最高行政法院行政-TPAA,97,判,422,20080509,1

最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00422號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 李念祖律師
黃翰威律師
劉昌坪律師
被 上訴 人 勞工保險局
代 表 人 乙○○

上列當事人間勞保事件，上訴人對於中華民國96年7月19日臺北
高等行政法院95年度訴字第3824號判決提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、被上訴人以上訴人依法應負擔民國（下同）95年4月份各類被保險人勞工保險費暨就業保險費補助款，共計新臺幣（下同）374,208,055元，乃以95年5月25日保承新字第09560214060號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號及第00000000000號函請上訴人依規定撥付。
上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：依據勞工保險條例第15條、地方制度法第15條及司法院釋字第550號解釋，上訴人應負擔之勞保費補助款，應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為限，此與本院94年度判字第1546號判決關於全民健康保險補助款事件之主文意旨與所涉爭議相同，故原處分竟以「投保單位營業登記所在地」作為計算基準，命上訴人負擔其行政轄區外居民之勞保費補助款，明顯有違前揭法律規定、司法院解釋及本院判決意旨；
又多數學者於前述全民健康保險補助款事件中，亦認為應以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為計算基準，故原處分以「投保單位營業登記所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之基準，不僅無法律上依據，有違法律保留原則，甚而侵害上訴人財政自主權之核心領域及違反民意政治與責任政治之憲法基本原則等語，爰求為判決將訴願決定及原處分關於要求上訴人負擔行政轄區外居民勞工保險補助款金額逾155,408,606元部分均撤銷。
三、被上訴人則略以：兩造間前有與本案相同爭點之勞保費補助款事件，業經臺北高等行政法院（下稱原審法院）93年度訴字第888號判決駁回在案足憑。
又上訴人援引本院94年度判字第1546號判決及司法院釋字第550號解釋內容，主張上訴人僅需負擔轄區內居民之勞保費補助款云云。
惟查，被上訴人依據勞工保險之制度規劃，就勞工保險條例第15條為立法及體系解釋而予以適用，以投保單位為基礎，而計算上訴人應負擔保險費補助款實具有正當性；
又前揭判決與解釋均係針對全民健康保險事件，與本件之性質並非全然相同，且二種保險制度之設計目的與屬性本有不同：按勞工保險重在保障勞工勞動生活之安全，被保險人即勞工與投保單位即雇主具有緊密之關連性，相較於全民健康保險，只需本國籍國民合於加保要件者，即應予加保，係強調國籍、戶籍之連結，而不似前者強調工作與職業上之關聯，須以投保單位作為補助上之連結，故二者並不可比附援引。
何況被上訴人依據勞工保險條例計算上訴人應負擔之補助款已行之有年，若改以上訴人所稱之「設籍」為計算基礎，將顛覆現有勞保制度等語，資為抗辯，爰求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：（一）按憲法第155條所稱國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔，故系爭由地方自治團體補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府亦應予以補助。
復按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務，其所謂之人民，含自然人、法人及非法人組織之營利事業。
彼等對於中央或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力及提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險部分保險費之社會福利政策之執行。
尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。
（二）法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且由投保單位依法分擔保險費。
法人或營利事業之流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分之合法審查時，除非該行政處分有逾越職權或濫用權力情形，否則基於憲政體制之權力分立原則，行政法院尚不得任意否定權責機關選擇決定的妥適性。
從而，就勞工保險補助款之計算基礎，學者間或有不同看法，但僅為各種利害折衷之取捨衡量，行政法院亦不得因學說間之不同看法，逕認權責機關之處分係屬違法。
