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最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00404號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 李念祖 律師
劉昌坪 律師
黃翰威 律師
被 上訴 人 中央健康保險局
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 蔡順雄 律師
曹詩羽 律師
上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國96年6月7日臺北高等行政法院93年度訴字第03615號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人依全民健康保險法第27條第1款第2目及第2款規定，針對營業登記所在地於上訴人轄區內投保單位所屬之被保險人，計算上訴人應負擔之民國92年1月份至12月份各類全民健康保險被保險人全民健康保險保險費補助款，並分別以92年2月7日健保財字第0920011365號函、同年月25日健保財字第0920011379號函、同年4月10日健保財字第0920011475號函、同年5月5日健保財字第0920011517號函、同年月28日健保財字第0920011556號函、同年7月8日健保財字第0920011645號函、同年月22日健保財字第0920011687號函、同年8月5日健保財字第0920011712號函、同年9月4日健保財字第0920011773號函、同年月23日健保財字第0920011807號函、同年10月16日健保財字第0920011856號函及同年11月14日健保財字第0920011898號函並檢附計算表及撥款單，函請上訴人依規定撥付92年度應負擔之健保補助款，計新臺幣（下同）60億5,593萬8,473元。
上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張略以：（一）本件爭議在於確認上訴人依憲法應負擔健保補助款之範圍，與司法院釋字第550號解釋係屬二事；
（二）原處分牴觸司法院釋字第550號解釋，且違反全民健康保險法第27條以「被保險人戶籍所在地」決定地方自治團體健保補助款之明文規定；
（三）被上訴人未能提出支持其所主張以「投保單位營業登記所在地」作為其計算地方自治團體健保補助款之基礎，原處分顯然違反法律保留原則；
（四）原處分及訴願決定侵害上訴人財政自主權之核心領域，剝奪上訴人之財政自主權，違反憲法、地方制度法保障地方自治之意旨，亦與民意政治及責任政治之憲法基本原則相悖；
（五）依全民健康保險法第8條第1類第2目及第1類第3目規定，上訴人至多僅須負擔設籍於上訴人轄區內之受私人雇用者之健保補助款。
而此類人員之人數，依據行政院主計處「臺北市就業者之行業與從業身分」93年第3季資料，總計為75萬人，故上訴人應負擔第1類第2目及第1類第3目之被保險人人數，應以75萬人為上限等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人則以：（一）司法院釋字第550號解釋並未就現行制度作成違憲之解釋，亦未採上訴人所稱以「被保險人戶籍所在地」決定地方自治團體健保補助款負擔額之見解；
（二）上訴人負擔健保補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，無違憲、違法之情形，更無侵害上訴人之財政自主權；
（三）被上訴人以投保單位所在地，據以計算地方政府應負擔之健保補助款，具正當性與合法性；
（四）本院94年度判字第1546號判決雖採以保險對象戶籍地或事實居住地，核算各級（地方）政府應負擔之健保補助款之見解，惟本院94年度判字第1546號判決非判例，並無拘束力，且就實質而言，若採該判決之見解，則不論係回溯原處分之年度或現今情況，實務上卻有窒礙難行之處；
另依全民健康保險法第14條、第10條第2項、第9條及第13條等規定，「戶籍」並非被保險人與其眷屬參加全民健康保險之充分或必要資格，自難認政府健保補助款之計算基準，應考量設籍之要件。
因認上訴人之訴為無理由，求為判決駁回其訴等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。
其所謂人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。
彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健康保險）部分保險費之社會福利政策之執行。
尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。
（二）社會保險之社會連帶性表現於保費之計徵方式上所產生之重分配效果，從而使保險團體成為進行重分配之社會互助共同體。
社會保險保險費用之彙繳在本質上並不以「個人戶籍」為判斷依據，係以「團體戶籍」（即投保單位）為基準。
而上開之全民健康保險法第27條立法之本意，希由地方自治團體在一定範圍內分攤部分照顧受僱者、勞工之責任，其所照顧受僱者、勞工應與地方自治團體具有一定之關連性，故以投保單位營業登記所在地作為補助對象（地方自治團體所照顧之被保險人範圍）之判準，基於對互助團體之貢獻所建立之關連性，此關連性符合事物本質。
法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。
再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。
是以，就健保補助款之計算基礎，學者間或有不同看法，但僅為各種利害折衷之取捨衡量，行政法院亦不得因學說間之不同看法，逕認權責機關之處分係屬「違法」。
