最高行政法院行政-TPAA,97,判,424,20080509,1

最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00424號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 李念祖律師
劉昌坪律師
黃翰威律師
被 上訴 人 中央健康保險局
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 蔡順雄律師
曹詩羽律師
上列當事人間全民健康保險事件，上訴人不服中華民國96年8月1日臺北高等行政法院95年度訴字第2186號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人依全民健康保險法（下稱健保法）第27條第1款第2目（原判決贅引該條款第1目、第2款、第3款及第5款）規定，有負擔及撥付繳納全民健康保險保險費補助款（下稱健保補助款）之義務，被上訴人乃依健保法施行細則第44條之1規定，於民國（下同）94年9月16日以健保財字第0940058719號函請上訴人撥付94年10月份應負擔全民健康保險第1類第2目及第3目健保補助款計新臺幣（下同）258,018,034元。

上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：（一）健保法並未規定地方自治團體須以投保單位登記地為標準負擔被保險人之健保補助款，此項標準違反憲法第23條之法律保留原則、司法院釋字第550號解釋意旨、地方制度法第3章第1節之明文規定及地方自治之基本法理。

而地方自治團體為設籍居民負擔健保補助款，不僅符合地方制度法之明文規定及地方自治之基本法理，亦未違背全民健康保險為社會保險性質，且有比較法上之參考；

況且各地方自治團體之戶籍資料均有完善之建檔系統，故被上訴人主張無法以設籍為標準計算各地方自治團體之健保補助款，僅為被上訴人不欲依確定判決改變其現行標準之藉口；

又上訴人並未爭執被保險人之投保類目、投保金額及有無減免身分等事項，故只要確定被保險人係設籍於上訴人轄區內，上訴人即願意依被上訴人計算之金額負擔該名保險人之健保補助款，故本件自無難以回溯計算金額之情形。

（二）依據行政院主計處人力資源統計「臺北市就業者之行業與從業身分」資料中設籍在臺北市就業者之5類被保險人，上訴人至多負擔設籍在臺北市之受私人僱用者及自營作業者之健保補助款，而此類就業者設籍在臺北市之人數，依據行政院主計處人力資源統計「臺北市就業者之行業與從業身分」94年上半年資料，此人數為85萬5千人，而被上訴人計算該上半年投保單位有一定雇主等5類被保險人之人數為206萬1,031人，前者占後者之比例為41.48%，而被上訴人要求上訴人負擔之94年10月第1類第2目及第3目健保補助款為2億5,801萬8,034元，以此金額乘上開比例，則可推估得出以設籍為計算基準之上訴人應負擔之健保補助款之金額為1億702萬5,880元。

（三）本院94年度判字第1546號判決業已確認被上訴人所主張之「投保單位登記地」之標準係屬違法，請本於該確定判決、司法院釋字第550號解釋意旨、地方自治之法理暨地方制度法之明文規定，以維護上訴人暨上訴人轄區內2百餘萬居民之權益等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分關於命上訴人負擔健保補助款逾1億702萬5,880元之部分。

三、被上訴人則略以：（一）全民健康保險與勞工保險均屬社會保險，按全民健康保險係整合原有公、勞、農保等13種社會保險中之健康保險，而成為單一之社會保險制度，因此在制度設計上係延續原有各項社會保險之規定，勞工保險即為上開13種社會保險之一。

足證全民健康保險之制度設計係延續勞工保險之設計原理，健保法第14條、第27條之制度設計亦同於勞工保險條例第6條、第15條之規定。

是以，依健保法之立法意旨本係以投保單位為加、退保及收取保險費、分擔保險費之單位，故以投保單位所在地之地方自治團體負擔健保補助款，當係符合健保法之立法意旨。

況健保法並未同身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會扶助法等，明文規定以「設籍」為限之規定，足證上訴人以「設籍」為其負擔健保補助款範圍之主張，缺乏依據。

（二）退萬步言之，被保險人依保險費之比例接受中央或直轄市政府之補助，中央或直轄市政府對於不同之被保險人係負擔不同金額之補助款，上訴人縱令已主張應撤銷之金額，如未舉證證明為真正，被上訴人否認上訴人主張金額之真正。

（三）本院94年度判字第1546號判決僅為判決，而非判例，並非當然得拘束同類案件本院之判決，本院應斟酌本院95年度判字第1839號判決意旨及本院就勞工保險事件之判決，依本院之法律確信，將本件上訴人在原審之訴駁回等語，資為抗辯，爰求為判決駁回上訴人在原審之訴。

