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。

4.健保法第27條立法之本意，希由地方自治團體在一定範圍內分攤部分照顧受僱者、勞工之責任，其所照顧受僱者、勞工應與地方自治團體具有一定之關連性，故以投保單位營業登記所在地作為補助對象之判準，基於對互助團體之貢獻所建立之關連性，此關連性符合事物本質。

法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。

再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。

5.司法院釋字第550號解釋係就上訴人聲請釋憲所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」等事項作成之解釋，認為「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為限，且未對「居民」一詞給予明確定義，該號解釋未界定上訴人負擔健保補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔健保補助款之標準。

6.參以司法院釋字第542號解釋認為安遷救濟金之發放，不得以設籍與否作為認定「是否居住於集水區水源區」之唯一標準，及司法院釋字第415號解釋認為「所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」，均足證上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。

7.依地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，尚不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。

且由地方制度法第15條至第17條規定之排列順序與規範內容可知，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。

至內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉。

綜上所述，本件原處分並無違誤，上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分關於要求上訴人負擔行政轄區外被保險人之健保補助款部分，為無理由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、按憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。

而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同承擔。

依健保法第27條規定應予補助之保險費，除由雇主及中央政府負擔外，亦由地方政府負擔，符合憲法規定意旨。

又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。

其所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。

彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務。

就地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健康保險）部分保險費，以共同承擔社會福利政策之執行。

從而不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利。

法人等營利事業之成員，與法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其為營利事業創造利潤，即為政府增加稅收，營利事業所在地之地方政府，對營利事業之營業額徵收或因之而受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之成員及其眷屬分擔保險費，而由其他未對營利事業之營業額徵收或因之而受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。

又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。

再者，法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者為準，易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。

本件上訴人負擔系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，自無不合。

至於營業稅雖已改由中央政府收取，但營業稅總收入仍有一定比率係由中央統籌分配直轄市政府。

上訴人主張原判決無視營業稅已改由中央政府收取，仍認地方政府收取稅收即應繳納健保補助款，有判決適用法則不當及判決理由矛盾之違法云云，殊無足採。

綜上所述，原判決駁回上訴人之訴於法洵無違誤。

上訴論旨，復就原審論述不採之理由，主張被上訴人以投保單位登記地作為地方自治團體應否繳納健保補助款之標準，違反司法院釋字第550、415、542號解釋，並有違憲法創設全民健康保險制度之本旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 5 月 8 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 劉 介 中
法官 姜 仁 脩
法官 王 德 麟
法官 黃 清 光
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 5 月 8 日
書記官 王 史 民