本件被上訴人以投保單位所在地在臺北市之被保險人為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔之系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害上訴人財政自主權，亦難謂違反法律保留原則。
（三）司法院釋字第550號解釋係就上訴人聲請釋憲所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關條文之規定，侵害地方自治團體之財政自主權，違反憲法保障地方自治之精神」等事項作成之解釋，該號解釋認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然亦未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為限，且未對「居民」一詞給予明確定義，該號解釋並未界定上訴人負擔健保補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔健保補助款之標準。
上訴人援引司法院釋字第550號解釋主張應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為其負擔補助款範圍，並非可採。
（四）參照司法院釋字第542號解釋意旨，有關集水區安遷救濟金之發放，不得以設籍與否作為認定「是否居住於集水區水源區」之唯一標準。
另司法院釋字第415號解釋亦認為「所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」，均足證上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。
（五）地方制度法第15條規定：「中華民國國民，設籍在直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）地方自治區域內者，為直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民。」
，其所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，尚不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。
另以地方制度法之條文排列順序而言，先於第15條定義「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之意義，再分別於第16條及第17條規定「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利、義務，在解釋上似乎含有以第15條定義之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」作為後兩條規定之權利義務主體之意涵，然而若細究第16條及第17條之規範內容而言，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與上揭權義規定間似又無必然之對應關係可言，例如同法第16條第5款之資訊公開請求權，因其係以一般國民為對象（行政程序法第44條參照），自難謂僅以設籍之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」為對象，同法第17條第1款「遵守自治法規之義務」規定，於其他未設籍於該地方自治團體之居民，亦同須加以遵守，因此，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。
（六）至內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。
（七）綜上，上訴人之主張並無可採，其訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回等語。
資為判斷之論據。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：（一）司法院釋字第550號解釋係將地方自治團體照顧行政轄區內居民之義務，與上訴人繳納健保補助款之義務相連結，並以上訴人可藉由繳納健保補助款之行為落實對轄區內居民之照顧義務，顯見該號解釋所強調者係被保險人因「居住」於行政轄區內而與地方自治團體具有生活關連性，故地方自治團體應負擔該等「居民」之健保補助款。
解釋意旨並無隻字片語提及「投保單位」。
原判決竟仍認被上訴人以「投保單位登記地」作為地方自治團體應否負擔健保補助費之標準，並未違背釋字第550號解釋云云，適用法規顯有重大錯誤。
（二）司法院釋字第415號解釋之背景事實係有關「免稅額」之發放標準；
司法院釋字第542號解釋則是關於「安遷救濟金」之認定。
兩號解釋均未涉及地方自治事項，與本件爭議事項之本質大相逕庭，無從比附援引；
又原判決對前揭兩號解釋斷章取義，將該兩號解釋所強調之「居住事實」略而不論，忽視地方自治「居民」之觀念向以「設籍」為判斷基準之法理。
是原判決顯係曲解上揭二號解釋，而有適用法規不當之違誤。
（三）依司法院釋字第550號解釋之解釋理由書第一段，大法官係以地方制度法第18條第3款第1目規定，作為地方自治團體應負擔「居民」健保補助款之基礎，是所謂「居民」之定義，應由地方制度法相關規定探求之。
依地方制度法第15條規定，所謂直轄市市民係指設籍於直轄市之中華民國國民，原判決未能細查此一規定，實有適用地方制度法第15條不當之違誤。
又地方制度法第16條第5款、第17條第1款規定係地方自治團體與居民權利義務關係之一般規定，自不能以上開二規定否定同條其他事項係以設籍為要件之情形。
另上訴人援引內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，乃基於各地方自治團體間權利義務對等之考量而作成，不失其通案之參考價值。
原判決未予適用，即屬違法。