四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：（一）按司法院釋字第550號解釋已闡明全民健康保險為中央、地方共同辦理事項，地方負有協力義務，故由中央依據法律使地方自治團體對於全民健康保險亦負有義務。

爰此，國家推行全民健康保險之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對全民健康保險事項負有協力義務，故健保法第27條有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性應無疑義。

（二）查我國有關社會福利之法規，例如身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會救助法等，固均係明文規定以「戶籍」作為地方自治團體負擔福利義務之基礎。

然於健保法並無相同以「設籍」為限之規定，此觀諸健保法第8條、第9條、第10條、第27條第1款第1目、第2目、第2款、第3款、第5款、第29條第1項第3款、第4款規定，足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依健保法第27條各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。

復參以健保法第8條第1項第1款第2目及第3目被保險人（即本件系爭第1類第2目及第3目被保險人）既係以勞工為加保對象，規定勞工應以其雇主或所屬機關團體為投保單位參加健保為被保險人，則被上訴人以投保單位所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，並計算其應負擔之健保補助款，洵屬有據。

（三）按憲法第19條規定，人民有依法律納稅之義務。

其所謂人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。

彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務。

就地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力（或收受稅收統籌分配款），亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健康保險）部分保險費之社會福利政策之執行。

尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。

至因分擔健保補助款導致該地方政府民生建設費用之減縮，乃分擔補助款不得不然之結果，蓋不論是由「設籍所在地」之地方政府分擔，或由「投保單位所在地」之地方政府分擔，總有一地方政府之原有財政會受到壓縮，只要行政機關令分擔之處分不違反法律規定，尚不得以分擔者財政受到壓縮，而謂令分擔補助款之行政處分違法。

（四）社會保險之社會連帶性表現於保費之計徵方式上所產生之重分配效果，從而使保險團體成為進行重分配之社會互助共同體。

社會保險保險費用之彙繳在本質上並不以「個人戶籍」為判斷依據，係以「團體戶籍」（即投保單位）為基準。

而上開之健保法第27條立法之本意，希由地方自治團體在一定範圍內分攤部分照顧受僱者、勞工之責任，其所照顧受僱者、勞工應與地方自治團體具有一定之關連性，故以投保單位營業登記所在地作為補助對象（地方自治團體所照顧之被保險人範圍）之判準，基於對互助團體之貢獻所建立之關連性，此關連性符合事物本質。

又法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。

再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。

是以，就健保補助款之計算基礎，學者間或有不同看法，但僅為各種利害折衷之取捨衡量，行政法院亦不得因學說間之不同看法，逕認權責機關之處分係屬「違法」。

本件被上訴人以投保單位所在地在臺北市之被保險人為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔之系爭健保補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害上訴人財政自主權，亦難認有違反法律法留原則可言，至於是否妥當，尚非本院審究之範圍。

（五）全民健保將保險對象依其有無職業、職業性質等區分為6類，各類保險對象並以其所服務之機關、學校、事業機構、雇主或所屬團體作為投保單位，第6類被保險人因屬於無職業之人口，並無所屬單位，故以其戶籍所在地行政區之鄉鎮市區公所為投保單位，並由該等投保單位辦理保險對象各項保險之異動及保險費之收繳。

其整體之法規、計費及補助等架構，均以投保單位為基礎單位。

有關個人應繳保險費部分，被上訴人依各該投保單位及所屬員工或會員之投保資料，按月開計團體繳款單寄交投保單位繳納；

有關政府補助部分，則以投保單位營業登記所在地，計算其所屬政府依法應補助之保險費，此與公民權之行使，以公民戶籍地為準之立法基礎不同，亦與地方制度法有關居民以設籍為要件之觀念有別，上訴人純以行政區域之概念，主張僅應以設籍在臺北市之居民為補助對象，核計其健保補助款，實係對於全民健康保險之整體設計有所誤解。

又司法院釋字第550號解釋係就上訴人聲請釋憲所主張「非屬地方自治事項之健保法第27條相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」等事項作成之解釋，該號解釋認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然亦未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為限，且未對「居民」一詞給予以明確性定義，該號解釋並未界定上訴人負擔健保補助款之範圍，更未以行政轄內設籍之居民作為計算負擔健保補助款之標準。

上訴人援引該號解釋主張應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為其負擔補助款範圍，並非可採。

再參以司法院釋字第542號解釋係認為安遷救濟金之發放，不得以設籍與否作為認定「是否居住於集水區水源區」之唯一標準。

又參以司法院釋字第415號解釋亦認為「所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」，由以上可知，「設籍」並非上揭認定之唯一標準，而有關健保補助款之負擔既未予以明文規範，上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，亦缺乏依據。

