最高行政法院行政-TPAA,97,判,406,20080509,1

最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00406號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 李念祖律師
劉昌坪律師
黃翰威律師
被 上訴 人 勞工保險局
代 表 人 乙○○

上列當事人間勞保事件，上訴人對於中華民國96年7月19日臺北
高等行政法院95年度訴字第3236號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、被上訴人以上訴人依法應負擔民國95年2月份各類被保險人勞工保險費暨就業保險費補助款，共計新臺幣（下同）373,029,756元，乃以95年3月27日保承新字第09560116990號、95年3月28日保承新字第09560116750號、第00000000000號、第00000000000號及第00000000000號函（下統稱原處分）請上訴人依規定撥付。
上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：上訴人依憲法及勞工保險條例（下稱勞保條例）規定負擔之勞保補助款，其補助對象（即被保險人範圍）應限於上訴人行政轄區內之「特定」勞工，原處分使上訴人負擔「非」行政轄區內居民之勞保補助款，自於法不合。
司法院釋字第550號解釋所稱「居民」，解釋上應係指地方制度法第15條所稱：「設籍在直轄市．．．地方自治區域內者」而言，故依據該號解釋意旨，上訴人僅需負擔「設籍在上訴人行政轄區內居民」之補助款。
又勞工保險屬「社會福利」事項（參釋字第550號解釋文及理由書），我國有關社會福利之法規，向皆以「戶籍」作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎。
是以，被上訴人以「投保單位營業登記所在地」計算系爭勞保補助款，將設籍、居住於上訴人行政轄區外之被保險人，皆納入上訴人應負擔勞保保費補助款之範圍，顯牴觸司法院釋字第550號解釋，更侵害上訴人財政自主之核心領域，違反憲法、地方制度法保障地方自治之意旨等憲法基本原則等情，爰求為判決將訴願決定及原處分關於要求上訴人負擔行政轄區外居民勞工保險補助款之部分均撤銷。
三、被上訴人則以：被上訴人依據勞工保險之制度規劃，就勞保條例第15條為立法解釋、體系解釋而予以適用，以投保單位為計算基礎，計算上訴人應負擔保險費補助款具正當性，並非違法之行政處分。
且司法院釋字第550號解釋之射程並未及於本案保險費補助款計算基礎之爭點，又參照本院95年度判字第1839號判決理由認定，以投保單位所在地為臺北市作為計算上訴人應負擔保險費補助款之認定依據，並無不當等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、按憲法第155條所稱國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。
而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔。
㈡、又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。
所謂人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。
對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權利，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（勞工保險）部分保險費之社會福利政策之執行。
㈢、再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分之合法審查時，除非該行政處分有逾越職權或濫用權力情形，否則基於憲政體制之權力分立原則，行政法院尚不得任意否定權責機關選擇決定的妥適性。
㈣、參諸上訴人於司法院釋字第550號解釋所提出之釋憲聲請書「壹、聲請解釋憲法目的」內容，可知司法院釋字第550號解釋係就上訴人所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關款目要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」之事項作成之解釋，而不及於「勞工保險」保險費補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點。
㈤、縱以全民健康保險、勞工保險同屬社會保險之性質而論，認司法院釋字第550號解釋於本件勞工保險保險費補助款亦有其參酌餘地。
查該解釋亦僅言及「各地方自治團體有．．．照顧其行政區域內『居民』生活之義務」「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，而未表示各地方自治團體照顧之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」，亦未針對「居民」一詞給予明確定義。
更何況，大法官對於「居民」、「居住」等權利義務認定之範疇，並不以「設籍」為唯一之認定基準，此有司法院釋字第542號解釋意旨可參。
㈥、地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，自不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。
另細究同法第16條及第17條之規範內容而言，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與其權義規定間似無必然之對應關係可言，即居民與地方自治團體間之權利、義務關係，並不必然須以設籍為要件。
㈦、勞保條例、就業保險法，並無以「設籍」為限之規定，且各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。
則勞工保險、就業保險之加保對象既係以勞工為限，規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞工保險、就業保險為被保險人，並無以「居民」身分加保之規定，職是，上訴人依勞保條例第15條（就業保險法準用）所定之保險費負擔比例，負擔被保險人系爭保險費補助款，不能忽略該不同分類被保險人所依附投保單位之立法目的及體系解釋。
㈧、司法院釋字第550號解釋所揭示之「各地方自治團體有．．．照顧其行政區域內『居民』生活之義務」「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，已然表明「生活關係密切」之居民為地方自治團體照顧之對象。
所謂「生活關係」，應該從實質、功能的角度來認定，「戶籍」只是認定生活關係的標準之一，而非全部，解釋上應重視該居民之生活或其於該行政區域內之經濟活動及貢獻等，與該地方自治團體是否較有密切關係，而與是否設有戶籍無涉。