（三）參諸上訴人於司法院釋字第550號解釋所提出之釋憲聲請書可知，司法院釋字第550號解釋並不及於「勞工保險」保險費補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點。
縱以全民健康保險、勞工保險同屬社會保險之性質而論，認司法院釋字第550號解釋於本件勞工保險保險費補助款亦有其參酌餘地。
然上開解釋僅言及「各地方自治團體有…照顧其行政區域內『居民』生活之義務」「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，而未表示各地方自治團體照顧之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」，亦未針對「居民」一詞給予明確定義。
更何況，司法院釋字第542號、第415號解釋均不以「設籍」為唯一之認定基準，是上訴人徒以「設籍」為其補助範圍之主張，殊乏依據，更與司法院釋字第550號解釋之闡釋內容未合。
又司法院釋字第550號解釋已然表明「生活關係密切」之居民為地方自治團體照顧之對象。
所謂「生活關係」，應該從實質、功能的角度來認定，「戶籍」只是認定生活關係的標準之一，而非全部。
而勞工之社會保險之加入與繳費，與勞動之連結，遠超過與國籍、戶籍之連結，故被上訴人要求上訴人對其轄區內投保單位的所有勞工負有保險費補助義務，非無理由。
（四）地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，自不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。
況細究地方制度法第16條及第17條規定，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。
另上訴人所引內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人自不得以此比附援引，主張其應負擔勞保費補助款之對象，僅限於設籍在其行政轄區內之居民。
（五）身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會扶助法等社會福利相關法規，固均係明文規定以「戶籍」作為地方自治團體負擔福利義務之基礎，然於勞工保險條例、就業保險法，並無相同以「設籍」為限之規定。
而由勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1，及就業保險法第5條所為被保險人之分類，可知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞工保險條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費，可知勞工保險、就業保險之加保對象既係以勞工為限，規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞工保險、就業保險成為被保險人，並無以「居民」身分加保之規定，職是，被上訴人以投保單位所在地在臺北市者，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害上訴人財政自主權與違反法律法留原則。
再者，參照84年2月28日修正公布勞工保險條例第15條規定之立法過程，可知政府應補助之保險費，係從投保單位原應負擔之比例中分出，益證系爭保險費補助款之計算，應以投保單位為計算基礎，而非以居民作為計算基礎等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略以：（一）全民健康保險與勞工保險同屬國家依憲法第155條、憲法增修條文第10條第8項規定所設之社會福利制度，是本於該等憲法基本精神所為之憲法解釋即司法院釋字第550號解釋應於全民健康保險及勞工保險一體適用。
又該號解釋係將地方自治團體照顧行政轄區內居民之義務，與上訴人繳納健保補助款之義務相連結，認為上訴人可藉由繳納健保補助款，實現照顧轄區內居民之義務。
該號解釋文及理由均使用「居民」一詞，顯見該號解釋所強調者，乃係被保險人因「居住」於行政轄區內而與地方自治團體具有生活關連性，並非因投保單位對於地方自治團體具有經濟上之貢獻。
基此，原判決逕以被保險人對於地方自治團體具有稅收上之貢獻為由，認定被上訴人可以「投保單位登記地」為標準，要求上訴人應負擔非設籍於上訴人轄區內，亦無於上訴人轄區內有居住事實之被保險人之勞保補助款，顯違該號解釋意旨，自屬判決適用法規不當。
（二）司法院釋字第415號解釋之背景事實係有關「安遷救濟金」之發放標準；
司法院釋字第542號解釋之背景事實則係有關「免稅額」之認定，兩號解釋均未涉及地方自治事項，與本件爭議事項之本質大相逕庭，無從比附援引。
然原判決逕謂上開二解釋之意旨均不以設籍為認定是否「居民」之唯一條件，而就上開二解釋所強調之「居住事實」略而不論，無視有關地方自治「居民」之概念向以「設籍」為判斷之標準，顯係曲解上開二解釋，核屬判決適用法規不當。
（三）原判決雖認被上訴人以投保單位所在地臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，計算上訴人應負擔之勞工保險補助款，於法有據，惟原判決並未敘明其法律依據究竟為何？於適用法規上，顯與勞工保險條例第15條規定牴觸。