（四）原判決無視營業稅已改由中央收取，仍認為地方政府既收取稅款，即應繳納健保補助費，顯有判決適用法則不當及判決理由矛盾之違法。
（五）全民健保制度乃國家為照顧國民之基本醫療需求而創設，國家對人民所為之健保補助款，與人民或地方自治團體之經濟貢獻亦無關連。
原判決以投保單位登記地作為地方自治團體繳納健保補助費之標準，顯已違背上開法理、違背全民健保制度之本旨。
（六）全民健康保險法要求勞工須以公司為投保單位，其目的僅在於藉由公司為勞工辦理加、退保及扣繳保費等相關事宜，並無意以「投保單位登記地」作為計算地方自治團體負擔健保補助費之標準。
原判決未察，顯有適用全民健保法第16條、第29條錯誤之違誤。
（七）被上訴人以「投保單位所在地」計算上訴人應負擔健保補助費之標準，使上訴人必須負擔補助非設籍於上訴人轄區內之其他人民之健保保險費，造成上訴人財政負擔，進而排擠上訴人於其轄區內之其他基礎建設之進行，致有礙設籍於上訴人轄區內之居民享受相關福利照顧之基本權利，並使上訴人喪失財政自主能力，進而造成地方制度所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解，是被上訴人之舉，實已逾其職權。
然原判決未察，竟認被上訴人所採之行政便宜及行政經濟之理由為正當，進而委棄憲法賦予司法權審查行政行為合法性之職權，實與憲法人權保障及權力分立制度相牴觸等語，求為判決廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定。
惟查：（一）司法院釋字第550號解釋係關於保險費補助比例規定，並未界定上訴人負擔健保保險費補助款之範圍，更未以設籍於行政轄區內之居民為限，是原判決適用法規與該號解釋尚無牴觸。
（二）專家學者就本件爭點所涉及之法理探討及相關法條闡釋，原判決於理由皆已反覆審酌論述，自無判決不備理由之違法，（三）原判決就司法院釋字第415號及第542號解釋所為推衍闡述，並無不妥，亦無曲解該二號解釋之違法。
（四）原判決就全民健康保險法第27條之規定，依其立法目的及體系加以解釋，並就「投保單位所在地」計算全民健康保險保險費補助款，詳加理由說明，既無不適用該法條之違法，亦無判決不備理由之違法。
（五）原審判決依全民健康保險法第8條等規定，對於各類被保險人按其依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依健保制度之規劃對於全民健康保險法第8條、第14條及第27條等規定為立法目的及理論體系之解釋，認為被上訴人以投保單位所在地在臺北市者，作為上訴人應負擔系爭健保保險費補助款之認定依據，自無不當。
（六）原判決依地方制度法第16條、第17條之規定，認定地方自治團體居民等之權利義務不以設籍為限，尚無上訴人所稱不適用地方制度法第16條等規定或適用不當之情形。
（七）原判決就「投保單位之成員」對地方自治團體皆有貢獻，已說明其為經濟活動之貢獻，難謂判決不備理由。
（八）憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。
而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同承擔。
依全民健康保險法第27條規定應予補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以負擔，自符合憲法規定意旨。
又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。
其所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。
彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健康保險）部分保險費之社會福利政策之執行。
從而不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤，即為政府稅收，營利事業所在地之地方政府，對法人等營利事業徵稅，或因其營業額而受分配稅收統籌分配款，若不對法人等營利事業之成員及其眷屬分擔保險費，而由其他未對法人等營利事業徵稅，或未因其營業額而受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。
又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。
再者，法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法性審查時，除其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。
上訴人負擔系爭保險費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違法之情形，更無嚴重侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位所在地在臺北市者，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，自無不合。
則原判決駁回上訴人在原審訴請撤銷原處分關於要求其在上訴人負擔行政轄區外居民全民健康保險保險費補助款部分，即無不合。
上訴意旨執前開理由聲明廢棄原審判決，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 9 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 黃 本 仁
法官 黃 合 文
法官 廖 宏 明
法官 楊 惠 欽
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 5 月 9 日
書記官 彭 秀 玲
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