復按地方制度法第15條規定，其所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，尚不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。

另以地方制度法之條文排列順序而言，在解釋上似乎含有以第15條定義之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」作為後兩條規定之權利義務主體之意涵，然而若細究第16條及第17條之規範內容，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與上揭權利義務規定間似又無必然之對應關係可言，因此，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。

至內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。

（六）上訴人之施政作為固應回應其轄區居民之需求，並就該等施政行為負擔政治上之責任，惟此部分與上訴人「應與中央共同建立社會安全制度，進而負擔一定比例健保補助款」乙節無涉。

縱然上訴人所補助健保費之對象，未必全部設籍於上訴人轄區，但此種情形全國皆然，且該健保補助款之補助範圍既均以投保單位為計算基準，乃屬全國一致之情形，自有其整體之公平性，投保單位對於地方自治團體而言，可謂利與不利兼具，被上訴人所為原處分難認有違法及違憲情形，上訴人自不得僅執其有利部分而為片面主張等由，乃駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴意旨略以：（一）司法院釋字第550號解釋係將地方自治團體照顧行政轄區內居民之義務，與地方自治團體繳納健保補助款之義務相連結，認為地方自治團體可藉由繳納健保補助款，實現其照顧轄區內居民之義務，故地方自治團體應與中央協力負擔轄區內居民之健保補助款。

該號解釋文及理由書中均無隻字片語提及「投保單位」，均係使用「居民」一詞，顯見該號解釋所強調者，乃係被保險人因「居住」於地方自治團體之行政轄區內，而與地方自治團體具有生活關聯性，並非因投保單位對於地方自治團體具有經濟貢獻。

且於地方制度法第3章第1節已明文規定係以「設籍」作為地方自治團體居民之認定標準之情形下，原判決竟認被上訴人以「投保單位登記地」作為地方自治團體應否繳納健保補助款之標準，並未違反該號解釋意旨，其適用法規自顯有重大錯誤。

（二）原判決無視於營業稅已改由中央政府收取之事實，仍以權利義務對等之概念認為地方政府收取稅收，即應為營利事業之勞工繳納健保補助款，顯有判決適用法則不當及判決理由矛盾之違法。

（三）司法院釋字第415號解釋僅係在闡述認定人民有無共同生活事實時，不得以戶籍登記作為唯一標準，另司法院釋字第542號解釋僅係在闡述認定人民有無居住事實時，不得以戶籍登記作為唯一標準，亦即戶籍登記或具體事實均可作為認定之依據，惟該兩號解釋並未否定戶籍登記可作為認定人民有無共同生活事實及有無居住事實之標準。

迺原判決雖援引該兩號解釋作為判決依據，惟其竟以非屬戶籍登記，亦無具體之生活或居住事實之投保單位登記地作為判斷上訴人應否繳納健保補助款之標準，顯已牴觸該兩號解釋意旨，自屬判決違背法令。

（四）按地方制度法第3章第1節之立法名稱及該法第15條之規定，凡是設籍於臺北市轄區內之人民，即為臺北市之市民，當然亦為該法第3章第1節所稱之臺北市之居民。

另參照內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函釋意旨，足見內政部亦認為凡是設籍於臺北市之市民，即為地方制度法第3章第1節所稱之臺北市之居民，地方制度法既已規定居民需以設籍為要件，則本於依法行政之基本原則，被上訴人對於居民之解釋自不能違背地方制度法之規定，故原判決認被上訴人得以投保單位登記地作為其要求上訴人繳納健保補助款之標準，顯已違反地方制度法第15條之規定。

（五）按地方自治團體之居民有權利決定地方自治事項，此乃地方自治之基本原則，而依地方制度法之規定，僅有設籍於地方自治團體轄區內之居民始有權利參與當地之自治事項，原判決認被上訴人得以投保單位登記地作為其要求上訴人繳納健保補助款之標準，不僅違反地方自治之基本法理，亦違反法律保留原則，而剝奪地方自治團體居民參與地方自治事項之權利。

（六）國家依據憲法規定，應尊重每一位國民之人性尊嚴，而滿足人民基本之醫療需求，亦與人民對於中央或地方自治團體有無經濟貢獻無關，故無論係中央政府或地方自治團體，其所提供之健保補助款，自始即非以人民之經濟貢獻為基礎，故原判決認被上訴人得以投保單位登記地作為計算地方自治團體所應繳納健保補助款之依據，顯已違背憲法創設全民健康保險制度之本旨。