上訴人於原審主張依勞工保險條例第15條規定，上訴人應負擔系爭勞保補助款之範圍，應以設籍在上訴人轄區之被保險人為限，而與投保單位所在地為何，要無任何關係。
原判決卻漏未斟酌上訴人上開主張，亦不適用勞工保險條例第15條規定，逕以「投保單位所在地」為上訴人負擔勞保補助款之標準，是其判決適用法規顯與勞工保險條例第15條規定牴觸。
（四）上訴人於原審一再強調被保險人以「勞工之身分參加勞工保險」，與以「居民之身分接受補助」，二者乃截然不同之法律關係。
勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條之規定，乃規定被保險人之分類，僅係有關被保險人如何「加保」之規範，此與上訴人補助對象之範圍原無任何關連。
惟原判決竟將上開被保險人、雇主與被上訴人間之「加保」法律關係，套用於被保險人與上訴人間之「補助」法律關係上，逕認被上訴人以「投保單位所在地」在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象之見解為適當，顯於適用上開規定上與現行勞工保險條例之規定相牴觸，核屬適用法規不當。
（五）在司法院釋字第550號解釋理由書第1段，大法官引據地方制度法第18條第3款第1目規定，作為與「居民」生活關係更為密切之地方自治團體應負擔健保補助款義務之合憲性基礎，故該號解釋所謂「居民」之定義，應由地方制度法相關規定予以探求。
觀諸地方制度法第16條第4款及第17條規定，上開條文所謂直轄市民，依同法第15條規定，即係指「中華民國國民設籍在直轄市…地方自治區域內者…」，詎原判決於適用地方制度法第18條第3款第1目、第16條第4款及第17條之規定時，未查同法第15條所指直轄市民係指「設籍」於直轄市之中華民國國民之規定，實有適用地方制度法第15條、第16條及第18條規定不當之違法。
又地方制度法第16條第5款僅在闡明地方自治團體居民與其所屬地方自治團體間之權利義務，同法第17條第1款僅係闡明一般國民遵守法規之義務而已，自不能以上開二規定即否定同條其他事項係以設籍為要件之情形。
原判決顯然誤解上開規定，核屬判決不適用法令。
另上訴人於原審引據之內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，基於各地方自治團體間權利義務對等之考量，不失其通案之參考價值。
而有關地方自治團體「居民」之國外立法例，似可視為行政法之法理而加以援用。
詎原判決竟認上開函釋及外國立法例均無足採，而未採信上訴人之主張，原判決解釋適用司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之概念，自難謂周全、正確。
（六）原判決雖認地方自治團體轄區內投保單位所有勞工對該地方自治團體有稅收上之貢獻，惟稅收貢獻並非決定地方自治團體與其居民間權利義務關係之標準，原判決逕採稅收貢獻作為計算上訴人負擔勞保補助款之標準，實與司法院釋字第550號解釋及勞工保險條例第15條規定相牴觸，亦違背一般地方自治之法理。
（七）84年2月28日修正公布勞工保險條例第15條規定之修正理由係「為使相關社會保險勞雇負擔比例一致及為避免勞工保險費負擔遽增，應採取漸進方式調整，爰將分擔比例加以修正之」，而非原判決所云「將投保單位應負擔之保險費轉歸政府負擔」而已，原判決曲解之，且未審酌上訴人於原審提出之勞工保險條例立法沿革、立法過程與是否以投保單位為計算基礎無涉之理由，顯屬適用法規錯誤。
（八）被上訴人僅以行政便宜及行政上經濟之理由，逕以「投保單位所在地」為計算上訴人應負擔勞保補助款之標準，使上訴人必須負擔補助非設籍於上訴人轄區內之其他人民之勞保保險費，造成上訴人財政負擔，進而排擠上訴人於其轄區內之其他基礎建設之進行，致有礙設籍於上訴人轄區內之居民享受相關福利照顧之基本權利，並使上訴人喪失財政自主能力，進而造成地方制度所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解，被上訴人實已逾越並濫用憲法及法律所賦職權。
原判決未查，竟認被上訴人所採之行政便宜及行政上經濟之理由為正當，進而委棄憲法賦予司法權審查行政行為合法性之憲法職權，實與憲法所設保障人權及權力分立制度相牴觸。
（九）原判決未查財政收支劃分法第8條於88年修正後，已將營業稅改為國稅之事實，逕以上訴人既已對轄內營利事業之營業額徵收或受分配稅收統籌分配款為由，而認以投保單位所在地作為計算上訴人負擔勞保補助款之標準為適當，實屬適用財政收支劃分法第8條規定不當等語，爰求為判決廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分要求上訴人負擔行政轄區外居民勞工保險補助款部分，或發回原審法院。
六、本院查：
（一）按憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段
。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生
活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密
切之地方自治團體，自亦應共同負擔。系爭地方自治團體
應予補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費
外，亦由地方政府負擔補助，自符合憲法規定意旨。又憲
