最高行政法院行政-TPAA,97,判,408,20080509,1

最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00408號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 李念祖律師
劉昌坪律師
黃翰威律師
被 上訴 人 中央健康保險局
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 蔡順雄律師
曹詩羽律師
上列當事人間因全民健康保險事件，上訴人對於中華民國96年7月19日臺北高等行政法院96年度訴字第327號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、被上訴人以上訴人依法應負擔民國95年8月全民健康保險第1類第2目及第3目之保險對象之保險費補助款，共計新臺幣（下同）272,134,958元，乃於95年7月13日以健保財字第0950058450號函（下稱原處分）請上訴人依規定撥付。

上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：全民健康保險法本身並未規定地方自治團體須以投保單位登記地為標準負擔被保險人之健保補助款，此項標準純係由行政院衛生署違反法律保留原則下自行創設，且司法院釋字第550號解釋無論解釋文或解釋理由書中，均係使用「居民」一詞，並無被上訴人所主張之「投保單位」。

又所謂「地方自治團體居民」之概念，依地方制度法第15條規定，係指設籍在直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）地方自治區域內之中華民國國民，被上訴人以「投保單位營業登記所在地」計算系爭健保補助款，將設籍、居住於上訴人行政轄區外之被保險人，皆納入上訴人應負擔健保補助款之範圍，顯牴觸司法院釋字第550號解釋，更侵害上訴人財政自主之核心領域，違反憲法、地方制度法保障地方自治之意旨等憲法基本原則等情，爰求為判決將訴願決定及原處分關於要求上訴人負擔健保補助款逾112,908,794元之部分均撤銷。

三、被上訴人則以：全民健康保險與勞工保險均屬社會保險，按全民健康保險係整合原有公、勞、農保等13種社會保險中之健康保險，依全民健康保險法第14條、第27條之制度設計亦同於勞工保險條例第6條、第15條規定，足證全民健康保險制度設計乃延續勞工保險之設計原理。

是以，依全民健康保險法之立法意旨係以投保單位為加、退保及收取、分擔保險費之單位，故以投保單位所在地之地方自治團體負擔全民健康保險之補助款，符合其立法意旨。

況全民健康保險法並未同社會扶助法、身心障礙者保護法等，明文以「設籍」為限，足證上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、司法院釋字第550號解釋，係就上訴人所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關款目要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」之事項作成解釋，不及於上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點。

㈡、又上揭解釋未表示各地方自治團體照顧之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」，亦未針對「居民」一詞給予明確定義，是該號解釋未界定上訴人負擔補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔健保補助款之標準，上訴人援引該號解釋，主張應以設籍於其行政轄區內之居民為其負擔健保補助款範圍，並非可採。

更何況，司法院大法官對於「居民」、「居住」等權利義務認定之範疇，並不以「設籍」為唯一之認定基準，此由司法院釋字第542號解釋及司法院釋字第415號解釋意旨可參，益證本件上訴人徒以「設籍」為其補助範圍之主張，殊乏依據。

㈢、上訴人援引地方制度法第15條作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，為地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，自不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。

㈣、我國有關社會福利之法規，例如社會扶助法、身心障礙者保護法等，固係明文規定以戶籍作為各地方自治團體負擔福利義務之基礎，惟全民健康保險並無相同以「設籍」為限之規定，此觀全民健康保險法第8條第1項第1款第2目及第3目、第27條第1款第2目規定至明。

職是，兩造所爭執上揭條款項目之被保險人，既係以勞工為加保對象，規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加全民健康保險為被保險人，並無以「居民」身分加保之規定，故被上訴人以投保單位所在地，作為上訴人應負擔系爭補助款之認定依據，應屬適當，核無違反法律保留原則可言。

㈤、上訴人負擔全民健康保險費補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲及違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，此由司法院釋字第550號解釋文及理由可知，故全民健康保險法第27條屬財政收支劃分法之特別規定，並無上訴人所稱侵害其財政自主核心領域之情事。

㈥、全民健康保險法第27條立法之本意，希由地方自治團體在一定範圍內分攤部分照顧受僱者、勞工之責任，其所照顧受僱者、勞工應與地方自治團體具有一定之關連性，故以投保單位營業登記所在地作為補助對象（地方自治團體所照顧之被保險人範圍）之判準，基於對互助團體之貢獻所建立之關連性，此關連性符合事物本質。

又法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。

再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。

被上訴人以投保單位所在地在臺北市之被保險人為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔之系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害上訴人財政自主權，亦難謂違反法律保留原則。

綜上所述，本件原處分並無違誤，上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分關於要求上訴人負擔行政轄區外被保險人之健保補助款部分，為無理由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查： ㈠按「被保險人分為下列六類：一、第1類：…（二）公、民營 事業、機構之受雇者。

