最高行政法院行政-TPAA,97,判,405,20080509,1

最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00405號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 李念祖律師
劉昌坪律師
黃翰威律師
被 上訴 人 勞工保險局
代 表 人 乙○○

上列當事人間勞保事件，上訴人對於中華民國96年8月1日臺北高
等行政法院95年度訴字第01303號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、被上訴人以上訴人依法應負擔民國94年9月份各類被保險人勞工保險費及就業保險費補助款（下稱勞保補助款），乃以94年10月27日承新字第09460513640號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號及第00000000000號函請上訴人依法撥付，總計新臺幣（下同）3億7,054萬3,334元。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張略以：依勞工保險條例第15條、地方制度法第15條及司法院釋字第550號解釋，上訴人應負擔之勞保費補助款，應以設籍上訴人行政轄區內之居民為限，此與本院94年度判字第1546號判決關於全民健康保險補助款事件之主文意旨與所涉爭議相同，是原處分以「投保單位營業登記所在地」作為計算基準，命上訴人負擔其行政轄區外居民之勞保費補助款，顯有違前揭法律規定、司法院解釋及本院判決意旨；
又有多位學者於前述全民健康保險補助款事件中，亦認為應以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為計算基準，故原處分以「投保單位營業登記所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之基準，不僅無法律上依據，有違法律保留原則，甚而侵害上訴人財政自主權之核心領域及違反民意政治與責任政治之憲法基本原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：本件兩造間前有與本件爭點相同之勞保費補助款事件，業經臺北高等行政法院93年度訴字第888號判決、本院95年度判字第1839號判決，將上訴人之訴駁回確定。
又參酌學者、專家於與本件性質相同之健保補助款案中所表示之意見，暨司法院釋字第542號、第415號解釋關於居民之意旨及地方制度法第15條規定，上訴人將司法院釋字第550號解釋中之「居民」狹義解釋為「設籍」於該地方自治區內之市民，顯係刻意曲解上開解釋；
況司法院釋字第550號解釋係上訴人針對健保費補助款有違憲爭議，向司法院聲請釋憲，與勞保費補助款無關，是司法院釋字第550號解釋，於本案應無適用餘地。
退步言，縱令本件得援引釋字第550號解釋，惟本號解釋對於上訴人所主張應以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為計算基準之見解，亦均未予肯認；
另勞工保險係強制性之社會保險，與單純之社會救助等事項於制度設計、目的與財政負擔，均有本質上之差異，實不得以身心障礙保護法、社會救助法等係以戶籍作為地方自治團體負擔福利義務之基礎，即逕推論勞工保險條例亦應作此解釋，況勞工保險條例於立法之際即有意省略以戶籍作為地方自治團體負擔社會福利之基礎；
又被上訴人係依據憲法第155條規定之法定義務，依勞工保險條例之制度規劃，以投保單位為計算基礎，由各級政府比例負擔勞工保險保險費補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，無違憲、違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權。
綜上，上訴人之訴為無理由，求為判決駁回其訴等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。
所謂人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。
而法人或營利事業之成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，將造成權利與義務失衡情形，有違公平正義原則。
又法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，並配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分之合法審查時，除非該行政處分有逾越職權或濫用權力情形，否則基於憲政體制之權力分立原則，行政法院尚不得任意否定權責機關選擇決定的妥適性。
（二）參諸上訴人於司法院釋字第550號解釋所提出之釋憲聲請書可知，司法院釋字第550號解釋並不及於「勞工保險」保險費補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點。
況縱以全民健康保險、勞工保險同屬社會保險之性質而論，認司法院釋字第550號解釋於本件勞工保險保險費補助款亦有其參酌餘地。
然上開解釋僅言及「各地方自治團體有．．．照顧其行政區域內『居民』生活之義務」「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，而未表示各地方自治團體照顧之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」，亦未針對「居民」一詞給予明確定義。
更何況，司法院釋字第542號、第415號解釋均不以設籍與否作為認定是否為居民之唯一依據，是上訴人徒以「設籍」為其補助範圍之主張，殊乏依據，更與司法院釋字第550號解釋之闡釋內容未合。
又司法院釋字第550號解釋已然表明「生活關係密切」之居民為地方自治團體照顧之對象。
所謂「生活關係」，應該從實質、功能的角度來認定，「戶籍」只是認定生活關係的標準之一，而非全部，而勞工之社會保險，其與勞動之連結，遠超過與國籍、戶籍之連結，故被上訴人要求上訴人對其轄區內投保單位的所有勞工負有保險費補助義務，非無理由。
（三）地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，是上訴人自不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。
況細究地方制度法第16條及第17條規定，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。
另上訴人所引內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人自不得以此比附援引，主張其應負擔健保費補助款之對象，僅限於設籍在其行政轄區內之居民。
（四）勞工保險條例、就業保險法，並無以「設籍」為限之規定，此觀勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1、第15條，以及就業保險法第5條、第40條規定至明。
而由勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1，及就業保險法第5條所為被保險人之分類，亦足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞工保險條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費，則勞工保險、就業保險之加保對象既係以勞工為限，規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞工保險、就業保險為被保險人，並無以「居民」身分加保之規定，是上訴人依勞工保險條例第15條（就業保險法準用）所定之保險費負擔比例，負擔被保險人系爭保險費補助款，不能忽略該不同分類被保險人所依附投保單位之立法目的及體系解釋，因此，原處分核無上訴人所指違反法律保留原則可言。
（五）參照84年2月28日修正公布勞工保險條例第15條規定之立法協商過程，可知政府應補助之保險費係從投保單位應負擔之比例中分出，益證以投保單位為計算基礎，計算上訴人勞保費補助款之正當性。
至統籌分配稅款分配比例之調整，乃國家基於財經政策，透過立法程序所形成之結果，上訴人即令對此分配比例有所意見，亦非本案應予審究之範圍。