社會保險之加入與繳費，尤其勞工之社會保險，其與勞動之連結，遠超過與國籍、戶籍之連結，這也是勞工保險、全民健康保險皆將外籍勞工納入被保險人的重要緣由，甚至是何以本國政府需對外籍勞工補貼部分保費的理由。
鑒於此等勞工對於特定地方自治團體經濟活動的貢獻，則該地方自治團體對於其轄區內投保單位的所有勞工（不論其是否設籍）皆有保護義務。
㈨、再者，參照84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之立法過程，可知政府應補助之保險費，係從投保單位原應負擔之比例中分出，益證以投保單位為計算基礎，計算上訴人勞保費補助款之正當性。
㈩、上訴人負擔系爭保險費補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲及違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，故勞保條例第15條（就業保險法準用）有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，並無上訴人所稱侵害其財政自主核心領域之情事。
至統籌分配稅款分配比例之調整，乃國家基於財經政策，透過立法程序所形成之結果，上訴人即令對此分配比例有所意見，亦非本案應予審究之範圍。
綜上所述，被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法，則被上訴人以上訴人依法應負擔95年2月份各類被保險人勞工保險費暨就業保險費補助款，共計373,029,756元，於法洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人之訴。
五、本院查：
㈠按憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。
而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體，自亦應共同負擔。
系爭地方自治團體應予補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，亦由地方政府負擔補助，自符合憲法規定意旨。
又憲法第19條規定，人民有依法律納稅之義務。
所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。
在地方政府行政轄區內之法人等營利事業，其成員與該法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤，即為政府增加稅收，營利事業所在地之地方政府，對該營利事業之營業額徵稅或因之而受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之成員分擔保險費，而由其他未對營利事業之營業額徵稅或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，即有違公平正義原則。
又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。
再者，法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則。
是權責機關基於社會保險制度實際運作及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法性審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。
㈡次按「年滿15歲以上，60歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：…」為勞保條例第6條第1項所明定。
是勞工如屬團體或機構，即應以該團體或機構為投保單位；
再依勞保條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，係由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。
又參84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之立法過程，可知政府應補助之保險費，係從「投保單位」原應負擔之比例中分出，益證系爭勞保費補助款之計算，應以「投保單位」為計算基礎。
從而，被上訴人以投保單位所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔系爭保險費補助款，於法洵屬有據，並無逾越職權或濫用權力情事。
㈢本件由上訴人負擔系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，尚無違法情形，難認有侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位所在地在臺北市者，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，於法洵無違誤。
㈣上訴人所指目前除臺北市及高雄市外，其餘受統籌款分配之地方自治團體之勞保費補助款均已改由中央政府代為負擔，僅以行政便宜及行政上經濟為由，認以「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準為適當，顯無視上訴人轄區內居民享受上訴人提供福利照顧之基本權利及地方制度法第15條以「設籍」為直轄市民認定標準之規定，並使上訴人喪失財政自主能力，造成地方制度法所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解，不符權力分立原則云云。
查目前由政府補助之勞保費，係因配合臺灣省政府功能業務與組織之調整，故於89年7月19日修正勞保條例第15條，將原由臺灣省政府補助之保險費，改由中央政府補助，尚難執此理由，主張由直轄市（臺北市及高雄市）負擔勞保費補助款，係違反勞保條例第15條之規定。
㈤綜上所述，上訴論旨，無非以其對勞保條例第15條之歧異見解，指摘原判決所適用之法令牴觸司法院釋字第550號解釋；
明顯曲解司法院釋字第415號、第542號解釋；
將保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩截然不同之法律關係混為一談；
適用地方制度法第16條、第17條之規定與勞保條例第15條牴觸，而有判決不適用法規或適用法規不當等違背法令情事，求予廢棄原判決，核其上訴難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 9 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 黃 清 光
法官 黃 淑 玲
法官 劉 介 中
法官 吳 慧 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 5 月 9 日
書記官 王 史 民