（七）依健保法第16條及第29條規定，可知健保法要求勞工須以公司為投保單位之目的，乃係要求公司須為勞工辦理加、退保及扣繳保費等相關事宜，而非有意以「投保單位登記地」作為計算各級政府應負擔健保補助款之依據，故原判決認被上訴人得以投保單位登記地作為計算地方自治團體所應繳納健保補助款之依據，顯已超出健保法設置投保單位之立法目的等語，爰求為判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分關於命上訴人負擔健保補助款逾1億702萬5,880元之部分。

六、本院查：

㈠、按「被保險人分為下列六類：一、第1類：…（二）公、民營事業、機構之受雇者。

（三）前二目被保險人以外有一定雇主之受雇者。

…」、「各類被保險人之投保單位如下：一、第1類及第2類被保險人，以其服務機關、學校、事業、機構、雇主或所屬團體為投保單位。

但國防部所屬被保險人之投保單位，由國防部指定。

…」及「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：一、第1類被保險人：…（二）第8條第1項第1款第2目及第3目被保險人及其眷屬自付30%，投保單位負擔60%，其餘10%，在省，由中央政府補助；

在直轄市，由中央政府補助5%，直轄市政府補助5%。

…」分別為健保法第8條第1項第1款第2目、第3目、第14條第1項第1款及第27條第1款第2目所明定。

次按「依本法第27條第1款規定各級政府應補助之第1類被保險人保險費，由保險人按月開具保險費計算表及繳款單，於前月15日前送請各級政府於當月底前撥付。

前項政府應補助之保險費，保險人應按年結算，預撥數有撥付不足者，保險人應於12月31日前，送請各級政府於次年1月31日前撥付。」

為健保法施行細則第44條之1所規定。

㈡、按憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。

而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同承擔依健保法第27條規定應予補助之保險費，除由雇主及中央政府負擔外，亦由地方政府負擔，自符合憲法規定意旨。

又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。

其所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。

彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務。

就地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權利，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健康保險）部分保險費，以共同承擔社會福利政策之執行。

從而，不得將納稅者任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利。

法人等營利事業之成員，與法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其為營利事業創造利潤，即為政府增加稅收，營利事業所在地之地方政府，對營利事業之營業額徵收或因之而受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之成員及其眷屬分擔保險費，而由其他未對營利事業之營業額徵收或因之而受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。

又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。

再者，法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者為準，易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。

直轄市政府負擔系爭健保補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違法之情形，更無侵害直轄市政府財政自主權，則被上訴人以投保單位在直轄市政府，作為直轄市政府應負擔系爭健保補助款之認定依據，自無不合。

㈢、司法院釋字第550號解釋關於保險費補助比例規定，在制定過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。

其意旨亦即在法律制訂過程參與或法律草案草擬過程中協商。

本件係行政機關依據法律行政過程中所發生之法律解釋問題。

兩者在處理事項及程序均有事物本質上之差異性存在。

又行政主管機關在依法行政過程，依據職權對於法律作出解釋性之行政規則，行政法院受理具體個案，對於所應適用法律之解釋有最後的決定權，乃一併審查行政處分所依據之解釋性行政規則之合法性，法律的解釋不單是技術問題，往往涉及政策的選擇，決定政策的權力屬於立法機關或行政機關，不屬於法院。

況司法院釋字第550號解釋並未界定上訴人負擔健保補助款之範圍，更未以設籍於行政轄區內之居民為限，是原判決適用法規與該號解釋尚無牴觸。

㈣、原判決就司法院釋字第415號及第542號解釋所為推衍闡述，並無不合，且無曲解該二號解釋之違法。

㈤、綜上所述，上訴論旨，無非以其歧異法律見解，指摘原判決所適用之法規牴觸司法院釋字第550號解釋；

曲解司法院釋字第415號、第542號解釋；

將保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩截然不同之法律關係混為一談；

認被上訴人得以投保單位登記地作為其要求上訴人繳納健保補助款之標準，違反憲法創設全民健康保險制度之本旨、地方制度法第15條規定、地方自治之基本法理、法律保留原則，而剝奪地方自治團體居民參與地方自治事項之權利，且已超出健保法設置投保單位之立法目的，而有判決理由矛盾及不適用法規、法則或適用不當等違背法令情事，求予廢棄原判決，核其上訴難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 5 月 9 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 黃 清 光
法官 黃 淑 玲
法官 劉 介 中
法官 吳 慧 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 5 月 9 日
書記官 張 雅 琴