另上訴人主張之他國立法例或可作為將來修法之參考，惟其究非我國法律，自不能拘束法院。
（六）綜上所述，被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法，上訴人之訴為無理由，應予駁回等語。資為判斷之論據。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。
上訴意旨仍執前詞並主張略以：㈠原判決適用勞保條例明顯牴觸釋字第550號解釋之意旨，核屬適用法規顯有不當。
㈡原判決於適用司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條，顯有曲解司法院釋字第415及542號解釋之錯誤，核屬適用法規不當。
㈢原判決以「投保單位所在地」作為上訴人負擔勞保費補助款之標準，並未明確敘明以「投保單位所在地」計算上訴人應負擔補助款之勞保條例依據，顯與勞保條例第15條之規定牴觸。
㈣原判決適用勞保條例第6條第1項第1款至第7款、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條之規定不當，將被保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩截然不同之法律關係，混為一談。
㈤原判決適用地方制度法第16條之規定上，與地方制度法第15條之規定相牴觸。
㈥原判決雖認地方自治團體轄區內「投保單位所有勞工」對該地方自治團體有稅收上之貢獻，惟稅收貢獻並非決定地方自治團體與其居民間權利義務關係之標準，原判決逕採稅收貢獻作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準，實與司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條之規定相牴觸。
㈦原判決曲解84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之修正理由，且未審酌上訴人於原審提出「勞保條例立法沿革、立法過程」與「是否以投保單位為計算基礎」無涉之理由，顯屬適用法規錯誤。
㈧原判決認被上訴人基於行政便宜，以「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準為適當，顯與權力分立原則有違。
爰請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。
然查：（一）由勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1，及就業保險法第5條所為被保險人之分類，足見各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保條例第15條各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。
從而，被上訴人以投保單位所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔系爭保險費補助款，於法洵屬有據。
（二）司法院釋字第550號解釋並未界定上訴人負擔健保保險費補助款之範圍，更未以行政轄內設籍之居民作為計算負擔健保保險費補助款之標準。
又司法院釋字第550號解釋，關於保險費補助比例規定，在制定過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。
其意旨亦即在法律制訂過程參與或法律草案草擬過程中協商。
本件係行政機關依據法律行政過程中所發生之法律解釋問題。
兩者在處理事項及程序均有事物本質上之差異性存在。
是原審適用該號解釋所為認定並無不當。
（三）原判決就司法院釋字第415、第542號解釋所為推衍闡述，並無不妥，亦無曲解該二號解釋之違法。
（四）原判決就勞保條例第15條之規定，依其立法目的及體系加以解釋，並就「投保單位所在地」計算勞保補助款，詳加理由說明，既無不適用該法條之違法，亦無判決不備理由之違法。
（五）原判決依勞保條例第6條第1項第1款至第7款、第2項、第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條等規定，對於各類被保險人按其依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保制度之規劃對於勞保條例第15條為立法目的及理論體系之解釋，認為被上訴人以投保單位所在地臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，自無不當。
（六）原判決依地方制度法第16條、第17條之規定，認定地方自治團體居民等之權利義務不以設籍為限，尚無上訴人所稱不適用地方制度法第16條等規定或適用不當，亦無與同法第15條規定牴觸之情形。
（七）原判決就「投保單位勞工」對地方自治團體皆有貢獻，已說明其為經濟活動之貢獻，難謂判決不備理由，或與司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條規定相牴觸。
（八）原判決依84年2月28日修正公布之勞保條例第15條規定之立法協商過程，認為政府應補助之保險費，係從投保單位負擔之比例中分出，則以投保單位為計算基礎，計算上訴人勞保費補助款自屬正當，自無適用該法條之立法理由及相關立法資料不當之情形。
（九）參照司法院釋字第550號解釋意旨，地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。
則被上訴人基於行政便宜，以投保單位所在地作為計算上訴人負擔勞保補助款之標準，亦難謂與權力分立之原則有違。
（十）憲法第155條所稱國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。
而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔，本件系爭由地方自治團體補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助自符合憲法規定意旨。
又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。
其所謂的人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。
彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險部分保險費之社會福利政策之執行。
尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。
又法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。
再者，法人或營利事業的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。
上訴人負擔系爭保險費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違憲或違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，亦難謂與權力分立之原則有違。
綜上所述，上訴意旨指摘原判決不適用法規、適用不當、判決不備理由或判決理由矛盾等，均無可採。
被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法，則原判決駁回上訴人原審之訴，與前開法令規定及解釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法。
至於上訴人其餘主張，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審已論斷者再加以爭執，亦難認有理。
從而，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 9 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 黃 本 仁
法官 黃 合 文
法官 廖 宏 明
法官 楊 惠 欽
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 5 月 9 日
書記官 彭 秀 玲