（三）前二目被保險人以外有一定雇 主之受雇者。

…」、「各類被保險人之投保單位如下：一、 第1類及第2類被保險人，以其服務機關、學校、事業、機構 、雇主或所屬團體為投保單位。

但國防部所屬被保險人之投 保單位，由國防部指定。

…」、「本保險保險費之負擔，依 下列規定計算之：一、第1類被保險人：…（二）第8條第1項 第1款第2目及第3目被保險人及其眷屬自付30%，投保單位負 擔60%，其餘10%，在省，由中央政府補助；

在直轄市，由中 央政府補助5%，直轄市政府補助5%。

…」及「本保險保險費 依下列規定，按月繳納：一、第1類及第4類被保險人應自付 之保險費，由投保單位負責扣、收繳，並須於次月底前，連 同投保單位應負擔部分，一併向保險人繳納。

…」分別為全 民健康保險法第8條第1項第1款第2目、第3目、第14條第1項 第1款、第27條第1款第2目及第29條第1項第1款所明定。

次按 「依本法第27條第1款規定各級政府應補助之第1類被保險人 保險費，由保險人按月開具保險費計算表及繳款單，於前月 15日前送請各級政府於當月底前撥付。」

為同法施行細則第44條之1第1項所規定。

㈡憲法第155條前段規定：「國家為謀社會福利，應實施社會保 險制度。」

係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手 段。

而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生 活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切 之地方自治團體自亦應共同負擔本件系爭健保費補助款，除 由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助自 符合憲法規定意旨。

另憲法第19條規定：「人民有依法律納 稅之義務。」

所謂「人民」，包括自然人與法人，甚至非法 人組織之營利事業；

渠等對於中央政府或地方政府均有依法 律納稅之義務。

對於地方政府而言，渠等乃其地區內之居民 或住民，地方政府對於渠等有徵稅之權力，亦有對於渠等提 供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保 險（勞工保險暨就業保險）部分保險費之社會福利政策之執 行。

尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方 政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成 員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員 為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地 方政府，對其或因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配 款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對 其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方 政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則 。

又法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退 保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單 位須分擔保險費。

再者，法人或營利事業（投保單位）的流 動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經 濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機 關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政 分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋 ，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或 濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定 其選擇決定的妥適性。

上訴人負擔系爭健保費補助款，既合 於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無 違憲或違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，則被上訴 人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭健保費補助 款之認定依據，依法既屬適當且無違法（本院96年度5月份庭 長法官聯席會議決議參照）。

㈢司法院釋字第550號解釋關於保險費補助比例規定，在制定過 程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律， 應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情 形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。

其意旨亦即在法 律制訂過程參與或法律草案草擬過程中協商。

本件係行政機 關依據法律行政過程中所發生之法律解釋問題。

兩者在處理 事項及程序均有事物本質上之差異性存在。

又行政主管機關 在依法行政過程，依據職權對於法律作出解釋性之行政規則 ，行政法院受理具體個案，對於所應適用法律之解釋有最後 的決定權，乃一併審查行政處分所依據之解釋性行政規則之 合法性，法律的解釋不單是技術問題，往往涉及政策的選擇 ，決定政策的權力屬於立法機關或行政機關，不屬於法院。

況司法院釋字第550號解釋並未界定上訴人負擔健保補助款之 範圍，更未以設籍於行政轄區內之居民為限，是原判決適用 法規與該號解釋尚無牴觸。

㈣原判決就司法院釋字第415號及第542號解釋所為推衍闡述，並 無不合，且無曲解該二號解釋之違法。

㈤原判決已細究地方制度法第15條至第17條規定內容，認定地 方制度法第15條規定不能導出「司法院釋字第550號解釋所稱 居民，應以設籍為限」之結論；

居民與地方自治團體間之權 利義務關係，並不必然須以設籍為要件；

至於地方制度法第4條，係有關聚居之定義規定，既與權利義務無涉，上訴人援 引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂 「居民」之定義，尚有誤會。

原判決並無上訴人所稱適用地 方制度法第16條及第17條規定，牴觸同法第15條規定情形。

㈥綜上所述，上訴論旨，無非以其歧異法律見解，指摘原判決 所適用之法規牴觸司法院釋字第550號解釋；

曲解司法院釋字 第415號、第542號解釋；

將保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩截然不同之法律關係混為一談；

認被上訴人得以投 保單位登記地作為其要求上訴人繳納健保補助款之標準，違反 憲法創設全民健康保險制度之本旨、地方制度法第15條規定、 地方自治之基本法理、法律保留原則，而剝奪地方自治團體居 民參與地方自治事項之權利，且已超出全民健康保險法設置 投保單位之立法目的，而有判決理由矛盾及不適用法規、法 則或適用不當等違背法令情事，求予廢棄原判決，核其上訴 難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 5 月 9 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 黃 清 光
法官 黃 淑 玲
法官 劉 介 中
法官 吳 慧 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 5 月 9 日
書記官 王 史 民