法第19條規定，人民有依法律納稅之義務。
所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。在地方政
府行政轄區內之法人等營利事業，其成員與該法人等營利
事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造
利潤，即為政府增加稅收，營利事業所在地之地方政府，
對該營利事業之營業額徵稅或因之而受分配稅收統籌分配
款，若不對營利事業之成員分擔保險費，而由其他未對營
利事業之營業額徵稅或受分配稅收統籌分配款之地方政府
負擔，即有違公平正義原則。又法人等營利事業為投保單
位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投
保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，
法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，
選擇較穩定者易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納
稅與享受公共服務配合原則。是權責機關基於社會保險制
度實際運作及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種
解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分
合法性審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲
政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適
性。
（二）次按「年滿15歲以上，60歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為
被保險人：…」為勞工保險條例第6條第1項所明定。
是勞工如屬團體或機構，即應以該團體或機構為投保單位；再
依勞工保險條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，係由被保險人、投保單位、各級政府予以
負擔保險費。
又參84年2月28日修正公布勞工保險條例第15條規定之立法過程，可知政府應補助之保險費，係從「投保單位」原應負擔之比例中分出，益證系爭勞保費補助
款之計算，應以「投保單位」為計算基礎，而非以居民作
為計算基礎。從而，被上訴人以投保單位所在地在臺北市
之勞工為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔系爭
保險費補助款，於法洵屬有據，並無逾越職權或濫用權力
情事。
（三）本件由上訴人負擔系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，尚無違法情形，難
認有侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位所在
地在臺北市者，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認
定依據，於法洵無違誤。
（四）上訴人所指目前除臺北市及高雄市外，其餘受統籌款分配之地方自治團體之勞保費補助款均已改由中央政府代為負
擔，僅以行政便宜及行政上經濟為由，認以「投保單位所
在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準為適當，
顯無視上訴人轄區內居民享受上訴人提供福利照顧之基本
權利及地方制度法第15條以「設籍」為直轄市民認定標準之規定，並使上訴人喪失財政自主能力，造成地方制度法
所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解，不符權
力分立原則云云。查目前由政府補助之勞保費，係因配合
臺灣省政府功能業務與組織之調整，故於89年7月19日修正勞工保險條例第15條，將原由臺灣省政府補助之保險費，改由中央政府補助，尚難執此理由，主張由直轄市（臺
北市及高雄市）負擔勞保費補助款，係違反勞工保險條例
第15條之規定。
（五）綜上所述，上訴論旨，無非以其對勞工保險條例第15條之歧異見解，指摘原判決所適用之法令牴觸司法院釋字第550號解釋；
明顯曲解司法院釋字第415號、第542號解釋；
將保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩截然不同之
法律關係混為一談；
適用地方制度法第16條、第17條之規定與勞工保險條例第15條牴觸，而有判決不適用法規或適用法規不當等違背法令情事，求予廢棄原判決，核其上訴
難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 9 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 黃 清 光
法官 黃 淑 玲
法官 劉 介 中
法官 吳 慧 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 5 月 9 日
書記官 張 雅 琴